财政资金“双框架”监管体系的构建

于树一 黄潇

[摘要]脱贫攻坚战胜利收官是全面建成小康社会取得决定性成就的关键，而财政资金在脱贫攻坚的伟大历程中发挥了基础性的物质保障作用。为巩固拓展脱贫攻坚成果，实现同乡村振兴的有效衔接，中国将在五年过渡期内，保持原有政策及资金力度不减，并将原中央财政专项扶贫资金更名为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”，让其在以乡村振兴为平台的相对贫困治理中继续发挥基础性作用。为此，需从资金监管的角度，分别以问题和效率为导向，为这部分财政资金构建起“双框架”监管体系。一方面基于中国特色反贫困理论构建资金监管体系的理论框架，另一方面根据财政资金投入使用安全、规范的需要构建资金监管体系的实际运行框架，二者相辅相成，共同构成财政资金“双框架”监管体系，促进财政资金监管效能提升。

[关键词]财政资金监管中国特色反贫困理论脱贫攻坚乡村振兴

[基金项目]中国社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究工程项目“成就与变革：党的十八大以来我国经济领域的改革研究”（2018mgchq008）

[作者简介]于树一，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，经济学博士;黄潇，中国社会科学院大学经济学院博士生（北京100006）

[DOI编号]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.01.011

一、引言

改革开放40余年来，中国始终遵循社会主义本质的内在要求，为中华民族彻底摆脱贫困进行着不懈努力。尤其是党的十八大以后，在习近平扶贫论述的指导下，打响了以精准扶贫为抓手的脱贫攻坚战，制定了“确保到2020年在现行标准下全部农村贫困人口实现脱贫”[1]的时间表和任务书。经过全国上下的不懈努力，2020年底，中国高质量打赢脱贫攻坚战，出色完成各项既定任务，为实现全面建成小康社会的百年奋斗目标、推进世界减贫进程作出了巨大贡献。

财政资金一直是中国开展扶贫工作、提高贫困地区群众生活水平的基础性物质保障，特别是在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，为中国如期取得脱贫攻坚战的全面胜利发挥了重要作用。新冠肺炎疫情带给脱贫攻坚最大的挑战便是来自资金的挑战。一方面，疫情阻碍经济增长，财政面临大幅减收;另一方面，政府出台应对疫情和提振经济的各项举措，均需由财政埋单，财政面临大幅增支。在如此严峻的财政形势下，国家仍尽全力保障脱贫攻坚所需的财力，2020年中央财政扶贫资金不减反增，不但延续了每年200亿元的固定增量，还通过结转结余资金一次性增加300亿元，资金规模较2019年增长40%。这一方面反映出中央对打赢脱贫攻坚战的决心，另一方面对财政资金的投入产出的要求也比以往更高。因为在财政困境中，被优先保障的财政扶贫资金投入须获得高产出，任何资金低效使用的现象都没有理由存在。从这个角度看，加强资金监管具有较高的必要性和紧迫性。

为巩固脱贫攻坚成果、实现从脱贫攻坚向乡村振兴新阶段的平稳过渡，中央设立脱贫攻坚五年过渡期，保持原有政策及资金力度不减，并将中央财政专项扶贫资金更名为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”（以下简称“衔接资金”）在财政部、国家乡村振兴局等部门2021年出台的《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》中，将“中央财政衔接推进乡村执行补助资金”，简称为“衔接资金”，本文沿用该提法。。2021年，中央财政预算安排衔接资金1561亿元，较2020年中央财政专项扶贫资金规模再增加100亿元，用于支持巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。由此可见，衔接资金与财政扶贫资金一脉相承，在过渡期之后，此类财政资金还将在乡村振兴阶段持续发挥作用。基于此，本文将在同一框架下、依同一渠道将分别投入到脱贫攻坚阶段、过渡期、乡村振兴阶段的财政资金作为研究对象，并统称为“财政资金”。我们将基于脱贫攻坚的经验构建科学高效的财政资金监管体系，让其在过渡期和乡村振兴阶段发挥关键作用。尤其是脱贫攻坚业已收官，社会对依原渠道继续扩大规模投入使用的财政资金关注度更高，加强监管的意义更为重大，需要直面尚未解决的问题，构建高效能的监管体系，将财政资金筹集、分配、投入、使用、见效等各个环节，都纳入监管体系框架下。

