天津国资存量资产盘活路径实践研究

一、国资存量资产盘活新背景

“在危机中育新机，于变局中开新局”。国有企业在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，如何实现创新发展，是国有企业必须面对的重要考验。

中国经济发展目前处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加阶段，在此阶段中，统筹存量和增量发展，是基础设施领域投融资的重要政策导向，而盘活国有存量资产则属于统筹存量和增量发展的重要抓手。习近平总书记为“变局”下的我国经济社会发展指明了方向，“要积极主动作为，既立足当前，又放眼长远，在推进重大项目建设、支持市场主体发展、加快产业结构调整、提升基层治理能力等方面推出一些管用举措，特别是要研究谋划中长期战略任务和战略布局，有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗。”

“十四五”时期是天津在全面建成高质量小康社会基础上，开启全面建设社会主义现代化大都市新征程的第一个五年，是推动高质量发展、构建新发展格局的关键时期。同时，天津也处在负重前行、爬坡过坎、滚石上山的紧要关头，谋划发展首要的是要认清所面临的环境变化及其带来的新机遇、新挑战。在面对新场景下的需求升级，盘活国资存量资产需抢抓城市更新中凸显的新机遇，在产业转型过程中孕育国资存量盘活新空间，并依靠资产证券化为国资存量盘活提供新路径。

（一）需求升级呈现新场景

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的分展之间的矛盾”。人民群众对于美好生活的新期待会进一步激发各类空间运营的增值服务。

《规划》中在各区规划特别是中心城区规划中，提出要充分发挥现代服务业的基础优势，大力发展都市型产业。在天津提升现代服务业发展能级，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向高品质和多样化升级的过程中，日益丰富的物质需求会进一步催生更多商务场景与空间载体。因此深入挖掘天津人民需求，讲好天津故事，培育天津经济新动能，满足“人民日益增长的美好生活需要”，对盘活天津国资存量资产有重要意义。

（二）城市更新凸显新机遇

天津东临渤海，北依燕山，居于咽喉之地。鼓楼、津门故里、五大道、天津之眼、小白楼商业区、意大利风情街……中西合璧、跨越古老与现代文明的交相辉映，是天津的独特魅力。在京津冀一体化国家战略的推动下，兼具包容与开放的天津进入发展快车道，跻身国家“新一线城市”。

为响应中央提出的“城市更新行动”部署工作，天津市人民政府办公厅于2021年6月22日发布《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》（以下简称《实施方案》），指导如何盘活城市资产、焕新城市面貌、更新城市产业，明确以谋划实施新型基础设施重大项目推动城市更新发展、促进产业转型升级，厚植现代化产业体系新根基，打造经济高质量发展新引擎。围绕城市更新发展相关的产业投资、城市运营等市场空间巨大。

（三）产业转型孕育新空间

近年来，我国经济发展进入新常态，传统产业出现了增长乏力、增速变缓的情况，而天津经济发展中工业基础地位有所弱化，新旧动能转换不畅，产业链处于中低端环节，因此推动传统产业转型升级是天津实现高质量发展的关键环节。

从制造到“智”造，产业转型发展的关键比拼的不仅仅是土地空间等优惠政策，更是能吸引高端人才的优质空间载体。天津充分了解新产业对载体的新诉求，推动空间再造筑巢引凤，助力产业升级。建立统一规划、功能多样、导向明确、配套设施齐全、项目吸附力強的空间载体吸引一批国际性、全国性、区域性的企业形成示范带头作用，助力产业的进一步快速迭代。

（四）资产证券化提供新路径

2021年2月22日，国家发展改革委发布《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》（发改投资规〔2021〕252号，以下简称“《办法》”）。

《办法》重点支持项目采用不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活国有存量资产，将净回收资金主要用于新增投资，形成具有较强示范性和创新性的项目。

运用PPP模式、REITs模式盘活存量资产有利于引入社会资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，为地方政府盘活存量，带动增量，化解存量债务，降低财政风险，增强经济增长动力提供了一种可持续、可操作的良性投资循环模式。

二、国资存量资产盘活五线发力

存量盘活在新发展中面临新问题、新挑战，有效盘活存量资产需从五线同时发力。

（一）国企改革为主线

《天津市国企改革三年行动实施方案（2020—2022年）》八个方面把国企改革创新不断引向深入，到2022年底，在企业管理、结构布局、活力效率提升、监管体制等四个方面取得明显成效，届时，75%以上国有资本将集中到城市基础设施、公共服务、现代服务业和战略性新兴产业等重要行业和关键领域。

