基层治理中的基础性权力：制度本质及其实现机制——基于城市管理执法的多案例研究

邵春霞，张 照

(1.同济大学政治与国际关系学院，上海200092；2.同济大学比较政治研究中心，上海200092)

一、研究背景与问题提出

在较长一个时期内，我国城市基层执法中的不规范甚至暴力现象为社会各界所诟病。简单专断的执法方式易于引发冲突，影响社会稳定，甚至可能侵蚀政权合法性基础。在行政问责和社会压力之下，各地执法部门克服困难，采取种种柔性手段，使执法者与公众的冲突有所缓解。2020年春疫情得到基本控制后，多个城市出现“地摊经济”热引发社会关注，《人民日报》客户端就此发表评论，批评城市监管者管理苛刻、缺少包容，同时又担忧疏于管理可能带来的弊病。那么，如何跳出“一管就死，一放就乱”的循环？如何做到“柔性执法”和“审慎包容”并存？[1]地摊经济的重现和相关讨论，将执法方式和执法能力的老问题重新拉回人们的视野。在坚持统筹发展和安全的新背景之下，基层执法如何处理街面小微经济与城市治理的矛盾冲突？如何在达成市容整治目标的同时，保护小微经济和低收入群体所带来的城市活力？

关于包容性管理问题的这一讨论，涉及国家权力的运行方式，在本质上是国家治理的理性化和规范化问题。现代化治理需要理性化的执法体系、制度化的执法机制和规范化的执法程序。因此，消除基层执法的专断行为，保障执法规范化和制度化，是国家治理现代化的内在要求。基层执法能否以规范方式有效实施，是国家治理能力强大与否的重要体现。执法过程中的暴力行为与国家治理现代化的发展目标背道而驰，反映着国家治理的规范执法能力不足。基层执法的规范化实施，在根本上依赖国家治理能力的实质提升，这是一个需要长期关注的问题。本文使用“规范执法”而不是“柔性执法”[2-3]作为“暴力执法”的对应物，原因在于“柔性”概念较为模糊，它虽表明执法手段的和平性，却不意味着程序上的规范化。“规范执法”一词强调基层行动应采取规范化和制度化手段，实现依据法律规章而不依赖专断暴力的执法形式。

那么，为什么基层执法会出现暴力行为？包容性和制度化的规范执法何以可能？从迈克尔·曼的国家自主性理论视角分析这一问题，基层执法中的暴力现象体现着城市管理中政策执行与社会服从的冲突性，它表明国家治理的基础性权力和制度性能力不足，国家权力因无法通过其制度贯穿和渗透社会而不得不依赖专断权力。本文关注执法过程中国家政策执行与社会诉求的互动，借鉴曼的基础性权力理论，在国家组织系统与社会主体互动视角下理解暴力执法的产生和规范执法的达成。文章以制度化规范执法为取向，探讨国家治理如何获取社会支持，建构基础性权力和增强制度性能力，从而在根本上缓和执法部门与公众冲突，建立规范执法的稳定性基础。

二、基础性权力的制度化本质：国家通过制度协调社会

国家通常以什么方式协调社会和实现其自主性意志？法律是国家意志的体现，执法行为在本质上是国家协调社会和实现自身意志的过程。如果执法者以专断方式实现国家意志，那么执法行为可能因违背社会意愿而使国家与社会的互动倾向于暴力冲突。执法者只有获取必要的社会支持，才可能以和平手段和规范化方式达成目标，在这一过程中，国家权力通过其既定制度，以理性而非专断的方式实现国家意志。

(一)基础性权力体现国家的制度性能力

国家协调社会并实现自身意志的自主性问题，是回归国家学派的研究焦点。斯考切波认为，只要垄断了暴力，任何国家都能够有效控制社会并实现自身意志，即使这种暴力和威胁使用暴力的方式并不意味、也无需获得公众的认同与自愿服从[4]33。尽管如此，大量研究指出，长期使用武力并非实现国家意志的理性方式，汲取社会资源和使用武力所带来的高成本问题，要求国家放弃单纯诉诸暴力实施社会控制，转向与社会互动协商获取认同和自愿服从，进而以更理性、合算的方式实现自主意志[5]107，110，130。吉登斯所阐释的国家行政力量的“内部绥靖”现象，同样表明现代国家主要通过和平方式或隐形强制而非直接的暴力行为实现对社会的控制[6]225，233。