二、在过渡期构建财政资金监管体系的必要性分析

《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（以下简称《管理办法》）除了对“衔接资金”的用途和相关要求作出规定外，专门设置“对衔接资金使用管理情况开展监管”的条款，充分体现了财政资金监管体系构建的现实需求。事实上，财政资金监管体系的构建既需要以效率为目标，也需要以问题为导向。为此，我们分别从效率和问题两个方向出发，通过发现资金使用效率与最优水平之间的差距以及有关资金安全性、规范性的问题，论证在过渡期构建财政资金监管体系的必要性。

（一）效率：尚有提升的空间

在过渡期，要发挥财政资金在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴中的重要作用，不仅要保持资金投入规模，还要不断提高资金的投入使用效率，而资金效率的提高与否需以前一阶段作为参照系。那么在持续推进脱贫减贫阶段，中国财政资金的投入使用效率如何？需要借助统计数据和实证分析方法进行测算，找到资金投入使用與贫困人口减少、贫困发生率降低、贫困者收入增加等脱贫攻坚成果之间的关系。因为脱贫攻坚是包括财政资金投入使用在内的多项举措的集合体，脱贫攻坚取得的成效也是多项举措共同作用的结果，要确定资金投入使用的成效，需要采用科学方法将其从脱贫攻坚总体成效中剥离。

我们通过建立财政资金投入使用总的投入产出关系模型和具体用途的投入产出关系模型，利用计量软件对国家扶贫重点县扶贫总体成效与资金数据以及贫困地区卫生室、村通公路、村通农网和电力设施建设三项用途的资金数据进行实证分析，得出财政扶贫资金投入使用的总体成效和具体成效（见表1）。

实证分析得出如下三方面结论：第一，在中国脱贫攻坚战中财政资金投入使用总体成效显著。在其他条件不变的情况下，财政资金总投入每增加1亿元，扶贫重点县农村居民人均纯收入增加6.94元、贫困发生率下降0.05个百分点、贫困人口数量相应减少10.15万人。同时，从总体来看，资金投入使用产生了规模效应，在上述三个方面分别节约资金18.6亿元、55.1亿元、44亿元。

表1财政资金投入使用总体成效和具体成效测算目前关于扶贫资金的统计缺乏稳定性，综合考虑统计数据的可得性、统计口径的一致性，对总体成效的测算选用2002—2010年国家扶贫重点县扶贫资金数据;对具体成效的测算，根据重要性原则，选用2014—2016年用于贫困地区卫生室、村通公路及农网完善、无电地区电力设施建设的扶贫资金数据。主要原因是国家统计局农村贫困监测调查根据各县扶贫资金的来源与投向上报数据进行的汇总统计，到2016年终止。尽管受统计数据的限制，难以获得最优的测算结果，但并不影响定量分析的结论。

第二，不同用途的财政资金的具体成效表现出结构分化特征。其中：卫生院、卫生室建设投资、村通公路投资、农网完善及无电地区电力设施建设投资每增加1亿元，所在自然村有卫生站的农户比重、所在自然村通公路的农户比重、所在自然村能接收有线电视信号的农户比重分别提升0.61个百分点、0.006个百分点、0.18个百分点。但是，前两项用途的财政资金投入使用产生了规模效应，分别节约资金0.03亿元和11.2亿元，而根据测算结果，农网完善及无电地区电力设施建设投资需要增加38.33亿元财政资金投入，但实际增加39.2亿元，多支出0.87亿元，说明该项用途的财政资金效率略低，存在一定程度的资金浪费。

第三，分省份看，大部分省份财政资金投入使用的规模效率较高，但技术效率和综合效率尚有较大的提升空间，且省间效率差距较大。我们还以2019年“中央财政专项扶贫资金”在21省的分配值作为投入指标，以各省的减贫人数、贫困发生率以及农村人均可支配收入的变化值作为产出指标，并以各省人均GDP及人均财政支出作为环境变量，建立三阶段DEA模型，测算此项财政资金投入使用效率。测算结果显示，2019年此项财政资金在21个省份的平均技术效率为0.780，规模效率为0.909，综合效率为0.697（见表2）。规模效率值相对较高，说明资金较为充足，能够满足脱贫攻坚需求。但是技术效率和综合效率相对较低，原因之一是省份之间存在着较大的差距。如表2所示，有3个省份三项效率值均为1，处于效率前沿面，而技术效率、规模效率、综合效率最低值分别为0.35、0.31、0.31，与前沿面的差距悬殊，且有9个省份存在规模报酬递减的情况。这说明，部分省份距离现有资金水平下的最佳投入使用状态尚有一定差距，此项财政资金的减贫成效尚有较大的提升空间。

