财产还是生产资料？——土地经济属性与农地制度改革路径

钟晓萍， 于晓华

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院， 北京 100872；2.哥廷根大学 农业经济与农村发展系， 下萨克森 哥廷根 37073)

引言

土地具有生产资料和财产两个基本经济属性，土地政策的演化路径由其属性与功能之间的关系所推动。(1)除特殊说明外，本文讨论的土地主要指耕地。作为最基本的生产生活资料，土地承载万物，是人类生存的首要条件。基于土地所产生的、与收入流相关的各种权利的组合而形成的土地产权制度，规范了人与人之间关于土地利用的关系，作用于劳动力和土地的动态配置，影响着农产品供给保障、农业竞争力提高以及农户收入增长，是一国所有制度中最基础的制度。因此，政府始终把农地产权制度作为农业农村政策的根本(2)习近平指出：“农村基本经营制度是党的农村政策的基石……坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”参见中共中央党史和文献研究院编《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第71页。，十分重视农地产权制度的构建并试图推动其适时演化，以促进农地的优化配置，保障重要农产品供给和实现农户收入增长等政策目标。已有文献对土地制度及其演化做了大量分析，但是其分析并未从农地的基本属性和功能出发，所以其结论仍存有争议。

较为主流的观点认为，农村土地集体所有制是一种被有意模糊的产权制度安排。[1]在此制度下，所有权主体不明或“虚位”，集体超越成员之上而出现集体与成员的对立[2]；频繁的承包地调整造成农户地权不稳定[3]，导致资源配置效率低，如土地流转不畅、农户中长期投资不足、劳动力非农转移受阻等[4][5][6]，因而主张借鉴西方现代产权理论，通过清晰界定并赋予农户长期稳定的土地产权[7]，以促进资源优化配置，提升农业生产绩效及增加农户财产性收入。

另一种改革思路主张从我国历史上的土地制度中借鉴经验。持该观点的研究者认为，我国传统社会的经济底色是中央集权政治体制下以私产为基础的初级市场经济[8](P.15)，发展到明清时期，商品化程度进一步提高[9](PP.44～47)，出现了以“永佃”为代表的佃权物权化现象[10](PP.100～103)，土地产权呈现出多层次特征，土地交易形式呈多样化发展，土地在流动和交易中实现了与劳动力的动态结合。因此主张将农户承包经营权物权化并扩展到如历史上的典权和田面权等多种产权形态，形成多样化的地权交易[11](PP.52～59)，将农地变为流动性的资产，从而推动土地流转。

已有文献阐明了历史上土地制度与土地市场的一些事实，也揭示了当前农地集体所有制存在的部分问题，向历史上的制度或西方理论寻求借鉴和指导无可非议，但前提是要认识到西方政治经济条件与我国现实国情的明显不同。明清时期以“商品化了的小农”为主的经济社会结构与当前二三产业发展、农业产值份额与就业份额占比不断下降的经济社会结构存在显著差异，照搬西方的或者历史上的经验，并“一刀切”地推行于全国，可能导致制度改革绩效“事与愿违”。具体到当前的农地制度改革，已呈现出使用权改革与财产权改革“两手抓”并以财产权改革为重点的总体思路[12]，有学者担心农地集体所有制出现了由经营制度向财产制度的“异化”[13]，从而可能无法同时实现农地资源优化配置与增加农户财产性收入两个政策目标。这从日本、韩国以及我国台湾地区土地私有制所有权主体进入市场交易意愿较低而导致土地与劳动力无法动态匹配的现象中已能窥见一斑。[14]此外，当前我国农村实际上也存在农地流转增速放缓与土地抛荒并存、农地确权加剧农地不平等状况、农户土地开发权受限无法得到合理补偿等问题。基于此，本文着重解析当前农地制度改革困境的原因，提出土地经济属性及其功能间的相斥是当前农地制度改革问题的一个重要解释，并结合实际问题为下一步农地制度改革献策，以推动乡村振兴。

一、理论框架：土地的经济属性及功能

每一种有用物“都是许多属性的总和，因此可以在不同的方面有用。发现这些不同的方面，从而发现物的多种使用方式，是历史的事情”。[15](P.48)“属性”是事物内在的、固有的性质特征，具有使用价值的事物是多种属性的统一体。这些属性外在表现为相应的功能，满足人们不同方面和层次的需要。土地是自然、经济、社会、生态、文化等属性的统一体，当我们讨论土地的经济属性时，是指土地在经济维度上能够满足人们的需要，其外在表现的功能能够为人们提供一定的经济收益。

