政策工具视域下中国大型体育场馆政策文本之量化分析*——以国家体育总局等八部委联合颁布《意见》为例

曾勇超， 柴王军

(1.武昌工学院 体育学院，武汉 430065；2.西安体育学院 运动训练学院，西安 710068)

一、 引 言

《“健康中国2030”规划纲要》明确提出我国近十年体育战略规划，即从体育大国向体育强国迈进，实施全民普惠的“健康中国”战略；在十九大报告中，习近平总书记进一步强调，要把人民健康放在优先发展的战略地位，不断促进“全民健身”和“全民健康”的深度融合。在此背景下，发展并建设我国体育场馆，努力完善以场馆为依托的全民健身服务体系变得尤为迫切[1]。体育场馆是实施健康中国的重要环节，是人民群众身体锻炼、运动竞赛、运动训练的专业性场所。它的重要性就如广告产业之于移动数字载体、影视产业之于电影院，是实施健康中国战略，提升全民身体素质，提升全民幸福感的重要依托。因此，推动并完善体育场馆建设具有重大意义。

历史经验表明，经济社会发展转型期往往也是体育文化发展的关键阶段，公共体育服务和体育事业作为体育文化发展的关键支撑点发展也将随之发生巨大转变。我国经济社会转型过程中公共体育场馆资源相对不足与群众体育需求快速增长之间的矛盾日益凸显，特别是一些大型体育场馆依然存在着转型难、发展不充分等问题，场馆利用率不高、场馆政策不健全、场馆服务能力不强等问题日益严重，落后于同期经济社会发展程度和同期转型改革的体制机制。体育场馆设施等基础设施是开展体育服务、发展体育事业的关键物质基础，国家体育总局2014年6月与国家发改委、财政部、国土资源部等部门联合发布了《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》文件，对大型体育场馆的规划运营提出了明确要求，即在未来五年时间内实现运营水平显著增强、功能设计科学合理、规划建设统筹分布、使用频幅稳定提高，意在推动大型体育场馆转型发展成为公共体育服务的重要力量。该意见规定了我国大型体育场馆发展的短期目标，是对我国体育场馆短期发展的战略架构，是引导我国大型体育场馆发展的纲领性文件，对于引领我国体育场馆的深入转型发展具有指导性作用。

政策工具是政府管理部门为解决某些社会问题或达成政策目标而专门制定的管理工具或制度章程等方法手段的总称，用以概括政府为实现其公共政策目标而采用的各种技术[2]。从功能上来说，它是一级政府管理部门实施有效治理路径，是联通公共政策目标与政府施政结果之间的桥梁[3]。20世纪50年代，林德布洛姆提出政府政策工具研究的内容分析法并在随后被西方学者广泛采用到，到20世纪90年代，随着经济全球化成为西方政策科学研究的焦点，并形成了自己的学科分支。林德布洛姆和达尔等人将政策工具划分为规制性工具和非规制性工具两个大类；胡德根据政策的不同种类将其进一步细分为信息类、威权类、财力类和可利用类；霍莱特和拉梅什则从政策工具的实施性质将其划分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具；盖伊·彼得斯从政策工具的功能视角出发，将其划分为财政补助、命令条款、管制规定、征税、劝戒、权威和契约等类别[4]。中国学者张成福根据政策实施的部门和政策本身的性质入手，将政策分为由政府部门直接提供服务的财货、经营特许权、市场运作管理机制、政府贩售特定服务、补助或补贴政策等，以及由政府部门委托其他部门提供服务的签约外包、抵用劵、自我协助、志愿服务等[5]。罗斯威尔和沃尔特根据政策本身的作用机制及其产生影响的着力点，将政策工具分为供给侧、需求侧和环境侧3种类型，三种政策工具相辅相成、相互作用，从而保证了政策的合理性和科学性[6]。相比其他学者的政策工具分类方法，罗斯威尔和沃尔特的政策工具分类在淡化政策工具强制性的同时，突出了供给面和需求面政策条目在市场管理中的重要作用，充分彰显了政策工具分类的市场化取向，这与我国实行社会主义市场经济下的体育场馆发展高度吻合,即政府在体育场馆经营和管理中简政放权，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更多的是作为环境营造者的身份出现。政策工具的适切性研究是公共事业管理和公共决策分析的重要发展方向，是公共政策得以科学合理实施的关键保障。我国近几年政策工具理论研究大多集中在体育新兴产业、体育教育发展等政策领域范围内。如王静、翁银娇等学者运用政策工具对中国的新能源产业和LED等产业政策进行了研究[7-8]；徐赟、李战国、杨艳等学者将政策工具运用在双一流高校建设以及城市人才引进政策等领域[9-11]。这些研究中，学者们构建的“政策工具”及“产业链”的二维框架以及后来创新框架形式引进的“政策力度”的三维框架对政策工具的运用分析具有很大的启发意义。不仅仅考虑到产业发展与政策作用的协同发展，更考虑到政策力度对产业发展的作用力效果，拓展了我国体育政策研究的宽度和深度。