综上所述，在持续推进减贫脱贫阶段，中国财政资金投入使用效率总体较高，为打赢脱贫攻坚战贡献了重要力量。但是部分用途和部分地区的资金使用效率仍存在改进空间。因此，进入全面推进乡村振兴新阶段，为有效巩固脱贫攻坚成果，有必要强化财政资金监管，全面提升资金效率。

（二）问题：尚亟待解決

在脱贫攻坚阶段，除了部分财政资金投入使用低效外，在实际运行中，还存在着因信息不对称、道德风险引发的挪用、骗取或套取、少拨或滞拨、侵占财政扶贫资金及违规收费等违纪违规行为。要让过渡期的财政资金投入使用成效更大，就要根本解决这些问题，问题的出路在于强化监管，搭建财政资金监管体系框架。

在脱贫攻坚阶段，财政扶贫资金投入使用存在如下四方面问题。第一，资金统筹整合未彻底且有资金闲置。尽管通过涉农资金统筹使用改革实现了涉农资金“化零为整”，但受资金分散管理的路径依赖影响，统筹整合并不彻底，还导致大量资金闲置，每年审计均有相关报告，且比重不低。资金闲置相当于资金规模被缩减，统筹整合不到位相当于资金形成的合力还有保留，二者均影响资金投入使用成效。而要获得最大的资金成效，首要条件是资金全部且集中用于脱贫攻坚和乡村振兴。

第二，资金投入使用的精准度有待提高。在习近平总书记提出的精准脱贫思想指导下，中国对扶贫的财政资金投入使用精准度大幅提升，但受基层治理现代化程度所限，仍有继续提高的空间。其中具有延续性、需在乡村振兴阶段解决的问题有两个方面：一是部分资金用于“锦上添花”而非“雪中送炭”，没有用于脱贫和乡村振兴最需要之处。同时，资金投向存在偏差，需要帮扶者没有享受到帮扶，不符合帮扶标准者却享受帮扶的问题在一定范围内存在。二是惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理制度和小额信贷制度尚不健全，前者存在多头管理、“一卡多户”发放资金等情况，后者存在风险规避与资金需求的矛盾处理难题，均影响财政资金功能的有效发挥。

第三，政策执行的偏差导致资金浪费。财政资金投入使用是扶贫和乡村振兴政策落实的保障，反过来，政策的落实程度也影响财政资金投入使用效益。在脱贫攻坚阶段，相关政策在实施过程中还存在四个问题，造成了资金的浪费，需在过渡期和乡村振兴阶段加以改善。一是超标准、超范围发放政策性补助。二是由财政资金支持的就业、保障性住房、医疗及教育等政策落实不到位。三是重前期投入而轻后期绩效。四是作为政策载体的相关项目存在拖延、废弃及虚报完工进度、缺乏有效质量监控等问题。

第四，资金监管因未体系化仍存在漏洞。目前，中国相关法律法规日益健全，在脱贫攻坚阶段，扶贫领域的财政资金审计逐渐常态化、制度化，在过渡期和乡村振兴阶段可以被沿用和进一步完善。同时，财政部门、人大、纪检以及专项督查巡查机构也履行着部分财政资金监管职能，但因这类财政资金数额较大，资金分散程度较高，相关数据信息的及时获取与共享难度较大，尤其是资金监管尚未形成体系，监管效能尚未实现最大化，存在一定的改进空间。主要表现为三个方面：一是事前监管略显不足，主要体现在对立项的监管，因评估手段和信息不全面等原因，项目未能被最优确定。二是事中监管不够及时，过程管理仍然不够规范。三是事后监管方式单一、监管力度不够，未能达到监管效能最大化。

由此可见，在全面推进乡村振兴的新阶段，构建科学的财政资金监管体系对于脱贫攻坚成果得到有效巩固、增强脱贫效果可持续性是非常必要的，而构建相应的体系框架则是更为必要的基础性工作。

三、以中国特色反贫困理论构建财政资金监管体系理论框架

财政资金监管体系的构建既需要坚实的理论指导，也需要在实践中锤炼。基于此，有必要根据脱贫攻坚阶段财政资金监管经验，尝试构建过渡期衔接资金监管体系的“双框架”结构，一是由理论支撑的外延型理论框架，二是以实践承载的内涵型实际运行框架，从而实现提高效率和解决问题的双重目标，并能够被运用到过渡期之后的全面推进乡村振兴阶段。