马克思指出，“作为劳动的原始活动场所，作为自然力的王国，作为一切劳动对象的现成的武库”[16](P.935)，土地是未经人类协助就已天然存在的生产资料，与劳动相结合形成产生使用价值即物质财富的源泉。土地构成有目的的生产活动的材料和物质要素，通过劳动的作用持续地为全社会提供食物和原料，体现出土地的一种基本经济属性及功能。

具体地讲，我们将土地作为“劳动的因素”的性质称为土地的生产资料属性，相应地，土地经过人的协助产出土地产品、为人们提供食物或商品化收入的功能即为其生产功能，土地生产功能提供的是长期的、较为稳定的收入流。(3)在农业生产经营是人们最主要的收入来源且缺乏外部供给福利保障(如政府提供的社会保障)时，土地生产功能的发挥以及随之产生的收入流既是人们的生计保障，也是其医疗、养老等福利保障的重要支撑。土地的生产资料属性与生产功能直接反映了人与物(土地)的关系，在土地总量有限、位置不可移动等自然特征的限制下，土地的使用会引发人与人之间的竞争与协调，从而导致土地财产关系的出现。当土地被清晰地界定了产权归属——这种界定力量可能是国家正式法律制度，也可能是民间习俗惯例——而使人们之间对土地使用能够相互认可，土地就成为一种财产[17](P.10)，可以通过产权交易实现其经济价值。基于此，我们将土地“被界定了权属并能够进行产权交易”的性质称为土地的财产属性，而土地以财产形式进行市场交易为产权持有者带来经济收益的功能即为土地的财产功能。土地权利在经济上的实现是瞬时的，在其完成交易的时刻就(至少部分)实现了其经济价值。土地的财产属性也形成了土地的基本经济属性。

由于土地生产功能能够产生持久收入流，而其财产功能在经济上得以实现是瞬时的，受当时市场条件的影响，因此，对于产权主体而言，选择以土地生产功能为先还是以财产功能为先，将不可避免地出现机会与风险的矛盾和权衡。从经济学理论出发，首先，如果不存在非农转用或自然风险，在完全市场条件下，农地的财产属性价值(Value of Asset，简称VoA)是其未来所有生产资料属性价值(Value of Input Factor，简称VoIF)的当期折现，即：

这里r是未来的折现率。

其次，如果存在非农转用机会，土地的非农使用价值通常远高于农业使用价值，这会导致(1)式的等式不成立，即：

最后，如果考虑到农业生产者的生产效率不同，即使不存在非农转用，由于市场竞争，土地财产属性价值应该等于市场上生产效率最高的使用收益的折现价值，即：

这是土地发生流转和交易的一个重要条件。可见，在没有非农转用这一外部冲击的条件下，土地财产属性价值不能脱离其生产资料属性价值。即使存在非农转用机会，前者更注重基于土地所产生的抽象权利的变现能力，在产权交易市场上受当时市场供求及价格波动的影响。

从属性间的关系看，土地的有用性和稀缺性是可交易性的前提，故土地的生产资料属性相比财产属性是其最基本的经济属性，土地的生产功能也相应地优先于财产功能。但历史地看，随着经济社会的发展、政府土地政策的调整、土地产权束的进一步细分以及土地权利的持有者对偏好和预期的变化，生产资料属性并非总被视为土地最基本的经济属性，而土地生产功能可能与财产功能相冲突，并阻碍生产功能的实现。因此，需对土地属性和功能之间的关系进行清晰地认识，并针对当前农地制度改革中存在的问题进行总结和反思。

二、马克思的分析框架与中国的现实：产权细分与土地功能

产权细分、市场交易、产权主体偏好等因素的相互作用使土地生产功能与财产功能的容斥关系复杂化。在土地完整产权未进行分割时，土地生产功能与财产功能通常难以同时实现，即当产权主体持有土地并自耕时，农民自给自足，土地的生产功能优先于财产功能；当产权主体自己持有土地但未从事农业生产(农户主动采取的休耕除外)时，土地的财产功能优先于其生产功能。当土地的完整产权进行了分割，其中某(几)项子权利进入市场完成了交易，对于产权转出方而言实现了土地产权的经济价值，或者说实现了土地产权的货币化；对于产权转入方而言，当其转入土地进行耕种时，土地的生产功能在转入方支付一定代价的前提下得以实现；当其将转入的土地产权再次转出时，仍然是实现了其财产属性价值，而生产功能直到转入者将之用于耕种时才能够实现。国内外的历史经验也启示我们，土地两种属性与功能之间存在复杂的容斥关系。《资本论》揭示了资本主义土地私有制下产权分离对“合理的农业”形成的障碍(4)《资本论》中“合理的农业”是指供应人类世世代代不断需要的全部生活条件的农业，参见《马克思恩格斯全集》(第44卷)，人民出版社，2001年，第578～580页。，而我国明清时期田底田面权分离、永佃权等土地产权形式的出现则与“贫农经济”土地的高度商品化密切相关(5)黄宗智认为，传统的中国农村是由过密化导致的内卷化和阶级分化而形成的一个贫农经济，载黄宗智《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2004年，第308页。。