迈克尔·曼对专制性权力和基础性权力的区分，使得学术界在国家自主性视野下对国家与社会互动的讨论呈现出更清晰的框架。曼从制度国家主义视角(institutional statism)理解国家权力和国家自主性，认为国家以权威性方式将变动的社会关系加以制度化，所有行动者都受到政治制度的制约[7]60。他将专制权力理解为国家精英的个别权力，专制权力源自国家精英的自主行动，这些行动不需要与社会协商；而基础性权力则是一种集体权力，体现着国家的制度性能力(institutional capacity)，作为一种“贯穿”社会的权力，“它通过国家基础(state infrastructures)来协调社会生活”[7]69。在给出这一定义后，曼接着指出有效的基础性权力使得社会生活能够“通过国家制度(state institutions)来协调”[7]69。可见，曼交替使用“国家基础”和“国家制度”来说明基础性权力的运行机制，因而可以将其所强调的国家基础理解为一系列国家制度。

制度国家理论区分专制性权力和基础性权力的重要意义在于，它清晰地区分了精英权力和制度权力。精英所把控的权力是一种基于干预行为的权力，这种基于精英自主性的干预行为不受社会制约，因而它的执行过程是个别的和非制度化的。相对地，基础性权力则是一种基于制度性关系的权力，由于制度运转和政策实施奠基于社会对规则的服从，因而这一制度性权力就不能不受到社会的约束。基础性权力通过制度有效地施加于社会，因而它是制度化和具有合法性的。

国家基础性权力这类宏观概念是否适用于基层执法实践的考察？对于这一问题，如果我们认可国家组织体系包含不同层级和不同条线组织[8]，那么就不难理解基层部门的执法权同样属于国家权力，它与社会领域的微观互动呈现出国家权力的固有特性。曼的现代国家概念强调中央国家的集权性(centrality)制度特征，但不妨碍将其理论用于分析地方国家和基层国家的权力运行。这是因为，国家的集权性和向心性体系由“一组分工合作的制度和人员”构成，国家把“疆域上的权力集中起来”，它的中心与全部管辖地域存在“双向交流”[7]64。事实上，曼一方面在民族国家层面上讨论制度主义国家理论，另一方面也强调国家体系内部不同层级政府的权力分配问题[7]100。因此，在基层执法中，国家的法律和政策通过一系列制度设计，以理性化和规范化方式得到有效贯彻，可以看作基础性权力在基层治理中的体现。如果法律和政策通过专断性暴力手段才得以实施，那么国家治理则可能面临制度性能力不足的困境。因此，保障国家基础性权力的有效运行和促进国家制度性能力的提升，是基层执法走出冲突困境，实现制度化和规范化治理的根本途径。

(二)基础性权力的来源：社会支持使制度化协调成为可能

对于这一问题的回答，现有文献关于暴力执法发生与缓解机制的研究从反向逻辑上提供了参考，这些研究分别从国家内部视角和国家与社会的互动视角阐释这一问题。从国家内部视角来看，街头官僚理论认为复杂界面治理[9]和紧张时段[10]更易出现暴力执法。而宏观层面的集权弊端[11]、中观层面的结构矛盾[12]和微观层面的执法者素质[13]都是颇受研究者关注的问题。特别是一些研究关注上级意志妨碍基层规范执法，指出执法依据取决于上级意志而非制度规范是暴力执法的深层根源[14]。可见，国家组织系统内部的权力专断性不利于规范执法的落实和制度性能力的提升。

本文主要关注从国家与社会互动的视角分析规范执法的可能路径。已有大量研究聚焦执法者与执法对象的互动过程，比如，有研究借助博弈论分析执法人员和商贩之间基于成本收益权衡的互动策略[15]，探讨缓解暴力执法的可能性。此外，公众服从对于规范执法的重要性也颇受研究者关注，比如，有研究发现当政策无法获得公众认可，执行者就不得不依据公众反应来调整执行方式，由此出现不同地区政策的不均衡执行[16]；还有研究指出，社会规范、个人道德认知等因素塑造了公众的自愿服从，使执法中的暴力现象比较罕见[17]。这些研究表明，公众服从和国家与社会有效互动是实现规范执法的重要条件，本文即从这一视角出发，关注如何通过国家与社会合作使规范执法得到更有力的保障，从而促进国家基础性权力的生长和制度性能力的增强。