国内学者在我国体育产业实践中运用政策工具理论始于2012年。刘春华等人[12]采用斯特劳斯体育政策工具，剖析了《中华人民共和国体育法》在体育政策工具选择、组织、关联中存在的缺失与冲突，分析了体育公共政策在实现体育强国预期目标中的作用，为体育政策的优化与完善给出合理化建议；时维金等人[13]运用政策工具对《中国足球改革发展总体方案》政策文本进行了剖析，提出该文本偏向于使用环境型政策工具而对需求型政策工具的使用不足，供给型政策工具使用总量适中但内部各要素比例不均衡，政策文本的重点领域突出、覆盖面广，不同足球改革领域交叉作用明显，但对社会足球发展和足球场地资源整体布局关注不足；周红妹等人[14]运用内容分析法对50份国家和省级地方政府政策文本进行了量化统计分析，以考察2010年以来的各级地方政府在体育产业发展思路中对政策工具选择与组合的结构类型；韩永君[15]运用内容分析法挖掘了31个省级行政区域在实施《全民健身实施计划(2016-2020年)》中对体育政策工具进行选用的类型特征，提出政策工具类属不同是导致绩效差异的重要因素；李林等人[16]以卡麦兹扎根理论为基础，分析了8份国家颁布的与冰雪产业相关的政策文本特征，认为注重环境“净化”、投资和销售政府扶持全覆盖是当前我国冰雪产业政策的核心特征。综上，学者们采用不同方法、从多个角度对体育领域不同类型的政策文本进行了剖析，视野不断拓展、方法日益精进，对于完善我国体育场馆发展的配套政策及助力我国体育产业持续健康发展具有重要的理论和现实意义。

二、 体育场馆政策分析框架构建

本研究采用罗斯威尔和沃尔特的3种类型的政策工具理论，对《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》文件的政策文本进行了分析，试图通过分析不同类型政策工具使用的频度和权重，探讨这一文件在我国大型体育场馆运营改革中的预期效果与不足。由于体育场馆本身的地段、规模、便利性，使得其发展呈现出自身的整体性和关联性，只有将政策工具的选择运用与体育场馆发展的整体联动性结合起来进行综合分析，才能保证研究的全面性、严谨性和科学性[17]。本文将X维度拟定为政策工具维度、Y维度拟定为场馆产业链。

(一) X维度：基本政策工具维度

政策工具一定程度上反映了政策制定者对于公共政策的价值观念，通过对政策工具的内容解析，可以对政策文本中基本单元工具选择的合理性进行辨别和判断。罗斯威尔等人将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三类，指出只有充分发挥环境面政策工具的影响作用、供给面政策工具的推动作用和需求面政策工具的拉动作用形成合力，政策本身才能产生最优效果、发挥最佳作用(见图1)。

图1 政策工具对大型场馆发展的效力图

供给面政策工具包括政府通过人才、技术、信息、资金、场地基础设施建设等扶持手段，对体育场馆进行支持从而改善大型体育场馆相关要素的供给情况，推动大型体育场馆的发展。具体来说，体育场馆运营供给面政策工具包括教育培训、信息支持、科技支持、资金投入、公共服务、基础设施建设等。需求型政策工具包括政府部门通过定向采购与贸易管制等手段降低市场的不确定性，拉动体育场馆创新运营手段和资源开发能力，需求型的体育场馆政策工具主要包括政府场馆采购、体育场馆示范单位、场馆消费端补贴、场馆服务外包等。环境型政策工具包括政府通过财务金融、租税制度、法规管制等政策对体育场馆发展施加影响，间接推动体育场馆产业创新和产品开发；环境型政策工具主要包括体育场馆发展的目标规划、金融支持、税收优惠、法规制度等。