(一)《资本论》：地租与合理农业的障碍

《资本论》着重考察了资本主义生产方式下土地所有权对农业生产本身的限制。《资本论》指出，资本原始积累对农民土地的剥夺形成了资本主义生产方式的起点，这种剥夺的直接后果是形成了一个土地所有者阶层和大量不受法律保护的无产阶级，直接劳动者被强制与土地等生产资料相分离，他们所拥有的唯一财产就是自身的劳动，土地等生产资料作为劳动者的非财产与劳动相异化。资本主义农业生产方式下存在土地所有者、租地农场主(资本家)与农业工人三大阶级，土地所有者凭借其“垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”的法律权利[16](P.695)，要求租地农场主必须支付剩余价值的一部分，并且将不断增加的部分作为获得使用土地许可的条件，从而实现了土地的财产价值。租地农场主占有土地并支配农业工人在土地上劳动获得不断增加的剩余价值，实现了资本积累，同时土地的生产功能也得到了实现。但是，资本主义私有制下的这种所有权与使用权分离、土地所有者不断上涨地租将直接阻碍土地资本投入，也即，作为人格化土地所有权的土地所有者[16](P.699,898)所要求的地租将形成生产本身的限制；而租地农场主，作为人格化资本[16](P.323,698)，动机和目的永远是实现资本增殖，因此对土地滥用和掠夺以增加土地产品，将形成合理的、社会化的农业生产障碍。(6)“资本主义农业的任何进步，都不仅是掠夺劳动者的技巧的进步，而是掠夺土地的技巧的进步，在一定时期内提高土地肥力的任何进步，同时也是破坏土地肥力持久源泉的进步”，载《马克思恩格斯全集》(第44卷)，人民出版社，2001年，第579～580页。换言之，在资本主义私有制下，土地的财产属性主导了土地的生产资料属性，并参与了农业工人阶级“剩余价值”的榨取。

(二)历史上的土地制度：贫农经济下的产权细分

永佃权与田底、田面的“两权分离”可能始于宋代而在明清时期盛行，到民国时期仍然在全国相当一部分地区流行，尤其是江苏省、浙江省、上海市所在的长三角地区。佃农可以通过投入工本、交纳押租、市场购买等方式取得永佃权甚至田面权。永佃权代表的是佃农可永久耕种土地的权利，在不可转让等条件限制下[18]，永佃权是佃农获得的长期或永久的债权，在佃农无法支付租金的时候，地主可收回土地另行处置。田面权则意味着产权持有人拥有继承、出租、转让、抵押、出典等一系列权利，形成对土地完整产权的分割，是在所有者自愿的情况下设立的他物权，独立于所有权并对所有权形成限制。因此，可以认为永佃权更多地强调土地的生产功能，即佃农在按时交租的条件下可以永久进行耕种。在田面权与田底权分离的基础上，田底权持有人大多作为“不在地主”，不可能再进行耕种，因而田底权完全转化为一种财产权，田底权持有人重视的是土地的财产功能甚至资本功能；田面权持有人既可以在完整田面权下自耕，也可以将田面权再次进行买卖，也可以在保留耕种权利的同时采用典、抵、押、按等多种产权交易形式[11](PP.52～59)，因此，田面权兼容土地的生产功能与财产功能，在完整田面权自耕的情况下以土地生产功能为主，在田面权再次进行买卖的情况下以土地财产功能为主，在保留耕种权利进行多种产权交易的情况下实现了土地两种功能的相容。

但需注意的是，在当时经济社会发展条件下，农业在国民经济中占主导，农民占全国人口的绝大多数，农业生产是农户维持生计最主要的手段，因此土地生产功能始终占主导。而基于土地生产功能的重要性以及城市其他投资机会的相对缺乏，众多“城居地主”“乡居地主”纷纷进入农村投资土地，才使该时期土地产权交易市场运行良好，土地的两种功能实现兼容。并且，单从权能分割看，这种地权细分形式似乎使获得永佃权的佃农或田面权的持有者获得了更多的权利，而使土地的生产功能得以实现，但佃农为此需要支付的高昂代价——大量投入工本，或交纳押租，或直接市场购买——却不容忽视，这也将夺去佃农对土地的资本投入，甚至佃农为了支付押租、筹集购买资金可能压缩自身的生活资料和(或)其他生产资料，从而在实质上并不利于土地生产功能的实现。

