百山祖国家公园自然生态保护与管理体系建设研究

高一平

(浙江省景宁畲族自治县沙湾镇农业农村服务中心，浙江 丽水 323507)

1 引言

2020年8月9日，《钱江源-百山祖国家公园总体规划(2020-2025)》(以下简称《总体规划》)通过评审，标志着百山祖国家公园建设正式进入实施阶段。公园总面积505.29 km2，以凤阳山-百山祖国家级自然保护区为核心，涉及开化、龙泉、庆元、景宁4县(市)的14个乡镇，将整合庆元国家森林公园、庆元大鲵国家级水产种质资源保护区等5个自然保护区和周边生态优良区域进行创建国家公园，规划总投资865亿元。境内拥有全球仅存的3株百山祖冷杉(Abiesbeshanzuensis)野生植株。同时境内还发现了亚洲迄今最古老的两颗大于40亿年的冥古宙碎屑锆石(Zircon)。鉴于百山祖国家公园跨区域创建，为实现重要自然资源进行统一管理、全民共享、时代传承，构建全域联动发展格局，保障国家公园区域生态安全，同时也为今后乃至在全国其他省市地实现跨区域创建国家公园提供蓝本。

2 国家公园概念和百山祖国家公园概况

2.1 国家公园概念

国家公园指由国家批准设立主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的自然资源区域[1]。也就是说，国家为保护典型生态系统的完整性区域，促进生态旅游、科学研究和环境教育并举提供场所，而划定需要特殊保护管理和利用的特定陆地或海洋区域。同时在这个公园的区域内，既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的森林旅游景区。

2.2 百山祖国家公园概况

2.2.1 公园区域

百山祖国家公园，地处丽水瓯江源头，跨龙泉、庆元、景宁三县(市)的交界地域规划公园面积505.88 km2，核心保护区占52%，一般控制区占48%。其中，龙泉片区248.90 km2，占49.30%；庆元片区205.40 km2，占40.60%；景宁片区51.58 km2，占10.10%。公园区域涉及龙泉、庆元、景宁三县(市)10个乡镇(街道)、33个行政村和庆元林场、万里林场、永青林场、龙泉凤阳山管理区4个林场(管理区)、10个林区，其地理坐标为东经118°57′49″～119°22′9″、北纬27°32′25″～27°58′28″。按照“一园两区”模式规划建设“百山祖国家公园”，同时通过整合原龙泉的凤阳山—百山祖国家级自然保护区、庆元国家森林公园、庆元大鲵水产种质资源保护区等自然保护地及其周边优质自然生态资源而设立(表1)[2]。

表1 百山祖国家公园跨区域创建涉及县(市)、乡镇、行政村、林场

2.2.2 自然资源

建设百山祖国家公园，就是尊重百山祖国家公园自然生态。为了保护好百山祖国家公园的自然区域、自然生态环境的发展，并进行综合生态环境科学治理。应充分考虑国家公园当地的自然生态区域资源“山水林田湖草”等，整个自然生态系统的完整性，注重有害植物入侵，发现病死枯木需要及时处理，保护好本地自然区域的其他生态环境资源，使原初生境的植被多样性和独特性[3]。

2.2.3 核心区域

以凤阳山-百山祖国家级自然保护区所在的自然区域为核心，确定国家公园建设，创建百山祖国家公园，为浙江省丽水市今后加强自然核心区域进行动植物的科学考察与研究奠定了基础。同时，确定国家公园建设的边界划定和功能区划，对丽水市9个县(市、区)森林生态自然资源进行基础综合评价，具有十分重要的历史意义[4]。

2.3 创建效益

创建百山祖国家公园，会给龙泉、庆元、景宁3个县(市)区域的经济发展(包括农村经济发展)带来以下8个方面的机遇：第一，会提升龙泉、庆元、景宁3个县(市)区域的知名度、美誉度；第二，会推动丽水全域旅游业的乡村振兴与发展；第三，会改善丽水区域的交通设施，也会改变龙泉、庆元、景宁3个县(市)区位的劣势条件；第四，会谋划一大批项目建设工程；第五，会为龙泉、庆元、景宁3个县(市)区域的“社会、经济、生态和旅游业发展”打开更多空间；第六，会提升龙泉、庆元、景宁3个县(市)生态旅游的“关注度”；第七，会为龙泉、庆元、景宁3个县(市)区域的农村集体经济及林农得到较高的收入；第八，会给庆元至景宁两县的庆元-景宁-青田公路拓宽建设带来机遇。由此，丽水市以创建百山祖国家公园为载体，促使龙泉、庆元和景宁3个县(市)区域的相关部门、单位与乡镇村之间精诚团结、协同合作，全力支持与配合，全面推进百山祖国家公园建设，为今后在全国其他省市实现跨区域创建国家公园提供蓝本。