党的十八大以来，习近平总书记围绕精准扶贫、精准脱贫所作的系列重要论述，是对中国改革开放四十年来反贫困实践的深刻凝练，是打赢脱贫攻坚战最重要的理论武器，更构成了中国特色反贫困理论的基本内核[2]。中国特色反贫困理论既适用于绝对贫困治理，也适用于相对贫困治理;既适用于脱贫攻坚阶段，也适用于过渡期和乡村振兴阶段。其中关于扶贫资金投入使用的内容，为中央和地方合理、有效使用扶贫资金和科学、严格监管扶贫资金提供了强有力的理论依据，对于过渡期和乡村振兴阶段的财政资金投入使用同样具有重要的指导意义[3]。将相关论述进行具体化、系统化地梳理归纳，可为财政资金监管体系搭建理论框架。

（一）中国特色反贫困理论对资金投入使用的重要论述

中国特色反贫困理论对资金投入使用的重要论述，主要围绕着资金投入总量、资金使用结构、资金使用效率三个方面展开。在总量方面，聚焦反贫困的关键需求——资金需求，一是强调增加财政投入规模，二是提出拓展资金渠道。在结构方面，强调资金精准投入，一是扶弱，补齐“木桶的短边”;二是根据形势变化动态调整资金投入和使用方向。在效率方面，一是重视内在的体制机制完善，二是强调外在的资金监管发挥作用。

1.关于财政资金投入规模的论述

中国特色反贫困理论關于扶贫资金投入使用的重要论述突出强调扶贫资金投入规模对脱贫攻坚全局的至关重要性，提出“扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配”[4]40-43，强调“增加投入是保障”[5]。将其应用范围扩大到乡村振兴的相对贫困治理，可解读为：财政资金投入力度要同乡村振兴的要求相匹配，以增加投入来保障政策的落实和项目的落地。充足的资金投入是农村发展经济、提供优质基础设施及公共服务、提高人民生活水平的物质保障。脱贫攻坚胜利的实践证明，中国大规模贫困人口脱贫是与大规模的扶贫资金投入成正比的，中国特色反贫困理论着重强调财政资金投入规模，源自坚实的实践基础。

2.关于财政资金渠道拓展的论述

国家财政资金有限，不足以满足脱贫攻坚和乡村振兴对资金的需求。针对这一问题，中国特色反贫困理论中有拓展资金渠道的思路：“增加金融资本对脱贫攻坚的投放，吸引社会资金参与扶贫开发”[5]“积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金” [6]100“用好扶贫的土地和金融政策”[7]3。这要充分发挥财政的间接支持作用，吸引、鼓励金融资本和社会资本投入。在以乡村振兴为载体的相对贫困治理阶段，对财政直接支持的需求越来越少，对财政间接支持的需求越来越多。而为了拓宽资金渠道、挖掘金融资本和社会资金的扶贫潜力，须借助财政之力加快农村金融改革，完善金融资本、社会资本向相对贫困地区倾斜的激励机制，进而有效激发市场活力，增强相对贫困地区经济发展的内生动力。

3.关于财政资金对政策落实的论述

在资金规模确定之后，就需要对资金进行分配使用，而后者决定于相关政策。政策具有扶弱的倾向性，实践证明，深度贫困的地区能够如期脱贫主要是政策集中发力。在这样的背景下，中国特色反贫困理论洞悉“深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚”，要求“新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区”，并具体分析了深度贫困的特征和成因，从八个方面明确深度贫困地区脱贫攻坚的路径，全力破除“木桶效应”[8]。在这一论述的指导下，各级政府认识到深度贫困地区是脱贫攻坚最难啃的硬骨头，是取得脱贫攻坚战全面胜利的关键，所以要求新增脱贫攻坚资金主要用于这些地区，要求新增扶贫项目向这些地区倾斜，加大对这些地区的转移支付规模等等。从当前来看，这些已脱贫地区的自然条件仍然较差，经济基础仍然较弱，应该作为过渡期和乡村振兴重点帮扶之处，确保财政资金按需投入。正因如此，《管理办法》才做出“对国家乡村振兴重点帮扶县及新疆、西藏予以倾斜支持”的要求。