(三)现实国情：农户分化与土地功能

在现阶段我国经济社会发展的条件下，农户分化加深及随之而来的农户对土地两种经济属性和功能的评价与偏好的变化，导致土地两种经济属性及功能的关系变得更为复杂，并引发一种愈发明显的土地财产属性与财产功能优先于其生产资料属性和生产功能的倾向。

随着经济社会的发展，农户非农就业机会大幅增加，非农就业收入成为其最主要的收入来源。(7)2020年，我国农村人口占比36.11%，外出农民工占农村人口的33.27%，工资性收入占农民可支配收入的41.09%，经营收入占比35.97%，而来自农业的经营收入占比仅为17.10%，人口数据来源于国家统计局《第七次人口普查公报(第七号)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html，2021年5月11日，2021年7月16日；外出农民工数据来自《2020年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年2月28日，2021年7月16日；农民人均可支配收入相关数据为2019年统计数据，来源于国家统计局农村社会经济调查司编《中国农村统计年鉴(2020)》。结合就业与主要收入来源的差异，农户日益分化为纯农户、农业兼业户、非农兼业户与非农户。[19]据估计，2012年四者的比例分别为18.3%、30.1%、35.7%和15.9%。[20]农业经营收入对每类农户的重要性不同，农户对土地生产功能的重视程度也随之不同。近年来，随着政策与法律不断加强对农户承包(经营)权的物权化保护，承包农户持有的土地权利接近于“准所有权”[21]，农户承包权与土地经营权相分离并赋予(承包)经营权抵押、担保等权能使土地的财产属性不断彰显，财产功能日益得到重视和偏好。

对于非农户与非农兼业户而言，二者均有较丰富的非农就业机会，农业经营收入的重要性较弱，无论其将土地产权货币化，或闲置不耕(如非农户)，或粗放经营(如非农兼业户)，土地的生产功能已相对不重要甚至被边缘化，农户偏好于土地的财产功能。[22]对于农业兼业户与纯农户而言，家庭劳动配置的重心仍在农业生产上，家庭主要收入来源仍依赖于农业，土地的生产资料属性与生产功能优先于其财产属性与财产功能。因此，在农村土地集体所有制的框架下，不同土地功能偏好的农户形成了土地流转市场的供需双方。(8)《中国农村经营管理统计年报(2018年)》的数据显示，2018年家庭承包耕地流转面积约为5.39亿亩，而出租(转包)面积约为4.37亿亩，占比为81.08%。当租赁土地的需求方试图扩大经营规模，就不仅需要支付呈现出上涨趋势的流转租金，还要受制于潜在的土地转出方是否有进入土地流转市场的意愿(9)对于部分区位靠近城市的土地的产权持有者而言，城镇化带来的农地的非农转用预期以及跨地区耕地占补平衡交易等，也将提高这部分土地的影子价格，使农地流转租金上涨和降低土地流转参与的积极性，进而导致部分土地抛荒。，亦即潜在转出方处置其持有的承包经营权的排他意志。从这个意义上说，一部分农户偏好的土地财产功能将对另一部分农户偏好的土地生产功能形成限制。

此外，“三权分置”制度对农户承包经营权或从承包权中分离出来的经营权的内涵及权能边界的界定尚不清晰，从实践中观察到，持有(承包)经营权的农户大多并不能如历史上的田面权持有人一样，在利用土地自耕的同时自由地实现其财产功能(10)当前使用(承包)经营权进行抵押的试点实践，理论上可视为产权持有者在实现生产功能的同时部分实现了土地的财产功能，但实践中观察到，一般农户进行抵押的比例并不高，且在当前的法律规章制度下，实践中的(承包)经营权抵押可能存在系统性风险，参见唐忠、王晓睿、钟晓萍《应尽快防范流转土地经营权抵押的制度性风险》，载《问题与思路》2018年第7期。，土地的生产功能与财产功能未能实现兼容。

