以城乡融合推动乡村产业振兴——五市（区）案例分析

孔祥智 何欣玮

“十四五”时期是我国实现全面建成小康社会目标后向全面建设社会主义现代化国家进军的关键时期，也是巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴有效衔接的平稳过渡期。接续推进乡村振兴是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然要求，也是实现共同富裕的必由之路。乡村产业振兴是全面推进乡村振兴的基础和关键，“产业兴旺”被置于乡村振兴二十字总目标的首位，更是凸显了乡村产业振兴在乡村振兴中的引领作用。

乡村产业振兴迫切需要城乡融合发展。进入新世纪以来，我国常住人口城镇化率不断提高，城乡融合逐渐成为我国现代化进程中的重要趋势。根据第七次全国人口普查数据，全国常住人口城镇化率为63.89%，2021年中央一号文件更是做出“加快县域内城乡融合发展”这一重大的理论创新。近年来，尽管乡村振兴有所进展，农业供给侧结构性改革有所突破，但是城乡差距依然明显。为此，乡村产业振兴必须置于城乡融合的架构中推进。

为深入探究城乡融合对乡村产业振兴的推动作用，2021年5月至7月，中国人民大学课题组先后赴山东省诸城市、四川省成都市郫都区、江苏省宜兴市、安徽省桐城市4市（区）开展专题调研，并于8月上旬赴山东省德州市及其下辖陵城区、禹城市进行调研，以探究城乡融合如何推动乡村产业振兴。本次调研地点既有地处长江三角洲的经济发达地区，也有中西部中心城市近郊区、东部农业产业化强市和中部地区普通县域城市以及华北平原地区县域城市，在全国范围内都具有一定的代表性。

一、以城乡要素融合推进乡村产业振兴

城乡间要素自由流动是乡村产业振兴的重要条件。相比于城市，乡村发展底子薄，劳动力受教育水平大大低于城市，乡村人力资本积累不足；城乡土地未能实现同地同权，大量低效利用的农地难以进入市场，影响农地价值的实现；新型农业经营主体融资难、融资贵的问题普遍存在。乡村产业振兴亟需优化人、地、钱等要素在城乡间的融合。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也强调“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能”。

（一）以人才要素城乡融合推进乡村产业振兴

随着经济的发展、城镇化的推进，农业劳动力大量流向城市，加上城乡间和产业间存在的劳动力市场分割，使农村劳动力逐渐向城市集中，乡村产业振兴所需的大量人力资源离开农村，阻碍了乡村产业振兴的实现。为解决这一问题，促进人才要素城乡融合，吸引更多人才返乡回村，案例县市区围绕服务农业劳动力就业和人才下乡制定财政、金融等激励政策，构建城市人才入乡激励机制，吸引各类人才返乡入乡创业，形成了大量先进经验。

为了有效解决农业农村发展人才短缺的问题，诸城市开展了党支部联建工作，积极吸引城市人才。整合城乡之间、镇域之内的党建资源，本着“按需对接、优势互补、资源共享、互利共赢”的原则，引导各级各类党组织跨层级、跨区域、跨行业与农村社区网格党支部建立联建党总支。目前，诸城市共建立党总支616个，覆盖65.9%的农村社区网格党支部，凝聚起乡村组织振兴的党建合力，有效打破了村庄、城乡、行业、体制界限，推动了区域之内、城乡之间人力资源等要素跨界配置，为乡村产业振兴注入了强大动能。

郫都区大力实施乡村振兴人才聚集工程，吸引中心城区人口到近郊区居住、城市新增人口到近郊区就业，形成引人、聚财、活商的集聚效应。一方面，培育乡村人才队伍，创办四川战旗乡村振兴培训学院，聘任20名本地优秀村支部书记、致富能手为学院讲师，制定“百名家庭农场主学历提升”“千名青年农民技术培训”“万名乡土人才培养”培训计划，实施“前厂后校”“田间课堂”等培训项目。另一方面，推动城区人才下乡入乡，以法律、政策赋予村集体的法定权利为基础，以村内民主自治程序通过为前提，有偿提供宅基地40年使用权，向社会公开招募热爱并愿意传承乡村文化、有社会公共服务能力并愿意给予乡村驻村服务的各类人才，重点招引现代农业、乡村旅游等8类紧缺人才，赋予其新村民资格，为现代农业产业发展提供了人才保障。