曼认为现代国家的权力在原则上“并不关涉对社会行使权力的国家精英，而是关涉紧张的国家与社会关系”[7]71。专制性权力使精英将其意愿强加于社会，而基础性权力则需要公众与政府之间建立合作关系，它为国家提供合法性[18]。基础性权力之所以使国家有能力将权力贯穿其地域，是由于国家获得了社会的认同与服从，因而能够渗透社会并使用社会资源[19]。也就是说，基础性权力是一种获得社会认可与公众合作的国家权力，它使国家具备制度性能力，因而无需依赖暴力达成协调社会和实现国家意志。可见，基础性权力关涉国家能力的构建基础，使国家权力以一种获得社会认可和公众合作的运行方式实现自身意志。基础性权力的建构是一个制度化的过程，这一过程的实现有赖于一个前提，即国家能够建构它与公众之间的有效合作。国家与公众之间形成合作有助于国家获得社会认同和嵌入社会之中，将国家制度向社会渗透并实现制度化。

(三)基础性权力建构的分析维度

基础性权力意味着国家以制度化方式协调和渗透社会，因此曼将基础性权力界定为一种源于制度有效性的国家能力，而制度的有效实施既要求国家权力依规运行，同时也离不开社会对国家制度的认可与支持。从视野广阔的国家建构理论来看，现代国家权力协调和渗透社会的手段是多样化的，其中构筑共同体观念、制定权威性法律、提供公共产品和吸纳公民参与等是颇受关注的重要机制，相关机制的分析虽着眼于民族国家层面，但却能够合理延伸用以分析地方和基层国家行为。

首先，构筑共同体观念。为了实现公民对国家的自愿服从，现代国家需要打破对宗教、领主区域等旧有共同体的认同，将公民的自愿服从对象转移到新的共同体即民族国家之上[20]32-350。将国家行为表达为共同体意志，是唤起公民自愿服从与合作的常见机制。构筑共同体观念所关注的是国家层面新共同体意识的塑造，它强调政治认同对于国家建构的重要性。本文主要关注共同体观念在基层执法实践中的共识凝聚功能，因而在基层执法分析中将其转化为基层集体意识的营造问题。

其次，制定法律。为了表明实施权力不是基于当权者个人而是基于他们作为国家管理者的地位[21]22，国家需要制定法律并依法行事。法律承诺虽然限制了个人意志，却因其理性与权威性获得公民服从，从而减弱获取资源和推行政策的阻力[22]。制定法律是国家建立权威和表明公正性的手段，是国家理性化的重要方式，在基层治理过程中，具有合理性和权威性的规章制度构成执法规范化的基础和制度化保障。

再次，提供公共产品。国家如果仅从社会提取资源而不能提供必要的公共产品，那么将难以获取社会的长期服从。无论是基本的国防安全、基础设施抑或保护性的经济制度[23]，提供公共产品有助于获得公民的准自愿服从[24]9。公共产品机制主要强调国家通过搭建制度平台和提供公共服务而获取社会合作，在城市街面执法实践中，为小微经济主体提供制度化的包容性经营空间，为其提供合法化身份，有助于规范化执法和制度化管理的有效实施。

最后，吸纳公众参与。参与不足易于引发社会对国家公共性目标的怀疑[25]，而参与不仅有助于减少这种怀疑，还可能提升公众政治影响力，从而形成社会对国家行为的信任与自愿服从[26]。吸纳公众参与是一种同时适于分析国家治理和基层治理实践的有效机制，它通过公众介入治理过程而获取必要的社会支持。

基于国家建构理论关于国家权力获取社会支持的相关讨论，并针对基层执法实践对其进行适用性修正，本文将基层国家获取社会支持的分析维度界定为构筑法律权威、吸纳公众参与、提供制度化公共产品和营造集体意识等四个维度，进而从权威机制、合作机制、合法化机制和共识机制等四个方面，分析基层执法中基础性权力的实现机制。

三、基础性权力的实现机制：基层治理中社会支持的获取路径

本研究以T市和S市共四个街头执法案例为考察对象，分别于2018年2月、11月和2020年6月调查T市W区F街、X街和S市Y区T路、H区W路城管执法状况。随着2020年春地摊经济重现，S市H区W路出现的执法行为具有典型意义，因疫情影响，该调研以线上资料搜集为主，辅以执法人员和居民访谈。我们对街道执法队长、执法队员、街面经营者和街区居民等调研对象计14人进行非结构化深度访谈，访谈总时长近30小时；此外，还开展观察法的辅助调研，重点观察执法人员的执法方式、执法对象的反应、双方的互动策略等。这些访谈和观察及相关文字资料构成经验分析的基础。我们在基层执法实践中观察到国家权力获取社会支持的一些经验，如依法办事、吸引居民参与、提供合法经营空间和加强思想共识等。尽管这些经验可能同时呈现于每一个案，但某一经验常常在特定个案中发挥较突出的作用，因此本文依据每一个案中的关键因素分析基础性权力的具体实现机制。