三、当前农地制度改革中的三个问题

农户分化条件下土地两种经济属性及功能间复杂的兼容与排斥关系能够为当前农地制度改革实践中出现的一些问题提供解释，从而也为下一步更好地实施改革提供方向。

(一)土地流转增速放缓与土地抛荒并存

我国农户户均土地承包面积约为6亩，在当前农地产权制度安排下，土地流转是农业经营主体扩大经营规模最主要的途径。近年来，我国土地流转出现增速减缓的趋势。2010年至2015年，我国土地承包流转面积从1.87亿亩增加至4.47亿亩，年均增长19.04%；2018年土地承包流转面积为5.39亿亩，2015年至2018年年均增长率仅为6.43%。(11)数据来源于《中国农村经营管理统计年报》(2015年、2018年)。从土地与劳动力匹配的角度看，2017年外出农民工占比约为30%，本地农民工占比约为20%(12)数据来源于《2017年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日，2021年7月16日。，则50%的农村人口处于离农或兼业状态，土地流转速度无法与劳动力转移的速度相匹配。从微观层面看，当前农地流转存在流转合约“短期化”倾向、口头合约占比较大、土地过度“资本化”[23][24][25]等问题，土地流转市场仍待进一步完善。

此外，目前虽然权威性的、全国层面的土地弃耕抛荒统计数据仍比较缺乏，但从微观调研中已能发现，土地弃耕抛荒尤其是中西部地区的抛荒现象日益普遍。中山大学“中国劳动力动态调查”2016年村级层面的调查数据显示，224个农村社区约35%的社区有抛荒现象，其中约70%的村在中西部地区，并且整体上的抛荒比例约为14%。从个案看，以湖南省Q村为例，2016年，该村人口为4182人，耕地面积为4205亩；全村约23%的劳动力常年外出，约5%的土地整年抛荒，全村双季稻种植面积不到20%，双季稻与单季稻的种植面积合计不足全村耕地面积的80%。农地粗放利用导致劳动力与土地无法动态匹配，土地的生产功能无法得到有效发挥。

部分农户宁愿土地抛荒也不进行土地流转，一个很重要的原因在于，在当前农地产权制度安排下，承包农户持有的土地产权接近“准私有”，农户将承包土地视为其财产并基本上可以自由处置，拥有所有权的村集体在政策限制下通常无法进行有效干预。因此，对部分非农户和非农兼业户而言，一亩地每年几百元的流转收入(13)调研组于2015年对全国7省(市)9县的实地调研发现，7省转出地租的中位数为每亩576元/年，转入地租的中位数为350元/年，平均中位数为每亩463元/年。或农业兼业收入可能并不重要，将土地闲置或粗放利用是其为应对进城务工、落户失败(即遭遇风险)时预置的保障，或当作其从城市“退休”后返回农村的保障，土地的财产功能优先于其生产功能。对另一部分愿意将土地转出的非农户与非农兼业户而言，既然进入了产权市场交易就期望最大限度地实现土地产权的经济价值，也即较高的、甚至每(几)年上涨的地租。对于农业兼业户和纯农户而言，期望通过土地流转扩大规模经营，并尽量要求稳定的、较低水平的地租，土地流转市场上供需双方的诉求无法有效匹配，也即土地的生产功能与财产功能相排斥是导致土地流转增速放缓的一个重要原因。

土地的财产属性价值对生产资料价值还具有溢出效应。虽然国家采取了严格的耕地保护制度，但是城市化带来的农地的非农转用预期以及跨地区耕地占补平衡交易，客观上提高了耕地的影子价格，从而也提高了农地的流转成本，降低了部分农户参与土地流转的积极性，可能导致部分土地闲置或粗放利用，从而也阻碍了土地生产功能的实现。

(二)农地确权加剧农地不平等状况

2008年“一号文件”提出加快建立土地承包经营权登记制度，2013年“一号文件”提出用5年时间基本完成农地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决承包地“频繁调整”带来的农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题，通过明晰土地承包经营权的归属、赋予农户更多财产权能，以达到强化承包经营权物权化保护并促进其有序流转的政策目标。截至2018年底，全国共有2838个县(市、区)和开发区开展并基本完成农地确权登记颁证工作。从理论上讲，土地确权在长期内确保了土地承包权，强化了对土地财产功能的保护，也打破了财产属性和生产资料属性之间的均衡，弱化了生产资料属性的保护。

从现实中我们可以观察到，随着中央对承包地调整的态度由最初的允许逐步转为限制和禁止，全国承包地调整的现象大幅减少，但随之而来的是“有地无人种”与“有人无地种”现象的并存。仍以前述湖南省Q村为例，该村二轮承包后严格落实“增人不增地、减人不减地”的政策，截至2016年7月，该村在籍人口中有849人属无地农民，涉及600余户，占全村总户数一半以上；中国人民大学农业与农村发展学院“中国农村土地制度”调研组于2015年对7省9县411户农户的调查数据显示，38.2%的农户属于二轮承包人口多于当前家庭人口的“地多人少”类，31.63%属于承包人口等于家庭人口的“人地均衡”类，30.17%属于承包人口少于家庭人口的“人多地少”类。农户间承包地分配不均，即农地不平等的状况，因无法调整承包地而固化，并随着家庭人口的变化可能呈现出愈来愈大的不均性。[26]