2021年，天津国企改革步入“深水区”，在二次混改过程中，天津国资研究院会将进一步帮助国企依法依规审慎推进混改，在混改对象选择、方案设计、股权结构设置乃至资本退出等方面坚持规范化运行，在盘活天津国资存量资产探索路径中，推动各类所有制企业取长补短、相互促进、共同发展，培育一批行业专精特新的企业。特别是在“二次混改”中，天津国资研究院将更加侧重于软环境的进一步完善，在治理机制和市场化机制两方面发力，让改革取得实质性成效。

（二） 存量激活为标线

国资存量资产业态复杂多元，在资产类型、行业类型、规模体量以及区位特点等方面存在规模不一、差异较大等问题。将国资存量资产的特殊性显化，满足一楼一策的特殊化需求是有效盘活存量资产的重要路径。国资存量资产产权有一定的模糊性，且由于不同细分市场投资决策周期较长，往往会错过市场化投资机会，错失投资时机。

在盘活存量资产市场中，国企的战略重心应更多放在产业运营、城市更新以及城市服务方面。应结合当地发展实际，准确把握城市更新的成功经验和发展规律，为政府和各类资本提供相关的信息，结合国资存量资产的特点，提供远景、战略与战术相结合的一体化解决方案，打造集一网、一库、一平台、一端、多应用于一体的“一站式”服务平台，打破信息壁垒，有效释放国资存量资产活力，推动产业链再造和价值链提升，审慎探索新旧动能顺利转换的稳定路径。

（三）增量投资为高线

天津的经济发展足“智”多谋，以世界智能大会作为牵引，将全球前沿科技融入天津经济血脉，形成智能科技产业引领、智能赋能传统优势产业、推进新兴产业迭代升级、具有天津特色的“1+3+4”产业体系，并以此产业布局带动全产业链的提质增效。新业态的快速成长为天津经济发展注入强劲动能，而进一步进行质量变革，需要推动区域国有资本集中向战略性新兴产业等关键领域聚集。

天津国资研究院认为盘活国资存量资产的关键在“活”，在盘活实现优化国有企业布局的手段。要在充分认识产业导入和培育路径的基础上，重点挖掘本地客户潜在需求，借助数字化工具连接产业，从一般无差别的公共服务向定制化的产业链专业服务迭代;另一方面，深刻理解政府稳增长、惠民生的核心诉求，能够帮助企业实现和政府的高效沟通。

（四）数字转型为辅线

数字化背景下，传统的工作场景发生改变，国企高质量发展需要提升数字化运营监控能力、数字化风险管控能力、项目精细化管控能力以及存量资产精细化管控能力。

数字化运营活动可以缩短与终端客户的距离，数字化产业活动可以通过协同创造更大的价值空间，数字化业务活动可以融合更多的合作伙伴，让原本的“死数据”转化为持续更新迭代的“活数据”，对盘活国资存量资产有重要意义。

可以通过将信息数字化，打破部门间信息不对称的技术屏障、降低跨部门合作的难度，也可以通过实时上传、更新数据，实现及时纠偏，使决策者结合实际情况和经验统筹管控，实现高质量、高速度的智能化决策。老数据可以形成“数据资产”，助力各类多元化产业迅速发展，而在此基础上拓展的新产业可以进一步提供新数据进行反哺，沉淀为更全面的“数字资产”，助力国资存量资产拓展更多产业领域。

（五）风险防控为底线

在国资存量资产盘活过程中，强化风险管控能力、防范国有资产流失是核心。盘活前要保证业务合规、投资合理;盘活中要保证过程透明、预警及时;盘活后要保证审计高效、措施合理。

在整体盘活过程中，要充分汲取市场的成功经验，蹄疾步稳审慎推进，通过阶段性的复盘，对整体盘活路径进行有针对性的纠偏和有推广性的迭代。要实现“风险指标体系化”，从“救火式管理”向“防火式管理”转变，围绕资产风险、运营风险及财务风险建立可衡量的一系列风控指标体系，做到在各种风险挑战面前“不畏浮云遮望眼”“乱云飞渡仍从容”。

三、国资存量资产盘活新路径

国企在盘活国资存量资产过程中面临的挑战与机遇并存，如何把握存量发展脉搏，快速提升资管能力，迎接全新的挑战格局，逐渐构建理得清、盘得活、赚得明的国资存量资产盘活路径？本文将从以下三方面阐释：

