乡村振兴背景下农村宅基地制度改革的现实路径

贾陶然

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

宅基地制度是实现乡村振兴的重要制度保障。然而由于宅基地管理的现实因素较为繁杂，导致农村在实施宅基地制度中出现了“一户多宅”“超标违建”“闲置荒废”“隐性流转”等问题，造成了土地的浪费和低效利用，一定程度上也扩大了农村地区与城市间平等发展权的张力，阻碍城乡一体化发展的现实进程。乡村振兴战略的提出要求通过改革，构建更加有序高效的宅基地制度体系，盘活农民闲置宅基地，增加农民财产性收入，提高农村土地利用率，助力乡村振兴战略的顺利实施。

一、我国农村宅基地制度管理实践中存在的问题

推进宅基地制度改革是深化农村改革的重要内容，也是实施乡村振兴战略的迫切需要。然而从现实看，我国的宅基地制度在现阶段的管理实践中还存在着以下三个方面的问题。

（一）一户多宅、超标违建和无序建设问题

《土地管理法》中规定了农村每户村民只能拥有一处宅基地，且其宅基地的面积不能超过规定的标准。然而在现实中，有些村民出于攀比心理或追求经济利益，通过夫妻两个人假离婚，建新不拆旧、批而不建等方式达到“一户多宅”的目的。许多农户利用自有住房发展乡村旅游、乡村休闲农业等新型产业，导致宅基地占地超标严重。更有甚者，违法侵占耕地建房。加之近年来农村收入水平的提高使得农户日益倾向于在地理位置优越的地方建造新的住宅，导致新建住宅不断扩张[1]，却并未将旧房拆除，也没有把旧宅基地的使用权退回村集体。甚至有的农户在占地心态的影响下，一味追求宅基地的面积和数量，但在新宅基地申请得到审批后往往由于资金困难无法动工建房。一户多宅、建新不拆旧、批而不建等原因造成了农村宅基地的布局分散和无序建设。这些后果不仅制约了公共设施的建设，增加了管理成本，阻碍了农村生活环境和农民生活质量的提高，同时也对土地集约利用产生了负面影响。

（二）农村劳动力向城市转移，宅基地大面积闲置

我国农村宅基地面积大约占农村集体建设用地总面积的70%，然而其中有1/3长期处于闲置状态[2]。随着经济的飞速发展，大部分农村人口为追求更多的收入向城市转移，有的已经举家搬迁，城镇有房，有的只是逢年过节回到农村。由于宅基地的流转制度和退出机制不完善，使得保障功能弱化的宅基地并没有按照经济发展要求体现其财产价值，导致了宅基地的闲置浪费。再者，根据“地随房走”原则[3]，如果父辈将自己拥有的宅基地上的房产继承给子女，则子女可以通过继承房屋的产权来获得父辈宅基地的使用权。但如果子女已经分户，或已转为非农户口且在城市有房，其继承的宅基地并没有实际用途。然而子女出于祖宅情结或经济利益等方面的考虑，不愿意将宅基地按规定交还给村集体，导致了宅基地的闲置浪费。

（三）隐性流转和灰色交易问题

目前农村宅基地的相关法律只允许宅基地在集体内部流转，集体以外地区出售或转让宅基地都被禁止。随着城镇化进程的加速，城市建设用地的供给压力倍增，部分购房需求旺盛的群体选择购买集体建设用地建造的农民住宅，特别是在一些发达地区，如近郊或城乡结合部，交通的便利使得这部分地区农村宅基地自带地理优势。由于缺乏合理的流转机制，导致大量隐性流转和灰色交易产生，“小产权房”现象屡禁不止。隐性流转和灰色交易在给买卖双方都带来风险和交易隐患、干扰土地市场正常运行的同时，也给农村宅基地的管理和规划带来较大困难。

二、我国农村宅基地制度管理实践中存在问题的成因分析

我国农村宅基地制度管理实践中存在的“一户多宅”“超标违建”“闲置荒废”“隐性流转”等问题受多重因素的影响，本文归纳总结出了导致宅基地制度管理实践中存在问题的三大成因。