比较主流的观点认为，出于集体所有制下的“公平”原则而进行承包地的行政性调整，造成承包农户持有土地权利的残缺和不稳定，是一种为“公平”而牺牲“效率”的产权安排。但彼时已有学者指出，承包地调整是处于转型期的中国在劳动力市场和土地租赁市场发育不完善的情况下[27]，将土地从人地比例低的农户手中转移到人地比例高的农户手中的重要配置手段。[28]时至今日，适当的承包地调整仍然可能是“人多地少”的农户获得土地实现“人地匹配”的一种方式(14)本文讨论的“适当的承包地调整”是指在村集体成员认同的条件下定期的大调整或小调整，而非不定期地进行打乱重分等随意性调地行为。，且在适当条件下，能够减少耕地细碎化甚至促进土地流转。[29][30][31]换言之，适当的承包地调整有助于发挥土地生产功能，兼顾“效率”与“公平”。另外，农地确权不仅强化了农户承包经营权物权化保护，而且固化了当前部分家庭“人地不匹配”的现状，土地的财产功能可能阻碍了生产功能的发挥。如果产权持有主体进入市场交易的意愿不高，那么土地与劳动力的动态匹配将难以实现，土地流转市场的发展也可能逐渐陷入困境。经验证据也表明，农地确权是否能够促进土地流转仍无定论。[32][33]

(三)农户土地开发权既受限制又无法得到合理补偿

土地具有总量有限、位置不可移动、等级差异、可持续利用、多用途使用等自然特性，这些特征导致土地在“发展”的维度下，也即《资本论》中所讨论的“合理的农业”的维度下，存在财产功能与生产功能相冲突的情况，由此，需引入国家宏观管理权。国家宏观管理权对农户土地产权的直接干预体现在国家出于公共目的进行土地征收和划定永久基本农田两个方面。国家能够对农户土地产权进行直接干预的原因在于，我国农户的土地权利在农业合作化运动开始后就是由国家逐渐赋予的，国家处于界定和实施农地产权的优势地位，农户则不拥有土地开发权(或发展权)(15)土地开发权(或发展权)指转变土地利用方式的权利，是土地所有权人(或使用权人)的使用权的体现，具体到农地，土地开发权是权利主体将农地从低级利用(农用地)转向高级利用(工商业建设用地)的权利，权利主体可依据产权交易获得与之相关的(部分)收入流(如土地增值收益)。限于篇幅，笔者不再对土地开发权自然形成所有权子项权利展开讨论，参见钟晓萍《全面的土地开发权观：争论、权力归属与政策启示——基于产权经济学的视角》，载《现代经济探讨》2020年第4期。。

基于此，我国土地征收制度长期存在“公共利益”标准模糊、地方政府超出公共利益之外大规模征地、征地补偿标准明显偏低、征地流程不透明、被征地农民长久生计无法得到保障等问题[34](PP.6～9)，这意味着农户在国家直接干预下放弃了土地的生产功能，将土地产权转让给国家(农地转为国有用地后方可征收)，却未能在经济上得到合理补偿，也即同一产权主体的土地财产功能没有得到充分实现。2020年1月1日起实施的新《土地管理法》在明确界定公共利益范围、提高征地补偿标准(16)新《土地管理法》要求以区片综合地价取代以往的年产值倍数法，并在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上增加住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用。、改革土地征收程序方面有了重大突破，但并未涉及问题的核心，即农户获得征地补偿的权源是什么，从而导致放弃土地生产功能的农户无法在“公平”“合理”的原则下与国家共享土地征收转用带来的增值收益，损害了农户的土地财产权利。

另一方面，新《土地管理法》坚持贯彻了最严格的耕地保护制度，即将基本农田提升为永久基本农田，一经依法划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。而当农户的承包土地被划为永久基本农田，无论其地理位置是否靠近城郊，就永久失去了土地转用开发的机会，从而无法实现其经济价值。国家出于公共利益的目的将土地限制用于农业生产，是出于发挥土地的生产功能从而保障我国粮食安全的考虑，但相关农户的土地财产功能却因此受限而无法得到合理补偿(17)德国近来也出现了类似的情况：2019年11月26日，德国数万农民开着五千多台拖拉机到首都柏林街头，抗议政府对农业越来越严苛的农业环境规制，其中一条抗议内容是，欧盟的Natura 2000等政策的实施使自然保护区还适用许多附加限制条件，但农民得不到足够的补偿，参见于晓华《德国农民抗议与现代农业可持续发展政策的困境》，载《长江产经智库》2019年。，体现的也是国家干预下农户土地的生产功能与财产功能相斥。解决这一问题的关键仍然是农户是否具有土地开发权从而拥有因土地财产权利受限获得合理补偿的权利。