（一）资源盘点

在盘活国资存量资产前，应对目前国资存量资产做好盘点工作。在天津国资国企混合所有制改革的顶层方案设计和整体部署下，通过信息化手段构建剥离要素类“信息库”，动态整理和剖析国资存量资产状况，统一基础信息的数据口径，依靠高效的数字化管理工具，全面细致调查、逐一建档，为每一项资产颁发“身份证”，为国资系统在资产分类管理方面提供充足的信息支持，确保家底盘的清。应通过排查梳理、建立台账、构造评估体系，形成有针对性、标本兼治的解决方案，提高存量资产使用率。努力做到“精准识别、精准分类、精准发力、精准处置”，实现资产集中化处置，最大化资产盘活价值。

可考虑从资产类型、产權归属、行业类型、规模体量以及区位特点等方面建立国资存量资产评估体系，通过科学的评价指标对各存量资产进行系统性研究和精准化定位，从源头加强国资存量资产与市场接轨，尽快梳理出一批权属清晰、回报机制明确、现金流稳定的基础设施项目，建立存量资产项目库，及时进行信息共享，有利于各社会资本、金融机构及时、有效的参与国资存量资产盘活工作。

（二）资产盘活

在盘活国资存量资产的过程中，坚持强化土地使用标准原则和节约集约用地评价原则、坚持系统观念、因地制宜，提高土地开发利用效率、从投、融、管、退四维度全面提升资产管理能力，注重市场细分机会，把握市场投资机会，逐渐向市场化机制并轨。

应针对不同的资产类型，按照分类项目管理的原则，统筹规划、积极稳妥精准施策，让盘活存量资产有的放矢。如采用出售、转让、租赁等多种形式有效利用长期闲置或使用率偏低的存量资产，释放资产占用资源，坚持节约集约，大力推广节地模式，做好空间规划，进一步明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。

从挖掘资产资源价值出发，多角度认识国资存量资产，把城市新的功能需要与结构调整任务与现有国资存量资产有机结合，促进存量资产价值释放。从深耕存量资源池入手，盘活存量资源，紧密结合数字化转型，让现有国资存量资产重新焕发生机和活力，走出具有天津特色的转型升级、创新驱动的新路，成为天津提档升级的重要支撑。

（三）资本优化

在国资存量资产交易过程中，存在信息不对称、可信度不高等普遍问题，为促进信息共联互享，有必要通过建立统一的信息平台，实现国资存量资产信息实时发布、权属核实、智能推荐、在线交易，加快国资存量资产信息匹配速度，提高交易成功率。

充分利用“互联网+”特有的快速“价值发现”和“市场发现”功能，与政府、各交易方合作，打造新型的国资存量资产盘活平台，高效便捷地实现平台海量数据的存储、分析能力，精确匹配资产资源，全流程监管国资存量资产盘活的动态变化等。为了保证跨层级、跨部门、跨行业的信息共享，对信息的交汇、交换和共享需要建立在对各分布式、异构信息资源的充分了解和统一化组织的基础上，平台需及时流转不动产登记系统、税务系统、银行系统、土地一级交易系统、房产系统、司法系统等信息，确保平台的稳定运行。平台应主动对接券商、投行、基金、信托等金融机构，综合运用基金、保险、租赁等资本市场平台工具，创新收购处置、托管经营、债转股等“组合拳”，联通资产管理与资本运作，延伸综合服务，借助资本市场盘活国资存量资产。

对监管部门，信息的及时更新和发布提高了国资存量资产的配置效率;对交易方，信息的集聚增加了交易机会、降低了交易成本，信息整合平台的建立会进一步提升服务水平、创新运行模式、规范市场秩序、优化营商环境，促进市场繁荣稳定的发展，助力市委、市政府和市国资委下好天津市国资存量资产盘活这盘整棋。

四、国资存量资产盘活新方向

（一）产业转型

国资存量资产盘活是推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革的生动体现。盘活国资存量资产的过程中，引导传统行业运用现代技术和基础设施提质增效，通过技术改造迈向产业链中高端，从低附加值产业向高附加值产业转型，提升产业竞争力，是未来转存量为增量的重要基础。在盘活国资存量资产的过程中，产业转型占据了不可忽视的重要地位。可考虑从以下几点开展具体开展工作，稳步推进产业转型：