(一)权威机制：以法律权威获取社会认可

S1个案中的执法任务主要包括辖区内市容管理和日常秩序维护等。街道执法大队设置市容协管处，配置专门的居民接待点受理和登记有关市容管理的居民投诉，并依法依规处置每一项投诉。比如，T路居民接待点执法队接到某商家违法搭建广告牌的投诉后，及时到达现场处理。执法人员向该商贩出具《S市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》，详细告知商贩依据该规定第七条，其广告牌属妨碍公共安全和交通的违章建筑；同时，居民举报提供的证据符合第十六条关于违章建筑证据的规定。执法人员并表示，依据第十四、十五条规定，市容协管处有权对该违章建筑做出停工、限期拆除的处置。该商户从执法人员手中接过文件仔细阅读，承认搭建行为确实违反规定。于是，执法人员将盖有公章的违规行为处置办法交给商家，商户仔细看过“处置办法”，同意对自己违规行为的界定和处置依据，表示接受执法人员的合规处理。

在依法处置过程中，执法人员遵循法律照章办事，商户在法律权威面前选择自愿服从，接受相关处置，使得执法任务得以顺利完成，没有出现任何暴力行为。对此，执法队长表示：“当时我们把投诉信息和要求走的程序给他看了，把违背的规定也给他列了出来，怕他不懂、着急什么的，我们又给他解释了一下具体是哪条规定，这边居民也不是乱投诉。按照合规走程序，他也挺信服的。”(访谈记录S1Y1)其他执法队员也有相同的认识：“像现在对执法看得这么紧，我们都是要按规办事，不然你乱执法，人家也不服你，管理不好不说，起了冲突更不好解决。”(访谈记录S1Y2)

在本个案中，规范执法得以实现的基本机制是法律权威被接受并得到尊重。以法律为依据的执法活动获得了执法对象的认可，因而自愿服从执法部门提出的处置要求。这一处置违章搭建的执法过程表明，法律权威在两个方面都得到了遵循：一是执法人员依法办事，二是商户服从法律权威。执法者和执法对象共同遵守法律权威，从而使执法任务在双方配合的情境中得以规范执行。

有法可依和有法必依，在理想上应该成为普遍的执法方式。然而，在广泛的具体执法活动中，法律权威对于规范执法的保障常面临困难。对该执法区域的长期观察中，我们发现执法部门有时大门紧闭，周边商贩也闭店停业。在调查中了解到，特定时间段出现的关门现象是为了应对上级突击检查市容。即使该地段日常管理状况良好，为保险起见还是通知周边商户在检查当天闭店停业。一位执法人员说：“没有经营活动的街道看起来最为整洁。”(访谈记录S1Y3)商户也表示理解：“这种情况都有嘛，他说让配合闭店一天我们就停业咯，检查这种事一阵也就过去了，没办法。”(访谈记录S1Y4)

因上级检查而通知商户停业，这一做法并无充分的法律依据。尽管商户仍然选择了服从，但长期来看，搁置法律规则来应对上级要求的做法是否会侵蚀法律权威？上级部门的各种临时性政策是否会干扰法律权威并削弱制度性能力的治理效能？这是我们思考通过构筑法律权威而巩固规范执法基础时应该关注的问题。

(二)合作机制：以公众参与促进社会合作

市容整洁度是文明示范城市评比中一项易于观察的重要考核指标，追求市容整洁的治理绩效，是长期以来地摊经济困境的一个重要背景。2020年春，新冠肺炎疫情在我国得到控制以后，多地城市政府默许甚或鼓励在城市街区“找回人间烟火气”，地摊经济重又活跃起来。但是，地摊经济所带来的路面拥挤、摊位散乱、卫生状况堪忧等诸多问题，确实妨碍人们的日常生活和街面秩序。S2个案中的S市H区即面临“人间烟火”与“整洁有序”的治理矛盾。为了兼顾经济繁荣与市容有序，使相关政策得到更好落实，该区执法部门主动吸纳公众参与执法过程，为保障地摊经济治理中的规范执法提供了政府与社会的合作基础[27]。

