土地经营权入股中农民的主体性困境及其优化

李 甜

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

土地经营权流转一直是农村土地改革的热点话题。自2018年推行试点推行以来，在经济层面上的确可以帮助农村发展经济、提高农民收入，对于推进乡村振兴战略下农村土地流转模式的探索具有一定的助力作用。但在推行过程中也存在许多困境，忽视农民主体性作用在其中的发挥是重要原因。因此，要使土地经营权入股试点顺利高效推行并对其他土地流转模式产生积极连锁效应，必须充分释放农民活力，积极发挥其主体性作用。

一、基本内涵：土地经营权入股及农民主体性概念

（一）土地经营权入股的内涵

土地经营权入股是指依法享有土地承包经营权的主体在保持其土地承包经营权不变的情况下，仅把其拥有的该土地的使用权当作一部分股份或者资产，并和其它各种生产要素进行结合，成为一种新型的农业股份制。或者，也可以在此基础上开设土地股份合作社并通过合作进行以农业生产经营为主的经济行为[1]。

具体来讲，在这种土地流转模式下，农户把自己的土地使用权通过入股的方式流转。身份由之前自己耕种收成出售的纯粹农民，变成了实际上既可以继续种田又可以得到土地使用权入股得到股份收益的股东。此外，在这种土地流转模式下，无论农户种不种地，无论在这期间农户拥有的该土地价格是不是发生了增值，只要参与了该模式中，就都能够凭借手中土地使用权换来的股权得到其中收益的分红或分配收入。在这种流转形式下，农民原来占有的固定的土地资产，变成了可以“活起来”的土地资产，突破只能“靠天吃饭”和“面朝黄土背朝天”收入却不高的生产局限。农户虽然不再占有其土地实物形态上的使用权，但通过入股合作经营，使土地资源得到更有效率的优化配置，与各类生产要素进行重新的优化组合，从而达到推进农地流转的目的。

总体来说，这种流转方式存在着现实困境但确实也是一种值得探索的土地流转模式，推行顺利的情况下，能够丰富资金流通形式，也对促进农民增收、提升农业生产科学化进而促进乡村振兴顺利推进意义重大。

（二）农民主体性的内涵

关于人的主体性，马克思说：“主体是人，客体是自然。”[2]马克思主义从历史唯物主义的观点出发，认为人与动物的根本区别就在于人是有意识的存在物，能够有选择有目的地从事社会活动，具有主体的主观能动性。人的主体性作为一个哲学范畴，它要求不能脱离现实世界，不能割裂人与实践的关系去理解，而应该立足于现实存在的社会关系。作为人的本质属性，人的主体性既包括人在实践中的能动性、自主性、自为性，也包括人在实践中与其他人之间的联系与交往。

关于农民的主体性，是在人的主体性界定的基础上进行具体化。所谓农民的主体性，是指身为一个社会性且群体性比较强的主体，农民在社会发展过程中所体现出来的自身的自主性、能动性、创造性。这既是农民自身的功能特性，也是作为主体从其所具有的主体地位出发，用不同的方式掌握相对应的客体而表现出来的一种功能特性。

总之，“农民主体性”主要涉及的是农民在现实实践活动中形成的一种对实践客体的自主性、能动性和创造性。其中，农民的能动性更多的表现为农民在生产生活中形成的积极的能动的行为态度与行为方式。农民在土地经营权入股中的主体性主要侧重于研究分析农民对于这一土地流转形式的能动性倾向。

二、现实困境：农民主体性缺失

由于在土地经营权入股中涉及参与其中的主要对象为参与这一土地流转形式的农户、农业合作社组织成员以及相关投资方，三方在其中相互联系相互影响。因此分析农民在其中主体性困境有必要从这三者入手探究，联系实际试点研究分析，具体困境表现在三个层面。

（一）农民自身认同度不高，弱化主体参与意识

一是老农民认同度不高。以农村部分老年农民为主体，他们的恋土情结难以消除，尤其是一些一辈子就是农民的老年人，他们基本很难在其他行业就业，年纪大了更对土地充满感情，只想守土有责，潜心务农，对土地有归属感使他们不想动或改革已有的土地。另外，我国近年来为提高农民生产生活质量，取消了农业税，国家对农民进行种植补贴政策、推行老年人康养生活模式，这些使老农民对“守土种田”的生活方式更加认同了，相较之下对本不熟悉的土地经营权入股等土地流转措施就不愿意去探究，在安心守着土地养老的心理下，对这种土地流转兴趣不大、认同不高。

二是青壮年农民认同度不强。近年来，我国市场经济发展日益蓬勃，尽管乡村振兴战略也在推行中，可由于城乡二元结构的存在，城乡差距依然突出，打工经济依然是热潮。农村青壮年农民前往城市打工的热潮仍然不见减退。多年在外打拼的经历中，这些青壮年农民群体更容易看到资本快速流通中的盈利性，他们更趋向或已经习惯了打工带来的“快”收入。外出打工的经历，使他们对“走出农村，走向城市”形成刻板印象，认为外出务工所获速度和收入大都强于务农，对于农村实行的土地流转模式仍然停留在仅仅是“种田”的概念中，对相关政策只是一知半解，在政策宣传不到位的情况下，对其更多的是怀疑和不高的认同感。