3 自然生态保护建设

3.1 自然生态保护

3.1.1 代表物种

按照《总体规划》建设要求，开展珍稀濒危物种保护地调查，以百山祖冷杉、黑麂(Muntiacuscrinifrons)为代表种。现已经发现维管束植物2102种，其中国家重点保护植物34种；野生脊椎动物416种，国家重点保护动物48种；大型真菌632种。通过百山祖国家公园创建，建设典型的常绿阔叶林区的自然生态系统保护地和自然生态系统经济带，为今后龙泉、庆元、景宁3县(市)公园区域范围开展生态文明建设，公园区域自然保护地的动植物进行科学研究和生态文明教育奠定基础[5]。

3.1.2 创建依据

习近平总书记指出“国家公园，就是尊重自然”。龙泉、庆元、景宁3县(市)以庆元百山祖为核心区域，率先在庆元确定37条创建工作任务，为相关部门单位做好创建工作带了个好头，同时也为全市同步推进创建国家公园工作奠定了基础。

3.1.3 自然资源教育基地

百山祖国家公园自然生态区域均不受或较少受到人类活动影响，是维护自然生态系统平衡、保护生态环境和资源区域的生物多样性、发展森林生态旅游、开展科学研究和自然环境教育基地，也是重要的自然资源保护和利用方式的场所[6]。

3.2 生态建设理念

按照《总体规划》要求，以生态文明思想建设为指导，坚持新发展理念，以实现重要自然生态资源统一管理、全民共享、世代传承为目标，推进钱江源-百山祖国家公园的生态保护，提出“一园两区”空间布局方案，具有前瞻性、科学性和可操作性，这对深入推进百山祖国家公园体制试点建设具有重要指导意义。

3.3 生态建设目标

百山祖国家公园《总体规划》基准年为2019年，规划期限为2020～2025年，展望至2030年。包括总体布局和生态保护修复规划、科研监测规划、自然教育规划、基础设施及公共配套设施规划、社区发展规划等规划[7]。

3.3.1 建设思路

根据《总体规划》要求，按照《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主题的自然保护地体系的指导意见》要求及浙江省“一园两区”国家公园的建设思路，通过整合钱江源、百山祖两个园区共7.5825万hm2，包括古田山国家级自然保护区、浙江凤阳山-百山祖国家级自然保护区等共7个自然保护地及其连接地带，再次提升涉及跨两市区域的衢州开化县和丽水龙泉、庆元、景宁4县(市)，14个乡镇、常住人口8521人。

3.3.2 建设目标

百山祖国家公园建设目标还包括自然环境优美、自然资源独特、具有区域典型性，并明确了近期、中期、远期3个目标。

(1)近期目标。2020年正式设立钱江源-百山祖国家公园，国家公园体制全面建立，法规和政策体系逐步完善，标准体系基本形成，管理运行基本顺畅。

(2)中期目标。到2025年，国家公园体制更加健全，规划标准、资金保障、评估考核等体系基本成熟完善。

(3)远期目标。到2030年，实现百山祖国家公园生态系统良性循环，保护及科研、教育等综合功能全面高效发挥，成为具有国际水准的国家公园[3]。

4 管理体系建设

4.1 体制与机制

严格禁止百山祖国家公园地域内乱开发乱建设行为，禁止火源上山，禁止公园地域放牧及乱开垦耕地等违法行为，并将其纳入全国生态保护红线区域管控，实行最严格的保护措施。加强保护国家公园的自然生态系统，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范，促进国家公园管理分类科学、保护有力，建立自然生态环境保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型的保护地管控制度[8]。

4.1.1 出台政策

目前，我国国家公园管理的法律法规体系尚未建立健全，国家公园管理也是借鉴先进的国际经验，适时出台国家公园管理方面的专门性法律法规和具体实施办法尤为突出，及时完善国家公园相关的环境保护、文化遗迹保护等方面的政策性法规，推动国家公园管理的法制化、规范化建设。

4.1.2 管理制度

百山祖国家公园体制试点工作，首先由国家发改委主导并对国家公园直接行使所有权。我国的国家公园建设还是一个新生事物，它不同于自然保护区、森林公园及旅游景区等建设，同时也是需要针对国家公园培养自然资源管理和游憩资源利用人才和专门人才，以提高国家公园的管理水平[9]。