（二）以土地要素城乡融合推进乡村产业振兴

作为传统的农业大国，土地问题始终是我国“三农”的根本问题。土地不仅是农业生产的基本要素，更是乡村产业振兴的核心载体。改革开放以来，我国形成了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。随着市场经济的发展，以农户为单位的小农经营一方面面临着集约化程度不足、效率低的问题，另一方面随着农业劳动力的大量外流，大量土地资源没有得到充分利用，造成了资源的极大浪费。案例县市区在深化农村宅基地制度和农村经营性建设用地制度改革的基础上，大力构建农村产权交易平台，保障城乡土地要素自由流动，有力地吸引了民间资本，推动了农村土地的合理利用和乡村产业振兴。

桐城市依托农村产权交易中心，发布符合条件的农村闲置房源信息，开展对利用农村闲置宅基地和闲置住宅进行创新创业人员的政策咨询、市场信息等服务，重点关注返乡下乡人员创业创新中的土地流转、项目选择和标准化建设等服务。对租赁农村闲置宅基地和闲置住宅作为经营场所开展农村创业的，当地推进“最多跑一次”政策——实行项目部门联审、登记优先，提供治安、消防、特种行业经营市场准入服务便利，加强事中事后监管，并落实相关行政事业性收费优惠政策，实现了城乡土地要素双向流动。

宜兴市构建了全市农村集体经营性建设用地使用权租赁平台一级市场，实现了租赁土地挂牌交易全流程网上操作，后续还将建立全市统一的农村集体经营性建设用地使用权转让二级市场，探索完善集体经营性建设用地出让运作模式。2020年，和桥镇一宗集体建设用地在省级交易平台挂牌出让，并明确土地用途为工业用地，产业准入条件为“专业设备制造业”，这是宜兴市首宗以出让方式公开挂牌的集体建设用地，为苏南地区建立城乡统一的建设用地交易市场、保障农村集体土地财产权益提供了有益借鉴。

通过对课程教学整体设计的改革及研究，即对课改的整体思路、方法进行了全面的认知和学习。在进行课程设计时要对学生未来可能的职业进行分析，确定本课程的能力目标，再围绕能力目标进行项目设计。要注意培养学生学习兴趣，教学内容要来自实际工作项目，与具体工作任务挂钩；要关注学生的个体差异，促使人人发展。

（三）以资金要素城乡融合推进乡村产业振兴

乡村产业的振兴离不开大量资金投入。中国人民银行发布的《2020年金融机构贷款投向统计报告》显示，截至2020年末我国农村（县及县以下）贷款余额32.27万亿元，同比增长11.9%；农户贷款余额11.81万亿元，同比增长14.2%。农业贷款虽然有了快速增长，但与我国农业庞大的“基本盘”相比还是相对不足。农业本身的弱质性，以及农业经营回报率低、风险大等特征与金融资本追求利益的特征存在着天然的矛盾，这就决定了新型农业经营主体难以得到金融支持，农村金融市场存在着市场失灵现象，制约着乡村产业的发展。案例县市区采取多种措施推动资金要素在乡村集聚，健全财政投入保障机制，发挥财政四两拨千斤的作用，鼓励各级财政支持城乡融合发展。

德州禹城市探索农民房屋财产权（含宅基地使用权）抵押制度，在依法保障农村宅基地占有、使用权能基础上，积极探索宅基地抵押、担保权能的实现形式，逐步开展宅基地抵押贷款试点，加大对“三农”的金融支持力度，赋予农民更多的财产权利。该市制定了全市农村宅基地基准地价，探索宅基地权益的实现方式和途径，鼓励通过村集体经济组织担保、多户联保等形式，盘活农民农房资产，保障抵押权人的合法权益。诸城市不断强化返乡创业金融服务，运用创业投资类基金，吸引社会资本加大对各类人员返乡入乡创业初创期、早中期的支持力度，为当地乡村产业振兴提供了大量资金支持。

二、以城乡产业融合推进乡村产业振兴

乡村产业的振兴与城市产业发展之间存在相互促进的关系。乡村产业必然要面向城市市场，需要城市产业的协同与支持。构建城乡产业协同发展的体制机制，推进城乡产业融合，是乡村产业振兴的关键。案例县市区在推进乡村产业振兴的过程中，围绕统筹城乡产业布局、提升农业发展质量等多措并举，致力于完善城乡产业利益紧密联结机制，实现城乡之间产业协同发展。

（一）以统筹城乡产业布局推进乡村产业振兴

案例县市区通过健全城乡统筹规划制度，强化城乡一体设计，统筹安排市县农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，搭建城乡产业协同发展平台，促进城乡要素跨界配置，实现城乡产业有机融合。