4.关于提高资金使用精准度的论述

中国特色反贫困理论强调的“七个坚持”中，就有习近平总书记提出的“精准扶贫”方略，精准扶贫内涵的“六个精准”要求，“资金使用精准”位列其中。这一要求矫正了多年来中国在扶贫资金投入使用中存在的粗放式“大水漫灌”的倾向，让有限的财政资金投入到真正需要的地方，强调聚焦和力度，而不是“撒胡椒面”式的广覆盖、轻支持。在经过从地区到县、再到村逐渐缩小“瞄准”对象的过程后，资金投入已精准到人。在脱贫攻坚阶段要求“聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，确保不漏一村不落一人”[9]。在过渡期，需聚焦脱贫人口，重在防止返贫。在乡村振兴阶段，则需聚焦低收入人口，因为他们既是乡村振兴的短板，也是中国经济发展的短板，还是实现共同富裕目标的短板，应是财政资金集中发力之处。此外，中国特色反贫困理论还涉及加大对特定地区的基础设施建设及基本公共服务提供力度，加快劳动密集型产业在地区间转移，发挥财政资金的“造血”功能等内容，均适用于过渡期和乡村振兴阶段。可见，精准扶贫方略赋予中国特色反贫困理论更大的包容性，财政资金的投入使用方向和力度随着反贫困进程动态调整更加精准而发挥功效，向最终的共同富裕目标一步步迈进。

5.关于完善相关体制机制的论述

有限的财政资金要取得最大化的产出还需要体制机制的保障，解决资金投入使用过程中存在的老问题，防止未来出现新问题。在脱贫攻坚阶段，扶贫资金投入使用存在问题的原因是多方面的，而资金分散是重中之重，需要强有力的体制机制促进扶贫资金的统筹整合，让有限的资金实现规模经济、提高资金效率。习近平总书记曾指出“资金使用效率低下，问题表现在下边，根子在上边”[4]40-43，并要求“加大财政涉农资金整合力度，加强扶贫资金监管，提高资金使用效率和效益”[4]40-43，即从统筹整合资金和提高资金使用效率两个方面，给出了体制机制建设的方向，成为中国特色反贫困理论的重要内容之一。在中国的实践中，包括扶贫资金在内的涉农资金统筹整合改革取得了巨大成效，如完善涉农资金管理体系，并赋予基层更多资金整合使用的自主权，公益性建设项目取消对县级配套资金的要求等等，均是对中国特色反贫困理论的充分贯彻。在该理论的指导下，《管理办法》对中西部地区继续按规定开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作的脱贫县作出了安排。

6.关于加强财政资金监管的论述

在中国特色反贫困理论中，关于加强资金监管方面的内容具有较强的现实性，更具有较强的前瞻性。针对数字脱贫、虚假脱贫现象，该理论明确要求：“脱贫计划不能脱离实际随意提前，扶贫标准不能随意降低”，“要实施最严格的考核评估”，“加强督查问责”，同时，要求“严把退出关”，对摘帽设置过渡期，在过渡期内，原有政策延续[8]。那么，为了防止脱贫再返贫，保障政策落实的扶貧资金不能减少，衔接资金才得以发挥应有的作用。这些前瞻性的安排反映出加强财政资金监管的重要性和紧迫性，为健全资金监管体系提供了强有力的理论依据。

（二）构建财政资金监管体系的理论框架

党的十八届三中全会确定了国家治理的基础和重要支柱的财政新定位，我们将这一思路沿用到过渡期和乡村振兴阶段财政资金监管体系理论框架的构建中来，拓展运用“盖房子”打基础、立支柱、上横梁并分别加固的思路，分别在基础层、支柱层、横梁层及其加固层中，为中国特色反贫困理论所涉及的关于财政资金投入使用的内容找到最适合的位置，按如下思路搭建整体理论框架[10]。

第一，以关于资金投入规模的论述搭建基础层，以关于资金渠道拓展的论述加固基础层;第二，以关于资金落实扶持政策的论述搭建支柱层，以关于完善相关体制机制的论述加固支柱层;第三，以关于提高资金使用精准度的论述搭建横梁层，以关于资金监管的论述加固横梁层。其逻辑关系是：财政资金投入规模是脱贫攻坚战取得胜利的基础，更是过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果、减少相对贫困现象、推进乡村振兴的重要保障。财政资金毕竟有限，需要通过拓展资金渠道来扩大资金总量;资金使用由相关政策决定，但能否用最小化的资金成本支持政策落实到位，还需要相关体制机制加以保障;资金高效投入使用的核心是精准，用精准作为标杆约束每一个环节，但毕竟内生的约束力不足，还需要外部监管增加约束力。