1.增强功能供给，打造产城人融合的产业载体

盘活的国资存量资产作为新一代产业的载体，要重点成为集聚高端产业、高端人才、高端技术的创新载体，注重产、城、人的融合。作为产业载体，应采取更紧凑的开发模式和混合布局模式，利用集群效应聚集更多人才，并通过提供更为丰富的多元业态，吸引更多人才，促进创新功能与城市功能的空间融合。产业从低附加值转向高附加值的过程中，也要注重将劳动力从低附加值产业配置到高附加值产业，通过为劳动力提供更优质的环境也可以进一步提升劳动力质量，发挥人力资源丰富的基础优势。

2.增强创新供给，打造科创设施完善的产业载体

创新是引领发展的第一动力，在产业转型过程中，积极引入核心研发机构，并突出其在创新发展中的关键性作用以及示范带动效应，将其作为一种战略性公共资源，通过知识溢出方式释放正外部性，一方面吸引更多的优势企业共同打造科创设施完善的空间，另一方面也为中小企业提供创新支撑，逐渐构建研究高度集中的产业园区，提升载体创新辐射力、影响力，进一步提升整体区域发展水平。

3.增强服务供给，打造创新生态完善的产业载体

产业载体的服务供给在稳增长、调结构、促就业中的作用不可忽视，也为加快产业转型升级和竞争力提升奠定了重要基础。自国家“大众创业、万众创新”战略提出后，在国家创新驱动发展战略的深入实施下，以孵化器和加速器为代表的中介服务机构在推动区域增长、统筹网络资本、激发创新机会方面做出了重要贡献。在“区域+经济+产业+实体”相统一的模式下，加快推进孵化器和加速器的专业化建设进程，建立统一组织联盟，加强沟通与交流，形成常态化机制，互学经验互学模式，推广共性孵化模式，为培育高新技术企业提供支撑。突出强调创新中介机构的全生命周期性，構建一系列支持创业者和初创公司在各个成长阶段的服务机构，打造创新生态完善的产业载体。

4.增强模式供给，打造运营专业的产业载体

在当前的中国经济形势下，保障经济平稳运行、推动经济转型升级至关重要，REITs市场建设有望成为经济平稳运行的“稳定剂”和经济转型升级的“助推剂”。建设REITs市场，将为PPP及基础设施投资提供可行的全新途径。从金融角度，增强模式供给，有利于化解信贷市场的期限，错配和高杠杆风险，增强全社会的风险分担能力，降低系统性金融风险;从经济转型角度，REITs提供的一次性销售于持续性收入并重的模式有利于推动国资存量资产行业产业升级，向高质量的盈利模式转变，同时REITs的证券化过程会使得存量资产交易、经营过程更加规范化，优化不动产市场环境。

链接拥有一流的产业规划能力、专业化的产业发展队伍、强大的产业基金引导能力、衔接拥有国内外资源对接渠道和完善的配套服务的专业运营机构，提供全链条、全生命周期的产业运营服务，极大地提升产业载体的运营专业度与市场化运营水平。

（二）城市更新

“城市的繁荣像磁铁一样牢牢吸引着有梦想的人”，城市更新是推动城市繁荣的重要工具。《实施城市更新行动》指出，实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居住环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。城市更新的内涵已经从传统意义上物理空间的改造，拓展到激发城市活力、提高空间价值、提升产业能级等内容更新，实现空间价值的提升。

1.建立片区统筹发展

与以单元为规划单位进行城市更新对比，片区统筹有利于片区利益共享、责任均摊，聚集并支撑产业发展。不会因城市更新的进程造成空间碎化、，重大公共设施落地困难、，各自为政功能单一等问题，从而打破原地区的经济以及社会生态平衡。片区统筹进行城市更新可以实现综合市场利益最优，同时构建良好的城市空间、优化规划用地布局、促进城市可持续发展。在片区统筹发展的进程中，更加注重解决城市发展本身的问题，制定实施相应政策措施和行动计划，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

2.完善城市空间结构

建立健全区域与城市群发展协调机制，充分发挥天津市的比较优势，有序疏解特大城市非核心功能。推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，关注空间当中小尺度的文化融合，以全产业视角洞察项目中蕴含的历史文化特征。通过精准的客群分析，针对不同人群补足城市基础设施短板，增加兼具生态型和公共性的活动空间，完善和提升城市功能，服务好天津市民。