(二) Y维度：体育产业价值链维度

学界将体育产业链划分为知识链、产品链和价值链，分别从不同视角阐释了体育产业链的基本特征。本研究从价值链的视角对体育产业进行考察，迈克尔·波特认为价值链由企业价值创造基本活动和辅助活动共同完成，基本活动包括人事、财务、计划、研究、开发、采购等环节，辅助活动包括生产、销售、物流、售后服务等环节，这些相互关联的价值活动共同构成了体育产业价值链，不同企业之间的价值链相互关联，从而构成覆盖整个体育产业的价值创造链条。具体到大型体育场馆，可以根据产业价值链理论将其细分为研发、投资、生产、销售和消费5个环节，不同种类政策对价值链条上的环节产生不同效用，本文将体育产业价值链的研发、投资、生产、销售和消费等作为体育场馆政策分析的Y维度。

(三) X、Y二维框架分析

基于上述政策工具维度与价值链维度，本文构建了基于X、Y维度的大型体育场馆政策分析二维框架(见图2)。

图2 大型体育场馆政策的二维空间分析框架

三、 基于三类型政策工具的体育大型场馆政策分析

(一) 《意见》政策文本内容编码

本研究将政策分析框架X维度的供给侧细分为场馆资金投入、体育教育培训、体育场馆信息支持、体育场馆科技支持、体育场馆基础设施建设等5个条目；X维度的需求侧细分为政府场馆采购、体育场馆示范单位、场馆消费端补贴、场馆服务外包、场馆经营管制5个条目；X维度的环境侧细分为体育场馆发展目标规划、体育场馆金融支持、体育产业税收优惠、体育场馆法规管制等4个条目，《意见》全文中的条款内容逐一解读后划分为若干分析单元进行分类、编码，汇总形成政策文本内容分析单元编码表(见表1)，限于篇幅，这里未完全显示文本内容编码。

表1 政策文本内容分析单元编码表

(二) 《意见》X维度分析

《意见》在X维度上的政策分布结果如表2所示。整体而言，《意见》对三类政策工具的运用均有所涉及，意图从推动、拉动、影响三个方面合力支持大型体育场馆的未来发展；但在3种政策工具的具体运用上比例不均衡，项目条款统计表明，环境型政策工具占据整个政策工具的61.8%，供给型政策工具为21.8%，而需求型政策工具仅占16.4%，政府对大型体育场馆的发展主要采取环境型政策工具来影响和促进场馆消费。

1.环境型政策工具：策略性政策过多，场馆法律、规定保护不足

在环境型政策工具中，策略性措施多达68%，场馆目标规划为6%，场馆法规管理为3%，税收优惠为23%，策略性措施是政府为保证实现场馆发展而制定的政策、策略、计划和方法，作为政策工具来说具有明确的指向性，反映出政府为加快大型体育场馆转型、改革、发展的坚定意志，为大型场馆的可持续发展提供了良好的政治环境。世界发达国家的数据表明，旅游、运动等文化产品需求在人均GDP达到7000美元时将进入快速增长期。一方面，2016年我国人均GDP达8500美元，群众体育健身和体育消费增势迅猛，表明我国民众健身意识日益增强；但另一方面，人民群众对美好生活的向往及需求与体育场馆供给不平衡不充分的矛盾日益显现。初步考察表明，体育场馆不平衡不充分供给主要体现在场馆整体数量不足和面向公众普惠式开放服务不够，2013年我国大型体育场馆有1093座，加之游泳馆、跳水馆等功能性体育馆和中小型体育场馆，平均119万人一座，同期美国体育场馆则为13万人一座，数据对比表明我国大型体育场馆数量严重不足，但由于体育场馆的维护成本较高，导致在开放过程中价格畸高，普通民众无法承担，迫切需要政府出台相关政策加以支持，《意见》第一次具体阐述了体育场馆的税收优惠方向，体现出政府对场馆发展的支持力度，同时也明确了大型体育场馆发展的具体措施。《意见》中场馆目标规划和法规管理的政策条目占比仅为9%，明显与我国体育场馆数量和社会经济发展不相匹配。体育场馆数量与经济发展水平高度相关，我国在改革开放“富起来”以后明显加大了大型体育场馆的建设投入，北京申奥成功后更是将体育场馆建设推向高峰，但大型体育场馆运营管理的法规制度在我国几乎处于空白，国家体育总局2015年才颁发了第一部《体育场馆运营管理办法》，大型体育场馆经营管理法规制度亟待加强。