在S2个案中，本地居民反对地摊经营，他们认为，对地摊经济的鼓励政策未充分考虑居民的环境诉求，在操作中也未统一审核商贩经营资质。于是，在生活环境和消费安全这两个重要方面，出现了居民与政府、商贩之间的明显分歧。有居民表示：“我们并不支持这种说做就做的政策。”(访谈记录S2H6)为此，该区执法部门主动出面协调，组织居民和商贩面对面协商，从而将各相关主体纳入执法过程。H区市场监管所组织召开执法协调会，邀请居民和商贩就各自诉求展开协商。在协调会上，居民主张商贩经营应集中在商场周边的规定区域内，避免随意摆摊给居民日常出行带来困扰。

对于居民这一诉求，商贩表示认同且愿意配合，他们提出只要政府部门划定经营区域，他们愿意集中在相应区域经营，不会继续私自乱摆摊。市场监管所强调，支持地摊经济是为了更好地惠顾民生，同时在这个问题上，一方面要考虑经营者的谋生诉求，不能完全取缔其经营活动；另一方面也要考虑居民诉求，除了购物便利以外，居民还要求环境有序。这类协调会为居民和商贩双方充分表达诉求提供了渠道，双方在相互理解的基础上，就如何更规范、更安全地摆摊展开讨论，并努力找到双赢的解决办法。在获取居民对地摊经济的支持之后，就商贩的经营资质问题，居民与商贩之间也通过这一机制达成了共识。

在该个案中，执法部门通过提供协商机制和政策支持，吸引利益相关者参与到执法过程中，有助于消除各方顾虑，提供政策支持下的良好预期，实现地摊经济的有序经营和规范管理。通过执法部门的引领式参与，该地段的经营商贩、周边居民对政策理解更清晰，对政策认可度也有所增强，从而使居民和商贩对执法活动形成自愿服从，他们对执法过程的支持与合作保障了执法行为的和谐与有效。

S2个案表明，吸纳居民参与执法过程有助于获取执法对象的支持与合作，从而保障规范执法。尽管如此，执法过程中的公众参与仍旧面临难题。一般而言，参与困难来自两个方面：一是参与积极性不足；二是来自政府和制度的支持不足。在本个案中，居民对发生在本社区周围的执法活动非常关注，而商户们出于经济机会的考虑，也愿意参与到治理过程。因此，公众积极性不足的问题并不存在，参与困境主要来自政府方面。由于政府对公众参与政策执行存有疑虑，因而有时难以提供足够支持。有执法人员表示，他们对于商贩和居民之间能否达成共识并无把握，担心双方在协商中矛盾加剧和冲突激化(访谈记录S2H5)。而超出管辖的行为总是令人担忧的，参与过程中的不可控因素有可能破坏“不出事”的状态。正因如此，执法部门中存在一种对公众参与地摊经济治理的消极意见，认为它可能影响基层的稳定。有执法人员表示：这种情况“长久不了，地摊经济就是临时政策，政府临时搞个协商好落实政策，最后还得是政府做”(访谈记录S2H5)。尽管居民和商家有积极的意愿参与到合作共治的过程，但其长远发展仍然受到基层维稳思维的影响。

(三)合法化机制：以准市场管理营造包容性空间

在T1个案中，基层执法以F路上流动商贩管理为重点，执法部门面临的主要问题是，相关路段的流动商贩难以纳入常规管理框架。一方面，执法部门不能简单取缔该路段的流动商贩。因为周边居民的日常生活所需和商贩的生计维持，都对保留流动商贩提出较强诉求，简单化的彻底取缔极易引发商贩和居民不满，造成执法人员与商贩冲突加剧，甚至引发暴力对抗。另一方面，基层执法部门虽然试图将商贩经营活动纳入正规市场，但由于各部门一直协商未果，导致执法部门推动流动摊贩经营规范化的努力难见成效。执法人员对此十分无奈：“我们也希望为这片的流动商贩争取一个规范经营的场所，但是涉及的部门都说不归自己管。”(访谈记录T1W7)

在既不能取缔、又不能任其经营的情况下，执法部门最终将商贩经营和秩序维护这两种需求折中，在固定时间段和固定地段允许流动商贩路边经营，既在特定范围内包容流动商贩经营，又将之纳入规范管理的框架之下，从而提供了一种定时定点经营的“准市场”公共产品。在这一有限的合法化机制之下，该路段清晨固定时间段和固定地点的经营热闹有序，执法人员提供基本的维持管理，居民、商贩和执法者的诉求之间达成和谐共存。受访居民表示，这种变通的管理手段同时满足居民和商贩两方面的需求，因而大家比较配合执法管理，双方的互动文明有序。对小区中的退休居民来说，“就是早晨五六点这段时间啊，蔬菜、水果、早饭什么的都出来了，我们就赶紧趁着这段时间买些需要的，等七点多快八点时候上班的出来了，这些卖东西的就自觉走了，不然堵路上人家上班的也不愿意”(访谈记录T1W8)。上班族则认为：“这边老人也挺多的，买菜需求大，大家相互体谅嘛，我看那些执法的也不为难人家还帮着摆摊，我们也没什么意见，平时到点儿就走，不大影响我们开车出门。”(访谈记录T1W9)经营者也表示认可：“执法的让我们这段时间卖东西，还帮协调，挺不容易的，我们到点儿就走，也不赖着。”(访谈记录T1W10)