（一）“一户一宅”政策落实不到位

《土地管理法》第六十二条虽然规定了“一户一宅”的申请原则，但对于 “户”的含义以及分户的具体标准并未作明确说明。于是，在实际工作中就产生了各种各样的实施方法。例如：有的依据公安机关户籍的登记来认定，有的以农村集体土地家庭承包过程中的家庭承包户作为参考，有的则规定父母必须与一个儿子构成一户。还有不少村民按照习俗惯例与个人理解，把户籍制度下的 “户”等同于生活的家庭，认为只要村集体成员到了一定年龄，无论其是否分户都可以向村集体申请宅基地。这就会导致有些村民实际上达不到分户的条件或者分户的时间，但却提前进行分户来占取宅基地，造成了宅基地分配与管理的混乱。

（二）农村集体经济组织的所有权尚未得到充分落实

从产权归属来分析，宅基地是农民集体所有的土地，农村集体经济组织以农民集体所有的名义依法行使宅基地的所有权。但在实践层面，村集体经济组织并未充分行使其对于宅基地的分配权、监督权、收回权以及收益权等权利[4]。一方面，由于宅基地使用权的无期限使用，加之家族内部继承等原因，就会造成农户先入为主，把宅基地看作私人所有，从而无法对宅基地集体所有产生认同感。另一方面，相关部门还没有制定有效保障宅基地所有权落实的法律法规和程序。由于宅基地集体所有权与农户宅基地使用权边界的模糊，以及保障落实宅基地集体所有权制度的缺失，导致了农村集体经济组织的现实运行状况并不理想。

（三）宅基地流转不出村限制和退出制度不完善

现阶段法律依旧禁止宅基地使用权对外流转，这就限制了农户对于宅基地及其上农房处置的权利，阻碍了宅基地和农房财产价值的发挥，甚至还会产生隐性流转和灰色交易问题。例如，通过合法方式拥有多处宅基地的农户是无法在集体内达成交易的，因为集体以内的成员只要满足分户资格就可以获得宅基地，并不需要购置他人闲置的宅基地。又因为宅基地使用权被禁止在集体外流转，农户也无法与城镇居民达成交易。而现实情况是农户有经济利益的需要，城镇居民有刚性购买的需要，进而双方进行一些游离在正式制度安排之外的交易。

根据目前改革试点的反馈来看，大多数农户的宅基地退出意愿也并不高。究其原因，一则是各地对于如何退出宅基地以及退出的补偿标准，还未建立起统一的规定。总的来说，退出宅基地及其上房屋的评估标准是根据本地区的经济水平来制定的，这个标准并不高。加之一些农村在拆迁过程中采取一次性补偿方案，只补偿农户因拆迁造成的房屋财产损失。而农户对宅基地退出抱有着更高的预期，希望能对其使用权的绝对消灭进行相应补偿。这些原因都导致了农户退出宅基地的动力不足。另外，在宅基地退出的评估过程中，仅考虑房屋结构的不同分类，并不考虑房屋的用途以及新旧程度等隐形价值的做法，使农户产生严重的抵触心理。再者，由于城市的房价、生活成本等压力要远高于农村，宅基地对于进城务工的农民来说是重要的后备保障，且占用闲置宅基地也不用支付对价，故而农户的主动退出意愿不强。

三、宅基地制度改革的主要路径

对现有宅基地制度进行改革，建立实现宅基地财产价值的体制机制是乡村全面振兴的应有之义，也是农村全面发展、城乡融合发展的必然要求。具体而言，农村宅基地制度改革的主要路径，应该从以下三个方面进行构建和完善。