从整体框架看，财政资金监管的作用是加固房梁、支撑屋顶的，这部分理论框架的构建必然与整体一脉相承，可以沿用整体框架的搭建思路，考虑从以下五个方面进行构建。

1.根据阶段性目标任务和财政资金目标成效设立资金规模监管依据

在脱贫攻坚阶段，习近平的扶贫论述多次强调要确保财政投入同脱贫攻坚目标任务相适应。在以乡村振兴为载体的相对贫困治理新阶段，中国特色反贫困理论需强调财政投入同乡村振兴目标任务相适应。完善财政资金监管体系，必须将新的目标任务实现程度作为重要的考核指标，并以此作为衡量中央及地方政府财政资金投入规模和力度的监管依据。这就需要对过渡期及乡村振兴总目标实现程度进行评估，找到资金投入使用的差距和薄弱环节。同时，还可通过测算资金的实际成效，将其与既定的目标成效进行对比，以对比结果作为后续资金总量安排是否合理的监管依据。

2.根据精准方略设立财政资金配置监管依据

“既不急躁蛮干，也不消极拖延，既不降低标准，也不吊高胃口，确保焦点不散、靶心不变”[9]是精准扶贫方略的内在要求，其在过渡期和乡村振兴阶段也仍然适用。对于财政资金监管体系建设，需以资金投入精准度为依据，对资金使用结构实施监管。一方面将“六个精准”的深刻内涵拓展到乡村振兴时期，作为衡量财政资金投入精准不精准的监管依据。另一方面以相关支持政策落实到位程度作为衡量财政资金是否覆盖所有目标群体的监管依据。同时，还要以政策性补助发放的标准和范围作为衡量财政资金是否使用过度的监管依据。

3.以财政资金的可持续性为标准设立资金使用监管依据

增强资金及其投入使用效果的可持续性是资金监管的另一视角。在脱贫攻坚阶段，习近平扶贫论述中“增强贫困地区自我发展的‘造血’能力”[11]“支持贫困户发展生产和就业创业” [12]等内容就体现了财政资金的可持续性监管视角。大规模的财政资金投入使用不仅要保障短期的“脱贫”，更要立足长远的“致富”，支持巩固拓展脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题长效机制的建立;不仅要采取单一的“输血”帮扶方式在短期内防止返贫，更要放眼长远实现共同富裕目标。据此，需要以财政资金的可持续性为基础设立监管依据，衡量资金投入及项目选择是否有利于增强脱贫地区经济发展的内生动力，是否能够提升脱贫群众自我发展的“造血”能力。

4.根据财政资金统筹整合要求设立制度保障监管依据

涉农资金统筹整合是此类财政资金制度建设的一项重要内容，在过渡期，一方面，将资金统筹整合作为重要监管依据，判别资金整合及统筹使用情况是否符合制度要求，及时发现资金被分割、散乱、闲置等问题并予以纠正，促进分散管理的资金形成合力。另一方面，将给基层政府适当下放财政资金整合使用的自主权作为监管依据，一是判别是否按规定下放了这项自主权，二是对自主权的行使予以跟踪与监管，避免产生基于权利的违法违规行为。

5.根据阳光化监管理念设立财政资金合法合规监管依据

将脱贫攻坚阶段习近平扶贫论述中的阳光扶贫、廉洁扶贫的理念应用到过渡期和乡村振兴新阶段，以财政资金和项目的公告公示制度是否健全、资金和项目是否得到多元化的有效监督、相关管理制度是否严格规范等为监管依据，一是衡量财政资金是否被纳入阳光化管理，二是衡量群众监督、社会监督有效性的高低。

图1财政资金监管体系的理论框架

由此可见，为财政资金监管体系构建理论框架就像盖房子一样（见图1），只有房屋框架结实牢固，房屋才能坚不可摧。然而房屋的框架不可能平地而起，需要坚实的“地基”提供支撑。为该理论框架“打地基”的过程，就是梳理中国特色反贫困理论关于财政资金投入使用及其监管的脉络使之清晰化的过程。

四、构建财政资金监管体系的实际运行框架

在构建起理论框架后，还需立足于资金投入使用实际情况及监管现状，以加强制度建设、完善顶层设计为重点，将现代信息技术及大数据平台用于监管过程中，构建财政资金监管体系的实际运行框架。实际运行框架包括两个层次：功能层和保障层，前者强调体系内在功能，后者强调配套措施的保障。二者的逻辑关系是：只有财政资金监管体系得到全面保障，才能全面激发其内在功能，实现监管效能最大化的目标（见图2）。