诸城市积极培育城乡产业协同发展先行区，以现代农业为基础，重点发展以肉鸡、生猪、板栗、粮油、蔬菜五大产业为特色的主导产业，以国家农村产业融合发展示范园为重要载体，积极壮大新型经营主体，提升融合带动能力。该市全力推动工业园区建设，加快“诸城市昌城镇产业融合发展工业园”建设，园区内分为食品加工、机械制造、轮胎制造三大板块，充分发挥仙坛股份、得利斯等农业产业化龙头企业的辐射作用，带动全市农村产业高速发展。

郫都区充分发挥西南区域中心城市周边近郊区地理区位优势，坚持“多规合一”引领城乡产业规划统筹衔接。当地按照“产城融合、镇村联动、产村相融、文旅互促”的思路，统筹编制“绿道蓝网”总体规划和全域旅游规划，通过统筹生产生活生态空间，优化空间功能格局，按照城市主城区、示范走廊、产业功能区、特色小镇统一规划布局，实现了城乡多规合一、大地景观标准化、建筑风貌管控全覆盖，并通过传统文化元素挖掘和特色文化创意植入，彰显了乡愁美学和文化特色，以多元消费场景营造、发挥生态环境价值。

（二）以提升乡村产业发展质量推进乡村产业振兴

案例县市区坚持以市场需求为导向，深化农业供给侧结构性改革，通过政府牵头、企业参与、与科研机构合作等方式不断提高农业综合效益和竞争力，全面提升农业发展质量。发展多种形式农业适度规模经营，健全现代农业生产体系，坚持做大做优特色优质农产品，提高科技含量。

宜兴市围绕发达地区率先基本实现农业现代化进行了大量探索。该市围绕做大做强优质稻米产业，打造了从生产、加工到销售的农业全产业链条，并以稻米全产业链为轴心向相关产业扩散，不断提高农产品附加值，着力推动科技成果落地转化，实现高效化改造传统农业。以宜兴市杨巷大米产业化联合体为例，种植端与江苏省农科院合作研发优质食味和功能性营养健康稻米品种，与南京农业大学、江苏省农科院等科研院校合作建设农业科技服务中心，发挥农业技术研发与转化、农产品质量检测、农业大数据收集处理等功能。加工端新建优质大米生产线项目，与江南大学等合作研发营养大米和功能性大米。销售端则实施品牌战略，搭建专业线上线下营销团队，自建电商销售平台。提高了传统农产品的科技含量，以城乡一体的产业链成功带动了乡村产业振兴。

郫都区充分发挥成都市人才优势，强化研发力量，与电子科技大学、四川大学、四川农业大学等单位联合开展川菜及豆瓣调味品等研发，开发豆瓣牛肉酱、韭菜酒等系列产品。充分利用全区19所高校和100余个科研院所的力量，集成研发出蔬菜种植、病虫害防治等新品种新技术86个，制定有机蔬菜生产技术规程4个，发布地方生产技术标准4个，提升主要农作物全程机械化水平达91.38%，建成农产品出口备案基地7个6300亩（其中食用菌按1万袋折合1亩），推动绿色有机种植生产技术推广面达95%以上，韭黄、生菜、圆根萝卜等6类产品全部实现出口创汇。郫都区农业发展主要围绕成都市农产品的有效供给，属于典型的都市型农业发展模式，在乡村产业振兴进程中走在前列。

三、以促进城乡制度融合推进乡村产业振兴

城乡间要素融合和产业融合离不开城乡制度的融合，离不开促进城乡要素、产业“并轨”的改革。乡村产业的振兴也离不开改革。案例市（区）一方面深化户籍制度改革，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。另一方面推进农村宅基地制度和农村经营性建设用地制度改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，放活宅基地和农民房屋使用权；积极探索集体经营性建设用地入市制度改革，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地等转变为集体经营性建设用地入市。

（一）以户籍制度改革推进乡村产业振兴

推进户籍制度改革，实行城乡统一的人口管理体系，是城乡人口要素融合和产业融合的保障。诸城市探索建立城乡统一新型人口管理制度，全面放开落户限制，探索构建以“政策性落户为主体，引进人才落户为有效补充”的落户政策，推进人口一体化管理，实行政府、企业、社区三位一体的流动人口管理体系。诸城市还大力促进农村创业创新，吸引外地大中专毕业生和务工人员来诸城特别是示范园创业就业，通过配套就业培训、生活补助、困难救济等10条优惠政策招引“新诸城人”，自2018年以来，共引进各类人才超过1.9万人，其中为涉农企业招引8600多人，极大地缓解了产业发展劳动力不足的矛盾，保障当地就业形势持续稳定。同时，诸城市还加快培育新型职业农民力度，围绕粮食、蔬菜、果茶、畜牧等农产品生产，推行“百名家庭农场主学历提升”“千名青年农民技术培训”“万名本土人才培养”计划，每年以基层党组织为依托举办各类培训班120期，培训农民近2.5万人次。