（二）行政组织角色错位，阻碍农民主体性发挥

一是职责边界不明确。在任职方面，部分农民股份合作社的成员，诸如董事会、监事会与理事会等与农村居民委员会的一些领导干部之间权责边界模糊，一些搞行政的人员试图去干涉甚至直接兼任管理合作社内务，使村委领导干部既作为行政人员又成为了凌驾于农户和新型农业经营主体之的主导者。农民在这种职责边界不明确的状况下成为了旁观者，主体地位被严重弱化，主体性作用的发挥直接受阻。

二是管理办公不严格。在管理与办公上，部分社区的农业股份合作社只是在工商部进行了相关手续的登记，而实际工作地点仍旧在农村居民委员会的办公之地附近。一旦信息不对称或缺乏严格的激励和监督机制，容易出现行政工作人员趁机利用职务之便谋求个人利益而损害集体和股民利益的现象，直接间接地抑制着农民在参与土地经营权入股中的主体性发挥，也阻碍着农民通过新的参与模式进行土地流转而达到促进增收的目的。

（三）投资者资本逐利性，削弱农民积极参与度

随着乡村振兴战略的推进，农村土地制度改革逐渐深入推进，“三权分置”日渐落实，农民可以通过土地经营权入股等自主流转土地，这为农民增收拓宽了渠道，也同时为企业公司等社会资本自由流入农村提供了政策支持与路径选择。

近年来，土地流转面积的增加、规范化程度的提高以及专业大户、家庭农场数量的迅速上升，表明农村已成为工商、社会资本投资的热土。然而资本的逐利性终究难以避免，许多投资者仍然坚持“利益第一”“收益至上”，这种利益趋向性很容易导致资本投入方一味地只顾自身发展与收益，自然而然成为制定投资政策中主导的一方，而作为“股东”的农民却“异化”成了在自己村里的“雇佣工人”，在土地经营权入股中，由“主动参与者”渐渐变为“被动打工人”，使农民的认同感和参与度下降。

三、原因分析：农民主体性缺失的多重因素

（一）弱化意识：农民对生存与发展的综合考量

在我国大多数农民，其心理上仍然保留着“自给自足、生存第一”的价值取向，这是土地经营权入股在农村发展晚且不被部分农民认同的主要原因之一。他们与逐利性第一的资本商人群体不同，土地经营权入股可能带领农民走上高回报的道路，然而其存在高风险这一点就足以使农民更加倾向选择低收益且生存保障高的经济发展模式。尤其是那些接近生存边缘或者刚刚脱贫且存在重新返贫危机的农民而言更是如此。

因此乡村振兴战略推进下，各种农村政策纷纷出台，农民面对各种土地流转形式，首选转包或代耕等风险性小且可控性大的，而不是入股，这样的考量就使农民对于积极支持土地入股的主体性意识弱化。

（二）增加顾虑：新型农业经营主体利益联结松

由于新型农业经营主体与小农户之间的紧密利益联结机制尚未确立，双方之间大多仍然是松散型的买卖关系，这就导致农民土地入股的收益风险凸显。

一是市场的不确定性。如市场价格常常是不确定的，股数等会随着价格波动，相应的劳动力成本可能会提高，盈利与否公司也不能保证。

二是公司经营的不稳定性。公司经营状况出现问题是难以避免的，一旦承租者亏损甚至无法支付租金，那么保底分红难以确保实现，甚至一些新型农业经营主体可能跑路或者单方毁约等问题都可能发生在农民身上。

（三）缺少支持：农业社会化服务体系不够完善

当前我国农业服务体系依然存在一些需要完善之处，会使农户心里没底，缺乏参与的安全感与支持力度。

一是服务支持力度不足。服务主体的力量不够强、覆盖面积不够大、服务水平不够高。例如市场化服务主体往往集中在农资供应和农机服务等严密性服务环节，而且相对来说单环节居多，在生产环节中的服务供给也相对缺乏。

二是服务对象的分布不均衡。服务于收种粮大户的概率比较集中，而普通小农户和合作社等常常因为社会化服务的缺失而处于弱势，常处于农业社会化服务体系边缘地带，在市场竞争中面临很多的不确定性。

三是服务人才的数量不够。农业社会化服务体系的完善离不开专业服务人才的支持，农户自身和合作社等在得不到专业农业指导的状态下，更不敢也不愿参与到土地经营权入股实践中来。

（四）缺乏保障：土地入股相关法律具有迟滞性

法律保障是农民进行试点探索的强大后盾，相关法律的模糊性和迟滞性也会在一定程度上影响农民对土地经营权入股的认知与实践。

当前土地经营权性质界定依然模糊，而且针对农民合作社或农民股份公司的具体相关法律依然缺失，土地经营权入股中的部分细化规范也有缺陷，这都会增加在司法过程中涉及到土地经营权入股相关案件的审判难度。法院在审理相关案件时经常因为没有确切的标准而犯难，只能运用“参照”等类推法律适用技术来对土地经营权入股案件的相关纷争与难题进行解决。