（一）实际运行框架的功能层

从功能上看，财政资金监管体系应该能够实现全方位、多层次、全流程的资金监管，形成内部监督与外部监督的监管合力。[13]一是能够覆盖财政资金投入使用事前、事中、事后的全流程监管，二是能够充分发挥和优化财政监督、审计监督、人大监督、纪检监察、专项督查巡查等各类监督主体的监管职能，三是能够为群众参与财政资金监督提供越来越畅通的渠道。

1.监管体系全方位化保障资金监管“无死角”

资金投入使用信息收集不全面、反馈不及时所造成的信息不对称会对资金监管效能产生较大影响。因为财政资金层层拨付，脱贫地区基础设施尚不健全，增加了信息搜集的难度和时间长度。所以，要重视财政资金监管中信息技术、大数据技术的应用，建立“互联网+监管”的现代财政资金监管平台，加快互联网在相对落后地区的普及程度，建立资金应用数据的实时上传机制，提高资金投入使用信息获取的时效性。也就是说，将现代信息技术及大数据平台作为财政资金监管体系建设的一部分，有利于实现监管“无死角”，有效提高财政资金监管效能。除此之外，目前各级政府、部门之间还存在一定程度的信息壁垒，增加了数据共享的难度，因此，还需打破部门及地区之间的信息壁垒，在中央及各省市建立财政资金投入使用数据平台，为实施实时的动态化的资金监管创造有利条件。

2.监管体系多层次化保障资金阳光化管理的实现

在各级政府建立由各相关部门参与的多层次综合监管机制，可以为提升财政资金监管效能提供制度保障。第一，财政资金部门内部监管机制。由财政部门、乡村振兴部门建立健全资金的分配使用、项目管理及绩效考核管理机制，发挥自我管理、自我监督的内部监管功能。第二，财政资金审计监督机制。由审计部门对资金的投入使用进行严格审计，并向全社会发布审计结果公告。作为资金监管体系的一部分，审计监督可以提供强约束力的外部监督。第三，财政资金纪检监察机制。由纪检监察机关集中整治、查办涉及财政资金的腐败及违法违纪案件，对过渡期和乡村振兴阶段开展专项监督，是审计监督的有力补充。第四，财政资金权力监督和民主监督机制。由各级人大、政协及民主党派深入听取脱贫地区群众及基层工作人员的意见，从顶层设计的高度，对资金投入使用提出优化和整改建议。第五，财政资金的专项巡视机制。由中央及省级政府组织专项巡视，对资金的贪污侵占、截留挪用、优亲厚友等突出问题予以严肃处理与整改，具有更强的灵活性、针对性和震慑性。第六，财政资金的社会监督机制。社会监督在财政资金监管体系中扮演着越来越重要的角色，但社会监督有效发挥作用需要以资金和项目公示制度、信息技术和平台建设为前提，以此保障群众、社会团体的监督渠道多元化、相关信息完备化，从而提高社会监督机制的有效性。

3.监管体系全流程化保障整体监管效能升级

全流程监管体系的建立健全，表明资金投入使用的全过程均被纳入监管范围，有利于财政资金投入使用的各流程均获得较高效能，且监管更加精准。第一，事前的识别及项目论证等流程监管，能够确保资金投入使用的精准性和可行性，即财政资金投入使用方向正确。第二，事中的及时跟踪及动态监管，能够及时发现财政资金使用及项目、政策落实中出现的偏差及问题，为及时纠偏和止损提供有效保证，减少财政资金的浪费[14]。第三，事后的績效评价是衡量资金投入使用效益的主要依据，并且能够为下阶段的资金分配及项目安排提供重要参考。

（二）实际运行框架的保障层

根据保障运行的实际需要，需重点从体制机制、法律法规、绩效评价等配套措施方面尝试构建财政资金监管体系运行框架的另一部分。基于此，这部分主要由运行高效的资金监管体制机制、保障有力的资金监管法律法规体系、动态调整的资金投入使用绩效评价体系三个部分构成。

1.运行高效的资金监管体制机制

第一，在财政资金投入使用各部门间建立权责清晰、高效合作的资金监督制衡机制。各部门之间职责的交叉与重合是财政资金监管难的关键，需明确各部门资金投入使用的权责边界，促进部门间的相互配合及衔接。第二，明确上级部门对下级部门财政资金的分配、投入方向、使用进度等具有监管职责，并保持实时监控。第三，理顺资金的投入管理体系，加强资金的统筹与整合，确保各类监督主体能够充分发挥各自的监管优势。第四，严格落实资金的财务核算制度，对相关扶持项目的成本收益实行实时审查，提高资金投入使用的监管效能。