■绝壁松姿｜付秀宏/摄

（二）以深化宅基地制度改革、农村经营性建设用地制度改革推进乡村产业振兴

案例县市区鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，并以此为纽带集聚人才、资金等要素促进农业农村发展。德州市在清产核资的基础上，结合农村集体土地确权登记颁证，将宅基地所有权确权到不同层级的农村集体经济组织并依法行使所有权；未成立集体经济组织的，依法由村民委员会或村民小组代表行使所有权。同时，积极探索通过分配宅基地之外的其他方式保障农户资格权，在农民自愿的基础上，分区完善农民“户有所居”保障机制，探索集中统建、多户联建等农民住房保障方式；在城镇开发边界内，探索通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，保障农民的住房需求。如陵城区积极争取棚户区改造、土地增减挂钩等扶持政策，以人口聚集度较高和商业基础较好的糜镇驻地为中心开展农民社区建设。该区运用农村宅基地和集体经营性建设用地置换出960亩城镇建设用地，拆迁村庄11个，安置村民1.2万人，建设建筑面积为50万平方米的农民社区。村集体将拆迁复垦的土地打包流转，所得收入全部补贴至群众的物业费、取暖费开支，减轻农民的转居负担。调研表明，农民社区的居住费用远远低于城镇社区。农民集中居住还派生了为社区服务的第三产业，吸引了转居农民就业。农转居置换出大量建设用地，吸引了大量外来企业和回乡创业人员在糜镇工业园区投资，陆续投资建成了纺织厂、制鞋厂、服装加工厂、木器加工厂、电动车加工厂等10余家劳动密集型企业，为转居农民提供了较充分的就业机会，也为乡村产业振兴提供了大量土地和人才支撑。

在农村经营性建设用地制度改革方面，德州禹城市着力开展集体经营性建设用地入市，盘活土地资源，破解项目用地难题。禹城市伦镇将原工业园区内食品厂、破产闲置砖瓦窑厂等9家产能落后企业及“僵尸企业”作为改革突破口，通过依法依规入市，激活长期闲置土地942亩，收回废弃宅基地置换建设用地404.42亩，“腾笼换鸟”盘活资源，吸引济南等地外迁的企业，重点打造了伦镇创新创业园，安置就业4300多人，返乡人员在园区成功创办企业22家，成为农民创新创业的舞台、就业的平台。所有落户创新创业园的项目用地都是通过农地入市获取的，同地同权，使用期限50年。目前入园企业凭借不动产证书获银行授信1.2亿元。通过推进集体经营性建设用地改革，打造城乡一体的产业园区，禹城市在实现城乡产业融合，实现乡村产业振兴的道路上走在了前列。

四、结论与政策建议

乡村产业振兴离不开城乡融合的推动。城乡之间要素、产业、制度的融合为乡村产业发展带来了要素、环境、制度的保证，全面推动了乡村产业的振兴。

（一）结论

1.城乡要素融合为乡村产业振兴提供了充足的要素资源。通过城乡之间要素的融合，一方面，乡村的土地等要素的价值得到充分发挥，另一方面，乡村产业也能够充分吸收利用城市先进的人才、资金等要素，保障了乡村产业发展各方面的要素需求。

2.城乡产业融合为乡村产业振兴提供了良好的发展环境。城乡产业融合在统筹城乡产业布局、提升乡村产业方面发挥了重要作用，实现了城乡之间产业协同发展。

3.城乡制度融合为乡村产业振兴提供了稳定的制度保障。以改革促进城乡之间要素和产业发展制度的融合，是城乡融合和乡村产业振兴的基础和保障。

（二）对策建议

1.采取各种措施畅通城乡间要素的自由流动。如借鉴郫都的经验，实施乡村振兴人才聚集工程，吸引人才来乡和返乡；借鉴桐城经验，构建农村产权交易平台，实现土地要素的市场化流动；借鉴禹城经验，完善乡村金融服务体系，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，加大开发性和政策性金融对乡村振兴的支持力度等。

2.大力促进城乡产业协同发展。建议构建城乡产业协同发展的体制机制，通过建立城乡产业协同发展先行区、统一布局等方式实现城乡产业共同发展，以城乡产业融合推动乡村产业振兴。

3.进一步深化改革，破除城乡间要素自由流动和产业协同发展的体制机制障碍。使乡村拥有的要素能够得到更充分地利用、更好地实现其价值；使乡村产业振兴相对缺乏的要素能够从要素市场和产业融合得到补充，为乡村产业振兴构建良好的环境。