这种不妨碍日常秩序的准市场经营许可，是一种兼顾执法目标和公众需求的机制设计，作为执法部门主动提供的合法化公共产品，它满足了居民、商贩的需要，获得他们的自愿服从并配合完成执法工作。

然而，这种临时的、未经制度化的准市场仍然有其局限性。在本个案中，执法部门与商贩、居民协商后原本试图将流动经营固定化，即通过申请正规经营场所，形成固定的市场模式，为商贩经营提供制度化公共产品。但是多个主管部门均表示此事超出了本部门职责，无法通过相应政策提供支持性资源，执法部门试图将流动商贩经营正规化的这一制度动议被搁浅。即使基层执法部门能够通过自身努力维持一段时间的商贩定时经营，但由于缺乏稳定的制度支持，这种经营治理模式仍然难以常规化和长效化。在后续调查中有居民表示：“后来就没有了呗，有的商贩就不干了，有的去其他地方看看卖点啥，我们这些旁边住的人就去远点的那几个超市。”(访谈记录T1W9)“这哪是执法的管得了的？那时候让他们经营就很好了，政府说不给批也没办法。”(访谈记录T1W10)

因此，通过提供准市场这一公共产品将地摊经营合法化，为那些满足基层社会需求的小微经营提供了包容性空间，有可能唤起执法对象的服从。但是，若使之成为一种规范执法的长久机制，需要相关政府部门为基层执法机构配套相应的制度资源。否则，未经制度化的公共产品因其临时性特征而难以为社会诉求提供有效保障。

(四)共识机制：营造集体意识以达成执行认同

在T2个案中，为了加快居民区周边环境清理整顿、完成文明城市评比的任务，T市X街老市场计划整体搬迁改造，旧市场被限期搬至三公里外由政府修建的新市场。但限期搬迁的执法行动在一开始就遭遇强烈反对：一方面，商贩认为新市场租金较旧市场更高，因经营成本上升而反对搬迁；另一方面，居民认为新市场选址未征求意见，距离居住地较远，也不愿配合(访谈记录T2W11、T2W12)。执法行动遂陷入僵局。

在上级任务必须完成而执法活动缺少明确法律依据的情况下，为及时完成任务并避免引发商贩和居民的反抗，执法大队在宣传说服上加大力度，试图通过充分的思想工作，在居民和商贩中营造一种集体认同而获取认可支持。执法大队在宣传动员中反复阐释市场搬迁的益处，将上级政策目标和执法行动解释为有利于社区利益的好事情。执法人员表示：“当时主要是说明白，政府的改造也是为了本区的更好发展，环境整洁了管理方便了，咱们区看着也升级了，这是有利于大家的好事，我们都理解、配合一下，牺牲牺牲，以后习惯就行了。”(访谈记录T2W14)

通过密集的标语宣传和在反复走访中进行观念疏导，一种通力营造出来的集体取向逐渐被居民和商贩所接受。首先，执法部门组织了大量宣传和动员活动。在旧市场内多处悬挂横幅，横幅标语以“不搬迁者拖后腿”之类的内容为主(访谈记录T2W12)，并张贴大量宣传单解释文明城市评比对本市居民的益处。有居民表示：“说是评上这个我们全区都光荣，说明我们这里的公众有素质什么的，每天都发各种传单解释，怎么有利于集体利益什么的，之前都没有”(访谈记录T2W13)；“有的人就说，确实我们这些小人物没有集体意识，不懂大局”(访谈记录T2W13)。其次，为获取更广范围和更快速的宣传效果，执法队动员那些较易说服的居民参与思想工作，劝说那些仍然怀疑这项政策的居民和商贩，使大家逐渐认同这项执法活动的合理性。一位被选中参与说服工作的居民表示：“我有一次就跟着去了，执法的说您这平时有点声望的帮我们做做工作。那市场有家卖粮油的跟我挺熟，以前老去他们那买东西，平时聊两句国家大事他们就挺信的，现在劝劝几句他们的想法就松动了。”(访谈记录T2W13)