2.保障有力的资金监管法律法规体系

健全的法规体系是对财政资金投入使用中出现的违法违规、效率低下等不良问题予以定性和惩处的依据，能够为资金监管提供法律保障。当前，中国以预算法为基础，已出台《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，以及之前在脱贫攻坚阶段出台的《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》以及地方层面的财政资金管理办法等。但是，现行法律法规及政策文件大多是关于资金整体投入与使用的规定，体现出了较强的政策导向性，而在具体的法定事项规定方面略显不足，需加以完善。一是对各级政府部门的出资权责加以明确规定;二是保证监管范围全覆盖，在扩展资金渠道的同时，出台覆盖专项资金、对口支援资金、专项小额贷款等各类资金的专门性监管文件;三是将资金的精准使用及高效运行的要求明确体现在相关法律法规文件中，除了对资金的违规使用、贪污挪动等行为进行规范，严重的资金投入偏差、低效经营以及不作为等也要受到一定程度的惩处。

3.动态调整的资金绩效评价体系

财政资金绩效评价能够为资金监管体系的整体运行提供科学依据。建立健全财政资金绩效评价体系，设置科学、合理、完善的评价指标，并结合先前扶贫资金投入使用中出现的问题，对评价指标进行动态调整。2019年11月，财政部联合国务院扶贫办印发了《关于调整〈财政专项扶贫资金绩效评价指标评分表〉的通知》，对2017年出台的财政专项扶贫资金评价指标进行了调整，并从指标分数、抽查项目量的要求等方面对扶贫资金绩效评价内容进行了完善，同时进一步优化了绩效评价的方法和依据。随着中国脱贫攻坚各项目标任务的完成，财政资金投入使用将转向服务于相对贫困治理，需根据新形势新变化，对此类财政资金绩效评价内容、评价指标和评价方法进行新一轮动态调整。

综上所述，进入过渡期，构建完善的财政资金监管体系框架，具有必要性和紧迫性。从长远来看，在绝对贫困从中国大地上消除之后，相对贫困问题将长期存在，加之巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的切实需要，财政专项资金将在较长时间内存续下去，那么财政资金监管体系建设就将更有意义。

正是基于这一考虑，我们才需要为财政资金监管体系构建坚实的“双框架”结构，为资金监管实践与理论的对接架起桥梁（见图3）。财政资金监管体系的理论框架是源自对中国脱贫攻坚伟大实践的总结与凝练，而财政资金监管体系的实际运行框架是源于对实践过程中存在问题的探索与反思。进入新发展阶段，我们要将理论与实践紧密结合，一方面，以财政资金监管体系的理论框架指导资金监管的实践，另一方面，以财政资金监管体系的实际运行框架规范监管行为，并在运行过程中为进一步完善理论体系提供实践经验。从这个意义上看，“双框架”相辅相成，相互促进，形成不断提升财政资金监管效能的合力，为过渡期和全面推进乡村振兴作出更大的贡献。

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On the Construction of “Double Framework” Supervision System of Fiscal Funds

——Based on the Perspective of Effective Connection between Poverty Alleviation and Rural Revitalization

YU Shu-yiHUANGXiao

Abstract：The successful conclusion of the battle against poverty is the key to get decisive achievements in building a moderately prosperous society in all respects， and fiscal funds have played a fundamental material role in the great course of poverty alleviation. In order to consolidate and expand our achievements in poverty alleviation， and link it with rural revitalization effectively， China will maintain the original level of funding during the five-year transition period， and renamed the former special poverty alleviation funds of the central government into the subsidy funds for promoting rural revitalization linked to the central government for promoting rural implementation， which is used to support the consolidation of the achievements of poverty alleviation and the effective link of rural revitalization. Therefore， it is necessary to construct a “Double Framework” supervision system for this part of fiscal funds from the perspective of capital supervision， which is oriented by problems and efficiency. On the one hand， the theoretical framework of the fund supervision system is constructed based on the anti-poverty theory with Chinese characteristics; on the other hand， the practical operational framework of the fund supervision system is constructed according to the safe and standardized use of fiscal funds. The two complement each other and jointly constitute the “Double Framework” supervision system of financial funds， which promotes the supervision efficiency of financial funds.

Key words：Supervision of Fiscal FundsAnti-poverty Theory with Chinese CharacteristicsPoverty AlleviationRural Revitalization

3043500338273