4.1.3 体制构建

目前我国只有自然保护区管理、旅游管理等分设的专业设置，难以满足国家公园高水平的管理需求，出台专项国家公园的法律法规，为推进国家公园建设管理法制化、规范化，作为生态文明制度建设重点任务之一的国家公园体制构建，需要积极稳步推进[10]。制定国家公园政策法律法规，除了不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，更要严厉禁止其他一切开发建设活动。与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产，更具有国家代表性和典型性，其面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级要求更高[11]。

4.2 问题与建议

4.2.1 存在的问题

由于百山祖国家公园是跨县(市)龙泉、庆元、景宁创建，存在地域习俗不同、生产生活习惯不同，在管理上或多或少会带来不同的矛盾和问题，也会存在不同的处理方式。如在公园建设管理上还是缺乏科学技术和规范体系，造成保护对象、目标和要求没有科学的区分标准。如百山祖国家公园牌坊挂在一个不相干的乡镇地域，这就割裂了地域、多头管理、碎片化现象的存在，造成社会公益属性和公共管理职责不明确，盲目建设和过度开发现象时有发生[12]。

4.2.2 对策建议

要从规范国家公园体制核心区域的统一事权分级管理、强化生态系统保护、促进社区协调发展、建立保护补偿政策、完善法律法规制度、规范区域宣传措施等6个方面给予积极创新，补齐国家公园制度短板[13]。

(1)建立统一事权分级管理。整合国家公园保护地的管理职能，由一个部门统一行使国家公园保护地管理职责。部分国家公园由中央政府直接行使所有权，其他均由省、市、县级政府代理行使，逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使管辖权。

(2)强化生态系统保护管理。编制国家公园总体规划及专项规划，合理划定功能分区，实行差别化保护管理措施。同时要建立成效考核评估制度，实行自然资源资产“离任审计”制度和生态环境损害“责任追究”制度[14]。

(3)促进社区协调发展共赢。明确国家公园区域内的居民生产生活边界划定，规范相关配套设施建设，并符合总体规划和管理要求。周边社区建设与国家公园整体保护目标要相一致，杜绝乱搭乱建乱堆放，保持国家公园地域自然生态系统和谐共生。

(4)健全生态保护补偿政策。加强国家公园生态保护补偿效益评估力度，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。引导公园地域的当地居民、专家学者、企业学校、社会组织等积极参与国家公园建设管理，做好具体考核工作职责。

(5)制定管理主体法律法规。明确国家公园地域的功能定位、保护目标、管理原则，合理划定中央与地方职责，出台国家公园特许经营等配套专门的法律法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。研究修改相关的标准与技术规范措施，逐步建立法律法规和标准技术的规范体系[15]。

(6)强化公园规范宣传措施。涉及国家公园建设的乡镇村地域，要加强宣传规范措施，包括国家公园的出入口牌坊宣传规范，比如国家公园的东大门牌坊建设，及部分乡镇公路导向牌或竖牌等宣传用语必须规范，按照乡镇村地域，积极引导当地居民参与国家公园设立、建设、运行、管理、监督等机制中来，设立国家公园自然生态管护公益岗位，吸收有管护经验的当地乡镇干部群众参与国家公园建设管理。

5 结论与展望

5.1 结论

本文基于百山祖国家公园跨区域创建，涉及龙泉、庆元、景宁3县(市)区域的乡镇10个、行政村33个、林场4个，对3县(市)乡镇、村和林场予以调查走访活动，发现有部分乡镇村的国家公园地域界至不清，存在多年的森林纠纷矛盾等问题。为了实现重要自然资源统一管理、全民共享、时代传承的目标，构建了国家公园全域联动的建设发展格局，保障了国家公园区域生态安全、自然生态资源安全和地域乡镇村的协调发展，及其国家公园品牌文化宣传规范等，为今后乃至在全国其他省市地同样实现跨区域创建国家公园提供蓝本参考。

5.2 展望

建立或制定一部统一管理国家公园的管理体系架构，显得十分必要。那么，全国性国家公园建设管理的管理体系又该具备哪些特征？首先，做好法律法规之间的协调、衔接工作，避免国家公园在管理对象上与其他类型的自然保护地出现交叉重叠现象。其次，明确国家公园中自然资源权利的行使机制，明晰中央与地方在管理事项上的事权分配制度。再次，明确统一专门的管理机构及职权职责，解决当前国家公园中自然资源管理“部门分散、多头管理、职能交叉”等问题；最后，形成国家公园制度体系，包括国家公园管理计划与审查制度、自然资源保护制度、多主体权利协调与冲突解决制度、资金保障制度、公众参与制度以及经营规范制度等。