通过大量的说服工作，居民和商贩逐渐放弃原来的强硬态度，最终选择了配合，旧市场搬迁和整改工作得以在规定期限内，以较为温和的方式顺利完成。

那么，这种由执法者积极营造出来的集体意识能否成为一种凝聚共识的长久机制呢？在对当地居民的后续调查中发现，通过营造社区集体意识、进而获取公众支持与合作的这一机制也面临长效困境。一些受访者表示，为了所谓社区共同利益自愿服从并做出退让的居民，事实上并未真正使自己信服这些制造出来的集体观念，并保持其长久的支持。一方面，商贩在新市场下的经营困境使得他们反复向执法部门提出降低租金、提升竞争异质化等诉求；另一方面，居民对平时采购的不便也多有抱怨：“有的人就说了，当时搬迁也没说依据什么规定就让人搬，又说为了大家好，那为啥不先考虑我们愿不愿意搬呢？也没人问问我们。当时退了后续就没声了，现在这边人都不太满意。”(访谈记录T2W13)后来的结果是，一些商贩又回到原有的经营地点自行摆摊经营。

前文通过分析两城市四个案例，讨论了政府获取公众支持以保障规范执法的四种机制，即构建权威、引导合作、促进经营合法化和凝聚共识等。这四种机制分别提供了公众支持和自愿服从的可能性，有助于消除执法行动对暴力手段的依赖，使国家组织能够以一种社会认同与服从的方式实现自身意志，避免了专断性方式带来的暴力冲突。

然而长期来看，政府与公众形成合作的这四种机制面临现实困境。具体而言，构筑法律权威的制度化机制可能受到上级政府临时性政策的干扰；吸纳公众参与的努力可能受到维稳思维的束缚；促进合法化营造包容性空间的努力可能面临制度资源匮乏的约束；而凝聚共识、营造集体意识的努力则可能面临公众对其是否依法、是否真正考虑社会利益等多方面的质疑。因此，要减少基层治理中的官民矛盾和维护社会稳定，需要在执法中排除随意性政策干扰、鼓励公众参与、加强制度等配套资源供给、维护相关主体切身利益，通过促进国家与社会合作增强基层治理绩效和提升国家的制度性能力。

四、结论与讨论：科层理性与社会共识的双重推动

前文借鉴曼的基础性权力理论，从国家与社会互动角度分析了促进国家与公众合作和规范执法的四种机制，这四种机制有助于基层执法者以一种赢得社会认同与自愿服从的方式完成执法任务，实现国家意志。但是法律权威、公众参与、合法化经营、集体观念也可能受到政策变动、资源匮乏、维稳思维和利益冲突等方面的约束而难以保持长效，这对基础性权力和国家治理的制度性能力提出了挑战。基础性权力体现着国家组织系统以规范化方式在管辖地域内贯彻其政策的能力，这一能力的提升既取决于政策执行系统自身的理性化水平，也离不开政策执行对象的支持与合作。因此，从组织基础和社会基础两个维度来看，基础性权力的建构和制度性能力的提升需要来自科层体系和基层社会的共同推动。

(一)科层推动力：一个自主的理性化行政体系

迈克尔·曼通过对阶级论、多元论、精英论等国家理论的检视与批判，阐释了从制度路径理解国家自主性的制度国家主义。特别是，他指出韦伯混淆了集体权力和个别权力，并在此基础上明确基础权力和专制权力的区分，亦即制度论和精英论的区分[7]63-69。因此，当曼说基础性权力是国家的制度能力时，他所强调的是源于韦伯“理性—法理型”观念的现代国家的制度化和理性化能力，即国家能够运用法律和行政力量在其地域内实现治理目标。基础性权力是一种制度化的国家权力，而不是个人化的精英权力，国家精英和所有社会主体都受到制度的约束。因此对曼而言，韦伯意义上的理性化行政体系是基础性权力的基本载体。就政策执行而论，理性化和权威性的行政体系是基层执法规范化的组织基础。