表2 《意见》中基本政策分布结果

2.供给型政策工具：体育场馆公共服务优势明显，场馆咨询服务和场馆科技支持不足

就供给侧政策条目而言，场馆培训比赛占比25%，场馆人才培养投入占比8%，场馆信息支持占比8%，场馆资金投入占比17%，场馆公共服务支持占比42%，体现出《意见》对提高场馆公共服务质量和服务水平的高度支持，试图通过服务项目拓展和服务范围扩大等普惠式服务措施提高场馆使用率，为完成“健康中国2030”规划纲要提供条件保障。但政策条款中场馆咨询服务和场馆科技支持处于劣势，近些年随着物联网和互联网+体育O2O模式的发展，人们对于大型体育场馆的科技化、智能化要求也越来越高，人们获取信息不再依靠传统的媒介，互联网巨头也越来越多地投资于场馆科技和场馆咨询类的创新服务中。但是政府关于场馆科技和场馆咨询的政策几乎没有，不能切合现代体育场馆的发展要求以及满足大众对于信息对称的需求，因此政府在场馆咨询及场馆科技方面应该尽快完善政策。

3.需求型政策工具：场馆金融服务突出，体育服务外包、场馆海外交流缺失

需求型政策工具通过拉动体育消费来促进体育产业的发展，在《意见》一文的需求型政策工具中，场馆金融服务占比56%，场馆政府补贴占比22%，场馆政府采购占比11%，场馆贸易管制占比11%，体育服务外包、场馆海外交流等政策条款为空白。《意见》鼓励民间资本参与大型体育场馆建设和运营管理，支持各级各类金融机构结合体育产业特征开发适合大型体育场馆需求的金融产品和服务，充分表明政府机构在大型体育场馆运营中不再依靠政府财政补贴，而是鼓励社会资本积极介入大型体育场馆发展。体育服务外包、场馆海外交流在《意见》中未被提及，事实上体育服务外包有利于提升公共服务的效率和质量，特别是将竞争机制引入市场，引入供需，极大地优化了资源配置。相关政策工具的缺失一定程度上弱化了政府的引导作用，加大场馆海外交流，有利于学习海外先进的经营经验，在经济全球化的大背景下对于深度挖掘国内的大型体育场馆潜力具有积极意义。未来在制定大型体育场馆的政策上应该加强对这两个方面的关注，弥补缺失，达到政策相对优化。

总体而言，《意见》在供给型、环境型政策的采用上仍具有相当程度的行政干预，意图通过行政手段对大型体育场馆的可持续发展施加影响，而缺少对客户深度需求开发的细致研究，使得大型体育场馆发展中需求侧政策工具缺失，未来在供给型政策工具和需求型政策工具的选择使用上应更具针对性和引导性。

(三) 《意见》Y维度分析

《意见》一文Y维度分析的指标因素涵盖了体育产业价值链的研发、投资、生产、销售和消费等环节(见图3)。具体而言，与投资过程相关的政策条款共有8条，占比36.36%；与研发过程相关的政策条款有7条，占比30.43%；与生产过程相关的政策条款仅有1条，占比4.34%；与销售相关的政策条有为5条，占比21.74%；与消费相关的政策条款有2条，占比7.13%。这一比例分布体现出我国大型体育场馆当前存在的现实问题——规模不大、活力不强、体制僵化、经营机制有待完善，与人民群众对美好生活的向往和多层次、多元化体育需求存在较大差距。通过政策工具的归类，政府在《意见》中关于促进消费的政策较多，发展体育产业目的明确，但仍需从政策的角度加强对“投资”和“研发”的鼓励，以满足社会公众对于大型体育场馆多元化的需求。

图3 政策工具二维分布图

1.大型体育场馆投资和研发环节受到高度重视。

如今，社会公众对于智能化体育场馆的需求很高，特别是物联网技术的出现，使得大型体育场馆与科技紧密地结合在一起。物联网在智能体育场馆系统中实现场地灯光控制，这就需要根据不同的体育训练项目有针对性地设计灯光照明、光照均匀、场地炫光效果以及灯光控制。对于正式的体育赛事而言，灯光效果要能够符合当前国际标准，因为只有保证了比赛场地拥有良好的灯光效果以及照明视觉背景，才能为运动员以及观众创造出良好的视觉效果，而电视台在对体育赛事进行转播或直播时，才能将更清晰的赛况呈现给观众。物联网将传统的体育场馆变成了现代化的体育场馆，同时也是智能化体育场馆得以体现的重要标志。研发智能化新场馆离不开资金的支持，大量的社会资本在“互联网+体育”的背景下融入大型体育场馆的中去。场馆私募、债券等金融融资方式以及公共体育场馆的PPP模式都将促进大型体育场馆模式的革新。政府对大型体育场馆投资和研发的高度重视，也为场馆的良性发展创造了有利的环境。