（一）严格落实 “一户一宅”规定，构建规范的宅基地管理制度体系

村集体应严格落实 “一户一宅”政策和规定面积标准的原则，制定相应的制度和规则。首先，要从实际出发，对户的内涵作出界定，明确规定分户的条件，并在法律上对如何认定集体经济组织成员资格作出规范。只有具备既是村集体成员又取得分户资格的条件，才能对其进行宅基地分配[5]。其次，对“一户多宅”的情况进行摸排，如果是合法继承，则提供合理的有偿退出方案，或者缴纳费用允许农户有偿使用，但对于违法建筑的部分要将其强制收回。最后，有关部门应严格对农户超标占地、违法侵占耕地建房、建新不拆旧等乱象进行整治并加强管控力度，严禁农户随意扩建自己的宅基地面积以及通过各种方式达到“一户多宅”的目的。尤其是对于在未审批区域自行占地或违法侵占耕地的行为，村集体应该在强制收回宅基地的基础上加大惩处力度。同时，村集体应将收回的宅基地进行集中规划，将其恢复为生态用地或其他集约用地。总而言之，相关部门要继续完善宅基地的分配制度以及收回制度、违法占地行为的惩罚制度、超面积宅基地进行有偿使用的制度和宅基地利用的日常监管制度等，为长远的改革奠定坚实的基础。

（二） 加强农村集体经济组织建设，完善宅基地集体所有权的行使机制

在农村宅基地制度改革的进程中，要始终坚持宅基地集体所有制。农村集体经济组织作为宅基地所有权的法定行使主体，依法享有对宅基地的占有、使用、收益、处分等所有权权利。宅基地制度改革必须重点加强农村集体经济组织的建设，落实宅基地集体所有权的权利体系。首先，要将农村集体经济组织做实，成立一个实体组织作为农村集体经济组织的法人代表。只有做实农村集体经济组织，才能更有效地赋予其宅基地所有权的主体权能。其次，要建立相关配套的程序性规则落实宅基地所有权，在法律层面界定集体所有权的权利主体，赋予其包含占有、分配、使用、收益、监督等在内的完整处分权利。最后，未来的政策和法规应该进一步加强农村集体经济组织的关键地位，强化其对于宅基地的分配权、收回权、流转监督权、日常管理权以及收益权等权利，保障农村集体经济组织的所有权主体地位。

（三）构建科学合理的宅基地流转与退出机制，实现宅基地资产价值

构建科学合理的农村宅基地流转与退出机制是提高宅基地利用效率、实现宅基地资产价值的关键环节。一方面，要在坚持宅基地集体所有权和保障农户宅基地资格权的前提下，适当扩大宅基地的流转主体范围，探索创新多元化的宅基地流转方式，如作价入股、产权置换等。同时，要鼓励农村集体经济组织和集体成员通过自营或者入股等多种方式，调动社会资本，因地制宜地发展民宿、农家乐、乡村旅游等多业态产业。这不仅可以盘活农村闲置宅基地和住宅，促进宅基地财产价值的实现，还可以提供就业岗位，解决农村劳动力的就业问题。另一方面，要逐步建立健全宅基地自愿有偿的退出机制，采取暂时性退出与永久性退出相结合的方式，构建科学合理的宅基地退出补偿标准。在农户自愿的基础上，针对不同群体的实际情况和需求，制定相应的补偿方案。对于暂时退出的应允许其拥有重返农村集体经济组织的权利；对于永久退出的农户，可以采取宅基地退出“股权补偿”的方式代替一次性补偿方案，消除农户的后顾之忧，进而增强农户自愿退出宅基地的动力。对于腾退的宅基地，要按照节约、集约用地的原则对其进行合理规划，在完成复垦要求并留足农村自身发展用地后，将节余土地转化为集体经营性建设用地，推动其入市交易并健全监管机制，逐步建立完善的农村集体建设用地产权制度，实现农村集体建设用地与城市国有建设用地在统一市场同权同价，最终建立起城乡统一的建设用地市场。

结 语

作为我国土地制度的重要组成部分，宅基地制度长期有效地保障了农民的基本居住需求和相应福利保障，维持了农村社会的和谐与稳定，巩固了农村土地集体所有制。近年来，市场经济的发展与乡村振兴战略的提出要求构建更加有序高效的宅基地利用与管理制度体系，挖掘宅基地的财产属性。在宅基地制度改革的过程中，必须始终坚持宅基地集体所有制，在切实保障村民合理建房用地需求的基础上逐步显化宅基地的财产价值，推动宅基地使用权的流转许可，最终构建起完善的农村集体建设用地产权制度和城乡统一的建设用地交易市场。这对于解决我国当前土地资源利用的供需矛盾、提高农民收入、助力乡村振兴具有重大意义。