四、土地功能与未来农地改革路径

我国与西方土地产权制度的显著差异在于我国特有的农地集体所有制，该制度不仅仅具有意识形态上的功能，适当条件下的产权制度安排还能起到抑制“私有产权”低效率(如前文讨论的土地闲置或粗放利用)的重要作用。当前我国农地产权制度与历史上土地制度的不同之处在于，国家处于界定和实施产权的优势地位，能够随着社会经济发展适时调整相关政策，也会出于公共利益的考虑对农户的土地产权进行某种限制(如限制土地开发权)或赋予农户更多的土地权利(如赋予承包土地抵押、担保权能)。因此，与照搬西方理论或历史经验不同的是，当前我国农地制度改革的根本原则是在坚持农地集体所有制的前提下，通过国家对农地产权制度的合理界定与实施，抑制“私有”产权低效率的一面，促进土地资源优化配置，提升我国农业生产效率，最大程度地增加农户的财产性收入。

对农户的土地权利进行物权化保护、赋予其更多财产性权利有利于增加农户的财产性收入，是需要一贯坚持和推进的政策。但保障国家重要农产品供给，尤其是保障国家粮食安全，依赖于持续高效发挥土地的生产功能，须防止土地财产功能阻碍土地生产功能。因此，正确的农地制度改革实施思路应是在当前社会经济条件下追求土地生产功能与财产功能相兼容；当二者出现排斥时，应当优先于土地的生产资料属性和生产功能。

(一)尊重和保护集体所有权权能

基于上述根本原则与总体思路，下一步农地制度改革的具体抓手仍然是完善和落实农地“三权分置”制度。其中，坚持和落实集体所有权是根本和关键。必须充分尊重和保护集体所有权的行使，即集体尊重成员依法获得土地承包经营权的权利以及随之产生的财产权利，但对于连续抛荒两年及以上的承包地，作为所有权主体的村集体应当有权收回；同时，在自愿的条件下鼓励非农户或非农兼业户有偿退出其承包地，尊重和保障其土地财产权利。这两项措施并用，能够在实现土地财产功能的同时促进土地配置给实际的农业经营者，扩大其经营规模，从而体现“耕者有其田”的真正内涵。此外，即使实施了上述两项措施，农户也可能不愿意进行土地退出，或采取某种“灵活”的手段使土地不出现“连续抛荒两年及以上”的情况，应当允许村集体拥有进行“适当的”土地调整的权利(18)笔者始终坚持不应该“一刀切”地禁止调地，而应因时因地制宜，禁止调地制度“坏”的一面，即随意地、不定期地(大)调整。在实践中(即使是在确权后)，各地仍普遍存在的调地行为说明该制度的存在具有其合理性。，而是否调地由集体众意决定。所谓“适当的”是指定期调整，例如，每10年甚至每30年，具体年限可由村集体自主选择；或者设置承包地调整间隔的下限，例如间隔不得低于10年。至于调地的具体方式，从有利于农业经营的角度，在承包单位内(行政村或村民小组)打乱重分、讲究远近肥瘦搭配的方式并不可取，可根据集体成员数量将集体所有土地划分相应份数，农户依据家庭集体成员数量获得相应份数的集中连片土地，下一次调地时尽量保持农户原地块位置不变动(19)笔者于2019年8月在山东省Y县8村调研发现，这些村在农地确权后仍然保持定期调地(每5年或10年)的做法，调地时将土地集中连片，村民间的投资、流转决策并没有明显差异。。[35]采取此种措施，目的在于兼顾稳定性与动态性，在优先土地生产功能的同时尊重农户的土地财产权利。