2.大型体育场馆的生产环节政策运用较少，所持比重较少

大型体育场馆的生产体现在体育服务产品的深度开发、相关体育用品的二次销售和教育培训等相关产品的研发上，当前我国体育产业中制造业占比高达44.2%，与体育服务业占体育产业80%份额的美国相比，我国体育场馆的公共服务产品研发与其仍存在较大差距。当前我国体育产业仍处于转型过渡期，政府在生产环节的产品研发和知识产权保护相关政策方面投入偏少，因此，大力加强体育服务产品的研发和鼓励投资，并对相关知识产权设立保护机制，是对生产政策的一种互补。大型体育场馆也需加强研发力度，向产业链上游挺进，是未来大型体育场馆需要努力的方向。随着场馆服务业的日益发展，在一定程度上，在政策偏好上将影响到生产环节。体育场馆服务业作为第三产业在体育场馆转型升级中扮演了不可或缺的角色。

3.偏重于环境型政策的运用，供给型和需求型政策的运用相对偏低

出口、投资、消费是拉动经济稳定增长的“三驾马车”，大型体育场馆的转型和改革一定离不开市场在供给侧的投资和需求侧的消费，如何通过需求侧政策拉动消费增长是当前我国大型体育场馆发展所面临的主要问题。这就要求我国大型体育场馆在新形势下把握好产业链下游销售和消费两个端口。政府对于环境政策工具的偏重能够间接给体育场馆发展提供一个良好发展空间和法律环境，但是在销售和消费环节缺少供给型和需求型政策工具的助推和拉动作用，这对于全方位促进体育消费、加快体育产业发展的目标的实现有一定的制约作用。国家大力推行供给侧改革，旨在通过对相关要素的优化配置实现经济结构的整体转向，使其在质量和数量上更加符合社会主义市场经济的要求。这就要求大型体育场馆要及时调整方向以适应市场的实际需求，政府工具也要多增加供给型和需求型政策，使之形成合力促进体育场馆实现可持续发展。

四、 结论及建议

(一) 降低环境型政策工具使用频度，合理配置内部要素

《意见》政策文本中对于政策工具的整体运用不均衡，部分政策条款使用不当，表现为对环境型政策工具使用畸高，且过于强调环境型政策中策略性措施的使用；供给型和需求型政策工具在《意见》中的比重偏低，这极不利于发挥两者对体育场馆发展的推动和拉动作用。政策工具是一个有机的整体，应该综合考虑、有效发挥各个政策工具的优势，为加快大型体育场馆发展，促进体育消费创造条件；另外，不同类型政策工具的内部要素配置不尽合理，研究发现场馆咨询服务、场馆科技支持、场馆服务外包、体育海外交流等政策内容几乎空白，这正是我国与美国等发达国家的差距所在，在未来的政策制定中要弥补这几方面的缺失。

(二) 增强体育场馆销售服务等环节中供给型政策工具的使用频度

伴随着“互联网+体育”的热潮，体育场馆产业链的不同环节的侧重点正在发生显著的变化，由过去注重生产制造等低端产业价值链，转向投资研发高附加值产业链，这一转变使得“互联网+”体育产业的竞争在市场经济一体化的大趋势下愈加激烈，需要政府出台相关政策，进一步加强对体育场馆市场无序竞争的规范管理，对场馆产业链的销售和消费环节实行保证金兜底制度，整合线上线下和国内国外体育场馆资源，塑造体育场馆品牌资源，拓宽大型体育场馆用途和服务的方式、方法。另外，要加强大型体育场馆与第三产业服务业的融合，努力培育扩大场馆市场，使得消费的范围更广，进一步满足广大人民群众对美好生活向往下的体育多元化需求。

(三) 弥补需求型政策工具在场馆产业链各环节中的不足

加强需求型政策工具在体育场馆价值链中的使用，加快新产品开发、鼓励产业创新，降低体育消费市场的不确定性。《意见》文本中需求侧政策工具在体育产业价值链条尤其是服务类产品研发和知识产权保护等领域的运用偏少，部分条款甚至处于严重缺失状态，不利于发挥大型体育场馆的人群集聚效应和品牌辐射效应。对需求侧政策工具的使用，不仅需要将投资、研发、销售、消费等环节统一起来进行整体考量，而且需要充分发挥大型体育场馆作为体育产业基地的平台作用和规模效应，充分发挥需求型政策的拉动作用。当前我国大型体育场馆可持续发展尚处于起步阶段，规模、布局、内部结构和发展方式等方面还存在不少问题。因此，统一规划、规范管理、进一步培育和完善市场，通过政府补贴等形式刺激体育领域的消费，不断培育体育产业的市场化需求，提高场馆产业化水平和社会服务能力，是提升我国大型体育场馆健康发展的基本保证，而实行政府采购制度、场馆服务外包等政策将有助于实现这些任务。