法律是最后一道也是最重要的防线。从农民角度来看，尽管此法具有一定的合理性，可一旦发生问题，基于法律层面的保障不足，都可能会使他们面临债权债务模糊不清、更大的经济纠纷或因为破产清算带来的法律赔偿与失地风险。

四、优化路径：农民主体性活力释放的有效措施

（一）加强宣传教育，聚集农民认同

从思想观念上对农民进行思想引导和教育宣传至关重要，最为关键的就是赢得广大农民的坚定认同，进而形成强有力的改革试点共识。

既不能忽视老农民的“求稳”心理又要理解青壮年农民的“外出”无奈。要以大众化通俗化的方式向农民讲清楚土地经营权入股探索的政策内容和意义，也提前向农民说明这一模式的可能出现和规避的风险。借助村集体和农村带头人社会组织等以事实案例对老农民“晓之以理，动之以情”，让他们认识到该流转模式的好处。对青壮年农民多些鼓励，吸引“外出打工人”返乡参与到乡村振兴战略中该土地流转模式的探索，激发他们的爱乡热情，让他们真切感受到这种模式的收益性，增强他们对这一改革措施的认同感，激发他们的参与自觉。

（二）平衡政经关系，调动农民参与

地方政府欲促使农民能动地参与到土地经营权入股这种流转模式的探索，必须使农民有意愿去深度挖掘土地经营权的经济潜能。

一是要平衡政治经济的关系。要平衡好“农民主体性作用”和行政组织“监督引导作用”的关系，明晰农户与合作社和行政组织之间的权责边界，杜绝随意干涉行为。

二是要摆正农民与组织的角色。要强化农民在土地经营权入股中作为“当家人”“主体”的意识，淡化行政组织“代理人”角色，避免行政组织操纵合作社的行为发生[3]。

三是要健全协商监督机制。要进一步健全农民和新型农业经营主体的协商机制，必要情况下要推行议事会、恳谈会等制度来使农民由“被动”到“主动”参与到共同协商土地经营权入股方案中。同时，更要加强组织监督，建立内部监督体系，调动农民参与力度。

（三）紧密利益关联，增强农民意愿

要加大约束新型农业经营主体侵害小农户的措施，让农民吃上参与到土地经营权入股的“定心丸”，增强他们的参与意愿。

一是建立新型经营主体与农户的利益联结机制。要以申请财政资金支持作为筹码，激发他们主动建立与小农户之间合理利益关系的内在动力，与小农户利益与共，减少风险发生的可能性。

二是建立土地流转契约保险制度。保险费用可以由参与土地入股的投资方与参与农民共同承担，政府给予一定补贴，当参与投资方不能按规定履行契约或者中途毁约时，参与农民可以获得一定的赔偿。

三是建立土地流转风险保底收入制度。保底金额可以由参与到土地经营权入股的投资方主体缴纳，当生产或经营出现问题时，这些保底可以最大程度帮助农民减少损失，最坏的情况下能保证农民有保底的这部分收入[4]。

（四）改善服务体系，支持农民探索

良好的农业服务体系是帮助农民敢于并善于参与到土地经营权等土地流转模式的重要支撑力量。针对我国农业服务体系不完善问题和由此给农民在土地经营权入股中带来的的负面影响，相关部门必须找准问题针对改善，致力于通过改善农业社会化服务体系促进农民在土地经营权入股中主体性作用的发挥。

一是要改善提高新型农业经营主体的服务功能。着力加大规范监督土地经营权入股所涉及的专业合作社、责任公司等的发展与管理，增强它们支持参与农户的服务与组织功能。

二是要改善公益性服务供给。在企业和个人不愿进入或效率较低的领域，应建立和完善政府公益性服务组织，建立高效的农业信息化服务平台，引导县乡两级农技人才下沉到村。

（五）完善法律缺口，保障农民行动

在实践中存在着许多法律风险和纠纷，相关部门要加大调查力度，实事求是、因地制宜。

一是要尽快制定并完善有关农民股份合作社或公司的具体法律法规。尽快高效落实填补法律缺口，相互统一协调各种法律法规政策。

二是要协调具体部门针对土地经营权入股相关制度作出细化规定。必要时出台一部农业公司管理条例，明确农民入股的特殊权益。

三是要依法依规抓紧出台并完善土地经营权流转相关管理办法。保障有意愿参与到土地经营权入股决策的农民真正可以“有法可依”，不能让农民面临成为“形式上的股东”，实际上的“失地农民”风险的可能，为使农民能够积极参与土地经营权入股，在法律上增强认同，在实践中得到保障。

农地股份合作制多年来经各地试点，已经积累了一定的发展经验，在乡村振兴战略视域下，土地流转更成为农村改革的重要部分。以土地经营权入股为代表的土地流转模式的实践探索，要更加重视农民对各种模式的全面了解和认可。只有农民积极参与探索，提升自身的主体性，才能更好地探索真正有利于增加农民收入的土地流转模式，进而真正做到促进农民增收，推进农村经济社会发展，为乡村振兴战略增添一份来自农民内生性动力的贡献。