3.推进数字基建建设

加速推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，全面提升城市建设水平和运行效率。依托数字化基础设施建设，为政府决策提供有效支持，推动智慧场景落地，打造“物联感知城市、数联驱动服务、智联引领决策”的城市数字底座，强化新型基础设施建设、数字科技创新攻关、数据要素价值释放、数字生态营造四方面保障，建立安全韧性、聪明智慧的城市。依托GIS、AI、云计算、大数据等技术武器，为城市提供基于不同场景的智能化改造，全面定制地用“城市大脑”将各条支线、各个板块连接起来。

五、国资存量盘活保障措施

（一）建立国资存量资产盘活综合评定专家委员会

建立由市政府分管领导、有关部门领导、平台公司等组成的天津市国资存量资产盘活综合评定专家委员会。国资存量资产盘活综合评定专家委员会研究决策天津国有资产盘活总体方案、重大资产处置项目方案等。专家委员会可以帮助有序开展对天津国资存量资产评审评价工作，研究、编制盘活天津国资存量资产的标准、规范或指南等行业标准文件，构建天津国资存量资产第三方评审评价体系，推进天津盘活国资存量资产水平持续提升与行业进步。

（二）建立国资存量资产盘活信息、交易平台

建立国资存量资产盘活信息、交易平台，可以通过平台专业化运作和集中化管理，逐步打造专业化服务团队、建立优质服务品牌。按照精干高效和扁平化原则，优化平台组织架构，降低行政成本等交易成本。从中长期发展任务看，按照职能分工，对国资存量资产盘活平台进行前台、中台、后台的区块划分，为国资存量资产盘活运营提供坚实保障。平台应坚持“一手抓两头”的原则，一手抓银行、资产管理公司等金融机构，一手抓市属国有企业，搭建互通桥梁，通过商业化、市场化运作，为各方提供全方位服务和综合性解决方案，发挥平台作用、有效把控风险、盘活国资存量资产。同时，积极寻求外部合作，与全国及地方AMC、金交所等建立战略合作关系，发挥各自优势，实现互动发展，以创新思维和创新精神开创盘活国资存量资产新模式，推动我市国资存量资产盘活生态体系的构建。

（三）建立国资存量资产盘活风险防范体系

针对国资存量资产盘活业务模式，形成资产管理、财务、法律、人力资源等各部门协调联动工作机制，建立国资存量资产盘活专业化工作规范，完善业务操作的具体流程和细则，从不同维度为国资存量资产盘活、防范风险和实现国有资产保值增值提供制度保障。健全综合监督和风险管控机制，在风险价值计量、风险识别、分析技术和方法等方面建立一套系统的风险指标体系，防范法律风险，降低国资存量资产处置成本，切实提升国资存量资产盘活效率和效益。

（四）建立具有城市更新规划属性的研究中心

在盘活存量资产的过程中，应创设研究中心提出具有战略高度的发展目标方向，强化顶层统筹体现时代性、保持延续性，有效利用土地资源，致力于提供以人居和环境为代表的城市基本功能规划，寻找经济、社会、环境平衡发展的方案应对愈加复杂的城市挑战。研究中心应针对亟待解决的存量资产盘活问题进行问题导向的“手术式”规划和专题研究，强调系统性思维，在实地调研的基础上，提出针对性强、实施度高的可行方案。针对方案的有效落地实施，研究中心应明确时间表，确保资产盘活能够始终按研究计划执行，实现全市一盘棋的有效管控和实施。

六、结语

日益丰富的物质需求推进国资存量资产盘活的进程，产业转型也为国资存量资产盘活提供了新机会、新空间，盘活国资存量资产作为统筹存量和增量的重要抓手，将注重协同效应和全局思维进行大片区整体价值提升和社会福祉提升，整体提升赋能盘活存量資产。在深度剖析现有存量资产特点的基础上，提升低效存量土地的使用效能才能通过提升自我造血能力，帮助存量资产应对千变万化的市场变革。存量资产盘活的过程中，遵循国企改革精神作为发展的主脉络，激活存量资产价值，借助数字化运营手段对项目进行精益化管理，同时紧紧把握风险防控底线，确保盘活国资存量资产的过程中不引发系统性风险。以资源盘点、资产盘活、资本优化作为整体盘活路径，注重产业转型、城市更新为存量资产盘活带来的新机会，建立各项保障措施全面助力国资存量资产盘活生态体系的建设。

在盘活存量资产的路径实践中，天津将博采众长，推进存量资产盘活、更新政策创新参考各地方国资国企实践经验蹚出一条符合自身发展规律的创新路径。