在基层执法过程中，理性化的公共治理要求规范的执法行为受到法律和制度的约束与保护。因此，作为行政组织构成部分的基层执法部门需要保持其执行自主性，避免专断意志的干预。一些研究注意到，我国基层执法过程中的执行自主性有时会受到理性行政以外一些因素的影响[28]。尽管如此，笔者在调研中发现基层组织具备一定的执法自主性，基层执法部门及其成员在执法过程中遵循法律权威、主动吸纳公众参与、提供合法经营空间以及积极营造集体意识，并通过制定行政规章或执行办法主动创新执法机制，完成执法任务。如果个体的执法人员对其工作具有较强责任感，愿意主动思考如何更出色地完成治理任务(访谈记录S2H5、S2H6)，这种执行自主性就越发明显。但是，在具体执法过程中，基层执法部门和执法人员的执行自主性可能受到上级专断意志的干扰。当上级部门将其专断意志和治理压力不适当地强加于基层组织时，有可能导致基层执法行为偏离法律权威、公众参与表面化、合法化机制难以常规化、集体意识空心化等诸多问题，妨碍执法部门自主性的发挥和治理效能的提升。

如同经典国家构建理论所阐述的，现代理性化科层组织克服了前现代科层制的弊端，它避免科层体系沦为精英团体谋取私利的工具，使科层体系及其成员依靠组织理性获取以公共利益为导向的、自主行事的制度禀赋[29]。同时，这种与政治相分离的执行自主性进一步强化了组织成员的委身感，使成员拥有更多自主行动的动力。执法者因为这种委身感获得的自我认同，有可能转化为更关注公众利益的道德自主性，这将有利于执法活动关注和实现社会利益[30]11。基层执法行动的“街头”性质使得基层部门不仅具备合理化意义上的结构自主性，而且使得基层执法人员展现出执行中的个体自主性。这种个体自主性带来了基层执法者发挥能动性进行自主判断和行事的可能[31]，这种个体自主性在理性组织的保护下，加以引导可以进一步服务于社会和实现公共利益[19]。因此，通过增强组织自主性而强化执法者责任感，并为其执法活动提供制度保障，是建构基础性权力和优化治理效能的基本路径。

(二)社会推动力：一个合作的共识性社会

曼认为基础性权力作为集体性权力，是不同权力主体之间相互联合的一种权力，它不同于作为个别权力的专制性权力，后者是一个权力主体对另一个主体的支配权[7]3。通过区分基础权力和专制权力、集体权力和个别权力，曼揭示了国家自主性在根本上来源于联合性的基础权力，基础性权力的运行基于国家与社会的协商与合作，体现国家渗透社会并与社会实现有效合作的能力。

那些专注于维持政治统治而忽视公共治理的国家难以长久维持自身的生存和有效运转[25]，借助国家和社会合作而非国家压迫社会的治理机制，是多数国家实现自身意志较为理性的选择[32]。由此可见，构建基础性权力并实现国家治理的优化，并不是国家的独角戏。在这一过程中，国家面对一个特定的社会，它与国家既相对又合作。国家必须具备能力渗透和嵌入社会，并通过合作将社会内化为公共事务治理的重要力量，而不是与社会隔离或是凌驾于社会之上[33]。因此，一个成熟和稳定的社会是基础性权力与制度性能力的基础及来源，基层执法能够塑造社会，但不是为了取缔和压制社会。实现国家意志意味着国家有能力将社会生活按照特定秩序组织起来，这一过程显然需要一个强有力的国家权威，但它同样也离不开社会的忠诚，即民众的自愿服从[34]32-301。因此，国家需要在理性化前提下增强回应性，以获得社会的认可与支持，实现一种国家与社会合作的基于制度规则的执法方式。

前文个案分析表明，当前中国基层社会已经呈现出追求法治、维护权益、参与意识增强的趋势，日益成长的社会为国家与公众合作提供了必要前提，也为构建基层治理中的国家基础性权力提供了结构性基础。为此，需要基层执法部门、地方政府等一系列国家组织关注社会需求并以此调整自己的行为[35]，在执法活动中合理回应社会意愿，避免自身与社会相隔离，从而获取公众自愿服从与支持，降低国家实现自身意志的成本，在国家与社会的良性互动中实现有效治理。

本文将国家的基础性权力作为规范执法的制度前提，从构筑法律权威、吸纳公众参与、提供合法化经营空间和营造集体意识等方面分析了基础性权力生成的四种机制，强调理性化的科层体系和共识性的社会支持是建构国家基础性权力的根本路径。当前，以人民为中心的政治追求和治理现代化的效能追求，共同推动基层执法行动趋向柔性化和规范化趋势。然而，要真正消除基层执法中的不规范行为，还需要进一步加强执法过程中的制度性能力，消除专断性权力执行可能带来的困扰。因此，如何清晰界定基层执法中基础性权力和专制性权力的运行机制，如何评价两种国家权力的治理效果，以及如何建立规范执法的稳定性制度条件等问题值得进一步深入探讨。