(二)赋予承包农户土地开发权

保障农户承包权和放活土地经营权是实现土地生产功能与财产功能兼容的重要途径。农户承包权来源于其集体成员资格，是其集体成员权的重要表现之一，在当前法律制度框架内属于用益物权，承包农户具有使用、流转、抵押、退出等各项权能。下一步农地制度改革应坚持赋予农户更多财产权利的原则，通过正式法律文件承认土地开发权包含于所有权，即集体所有权主体拥有土地开发权，那么承包农户作为集体所有者之一而享有的成员权自然也包含土地开发权权能。在土地征用情况下，承包农户及村集体应当与政府分享“土地增值收益”，在即将实行的区片综合地价补偿法的基础上，建议将农户与集体分享的增值收益比例提高至35%～60%(20)此比例基于韩冬等人(2017)与梁流涛等人(2018)的研究，两者建议将农村集体及其成员的分配比例增加至35%～45%或40%～60%，参见韩冬等《基于土地发展权和合作博弈的农村土地增值收益量化分配比例研究——来自川渝地区的样本分析》，载《中国土地科学》2017年第11期；梁流涛等《农地非农化中土地增值收益及合理分配比例测算：理论方法与实证——基于土地发展权和要素贡献理论的视角》，载《干旱区资源与环境》2018年第3期。；在被划为永久基本农田的情况下，建议由政府设立专项权利补偿基金，按土地的农用价值对农户财产权利受限进行补偿。在农户持有土地自耕的情况下，应当分享的土地增值收益与应当获得的权利受限补偿自然归属承包农户；在承包农户流转出经营权的情况下，由于转入方获得的经营权在本质上属于债权，土地增值收益与权利受限补偿仍应归属承包农户。此外，在上述充分尊重集体所有权行使的情况下，承包农户如何处置(流转、退出、闲置或粗放利用等)其承包(经营)权应依法受到尊重和保护。但是，尊重土地承包权，也就是在保障土地财产权的同时，也要平衡国家粮食安全保障。

(三)受限条件下的土地经营权物权化

放活经营权是持续高效发挥土地生产功能的最重要环节。从法学概念看，经营权指转入方以支付对价的方式取得转出方一定期限内的土地占有、使用和收益的权利，流转双方通过订立合同，实质上是建立了一种债权债务关系。但从经济学视角理解，债权与物权并无绝对的区分。一种权利是债权还是物权，取决于持久收入流的期限，也即流转合约期限以及双方约定的地租支付方式；签订长期租赁合约(如20年)是经营权物权化的必要条件，一次性支付了地租是经营权设定某些物权权能的充分条件。因此，满足上述两个条件的转入方可持流转合同及地租支付凭证到县农业主管部门申请登记和颁发经营权证并以之进行经营权抵押，也可在法定范围内设定二次流转；二次流转的经营权在前述流转合约范围内，仍符合较长期限租赁以及一次性支付地租的条件，则可继续设定抵押与再流转。如此，将有助于促进土地资源要素的动态优化配置，提升农业生产效率。此外，为缓解转入方一次性支付地租带来的资金压力，可借鉴美国的无追索权抵押贷款政策，允许农户以土地的未来产出作抵押，当农产品售价低于约定价格时，农户可选择以农产品偿付贷款。[36]

结论

土地关系国计民生。土地具有生产资料与财产两个基本经济属性，但二者外在表现的生产功能与财产功能之间存在风险、机会的冲突与权衡。土地私有产权存在低效率的一面，我国历史上土地产权细分形式是在特定的经济社会条件下实现的，这意味着我国农地产权制度改革需要继续坚持自己的道路。随着现阶段国家土地相关政策的调整和农户分化的加深，土地的主要功能表现出由生产功能优先向财产功能优先演化的趋势，土地生产功能与财产功能相排斥越来越明显，从而导致当前农地制度改革中出现农地流转增速放缓与土地抛荒并存、农地确权加剧农地不平等状况、农户土地开发权受限无法得到合理补偿等问题，可能对土地资源的优化配置、提升农业生产效率和增加农户财产性收入产生负面影响。

农村土地制度是国家的基础性制度，政府始终把农村土地产权制度的界定与实施作为农业农村政策的重中之重。而长期以来，我国农业农村政策的两大目标就是保障重要农产品供给(粮食安全)与促进农户收入增长，但现实情况是这两个目标通常难以实现完全兼容。这就需要政策制定者在两个政策目标之间做出权衡，以何者优先，在此情况下如何兼顾另一个目标的实现。本文认为，土地的生产资料属性及生产功能是土地最基本的属性与功能，国家重要农产品供给保障与国家粮食安全保障依赖于土地生产功能的持续高效发挥，相关政策的制定应当以土地生产功能为先，并在此基础上最大限度地尊重和保护农户持有的土地财产权利。因此，下一步农地制度改革应当坚持不盲目照搬西方理论或历史制度，在坚持农地集体所有制的根本原则下，以在优先土地生产功能的同时追求土地生产功能与财产功能兼容为总体思路，落实和完善农地“三权分置”制度，在充分尊重集体所有权的前提下，保护承包权并放活经营权，以促进土地与劳动力的动态匹配，优化资源配置，实现农业生产效率的提高和农户财产性收入的增加，最终实现“乡村振兴”。