市域社会治理现代化建设的路径探析

马奎丽

（中共滁州市委党校 理论研究室，安徽 滁州 239000）

一、引 言

党的十九届四中全会首次提出市域社会治理现代化建设，党的十九届五中全会再次创新市域社会治理模式，并在党的十九届六中全会中肯定了党在国家治理体系和治理能力现代化建设中的领导作用。市域社会治理是指在设区的城市区域范围内，社会治理主体在形成合作性关系的基础上，运用党建、法律、道德、心理、科技、民规民约等社会控制手段化解市域社会矛盾、解决市域社会问题，以达到促进市域社会和谐稳定、实现市域社会良性运行的枢纽性基层社会治理模式[1]。广义而言，市域社会治理所涉及的区域范围并非单指设区的城市，其“是涵盖‘市’‘市域’‘市域社会’‘社会治理’多类范畴所构成的一个范畴体系”[2]。市域性体现和区域性化解旨在突出“地级市”的治理范围，其涵盖城市行政区域中的城市社区，以及城市所在行政区域的城镇社区和农村社区等区域，呈现出治理结构的层级性与传递性、治理原则的适度性与合法性、治理手段的科学性与多样性等基本特征。通过完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障等措施来增强社会治理法治化、智能化、专业化能力和水平，以最终实现“社会善治、理性法治、综合为治”的治理宗旨和要求，达到市域范围内的多元主体共建、共治、共享。

二、市域社会治理的基本特征

市域社会治理的构成体系主要由空间范围、行动主体、治理手段、治理目标和治理层级五个基本构成要素组成，其基本特征取决于构成要素的特殊性，这也使得市域社会治理的存在价值与功能有别于其他相关社会治理。市域社会治理在外在表现形式上具有“枢纽性、整合性、联动性、复杂性”[3]与“地域性、自主性”[4]等特征，将其具体化可以概括为治理结构的层级性与传递性、治理原则的适度性与合法性、治理手段的科学性与多样性。市域社会治理既应以国家治理方针为指南，又应以国家治理相关制度安排和规范要求为基准，立足于区域实际，统筹谋划、周密部署、推动实践，充分发挥其在国家治理体系中的特定功能。

（一）治理结构的层级性与传递性

市域社会治理所涉及的区域范围并非单一的、固定的行政辖区范围，而是包含城市、城镇、乡村等在内的多种行政区划，同时在治理对象方面涉及经济、政治、文化等诸多方面，因此，行政辖区内多个部门之间合作就显得尤为重要，在治理过程中应当关注多主体、多领域、多对象的治理需求。各管辖区域内的社会治理单位在把握自身治理事务的决策权、执行权、监督权相对独立的基础上，还要注重各部门、各行政辖区之间的协调与衔接，以防止出现市域社会治理盲区。各下级辖区应在“设区的市”这一最高领导权统筹之下，通过互通有无、共同协作实现社会治理区域的无缝对接，以充分发挥治理效能，并呈现由中心向边缘传递辐射之同频共振的递增效应。此外，市域社会治理的层级性与传递性还体现在治理空间的多维性、区域的叠加性、效度的互动性等多个方面，综合政治、经济、文化、人口等各类社会治理要素，需要各类治理主体对治理要素进行整合以实现治理效能的最大化，同时也要兼具城市与乡村两个系统，兼顾空间多维性，推动市域社会治理的全面性和公平性。

（二）治理原则的适度性与合法性

市域社会治理的目标指向是提高所辖区域民众的生活水平、增强区域政府各部门执政能力，以最终实现强市富民和改革发展的区域目标，进而推动国家治理现代化、法治化的实现。治理方式的适度性要求治理方法妥当，这需要各方主体相互合作、共商共建，避免社会治理方式的冒进，也应防止出现治理方式脱离人民群众的现象。市域社会治理的本质目标是为了提高人民群众生活条件和生活质量，理应关注社会各方主体的治理感受，提高群众对治理成效的满意度。市域社会治理过程并非以政府治理为唯一治理方式，而是强调“政府治理、社会调节、居民自治”三者之间相互结合，关注各相关涉事主体的利益诉求和情感表达。市域社会治理还要求社会治理手段的合法性，坚持“法治、德治、自治”相融合，共同推进市域社会治理的现代化。手段合法性的前提是合理，因为法律肯定合理性的存在，只有某一行为是合理并为人民群众所肯定的，才可以说该行为具备了合法性的前提，并在此基础上得到法律确信。这需要对市域社会治理行为进行制度化、法律化规范，因为合法性治理建立在法律授权基础之上，使治理过程符合法律规范的要求。一般来说，“制度构成了行动者认知与行为的共享价值，行动者对合法性的追求迫使行动者对相应的制度要求或者说制度压力进行回应”[5]，市域社会治理手段的合法性离不开制度化的形式确认和保证，通过制度化的确认使得整个社会生活的合理化与合法化功能实现，这既是私人权利保障的需要，也是行政法治化改革的追求。

（三）治理手段的有效性与人文性

市域社会治理手段的有效性和人文性决定了社会治理的基本效能和主体关照，也集中反映了治理现代化的深入推进。市域社会治理模式必须“坚持以人民为中心、以公民权利确立治理根基、以宪法之治凝聚治理共识、以合作行动创造治理动力、以公共美德提供治理支撑，由此确立和夯实现代国家治理有效性的基点，提升国家治理效能”[6]，市域社会治理手段的有效性是以法治为保证的合法形式。同时，市域社会治理手段是在法治权利的制度框架与治理系统下开展的系列活动，其手段必然以社会的“德性”追求为终极目标。

一方面，治理手段的有效性可以促进社会治理的方式革新与能力提升的现代转型，是我国市域社会治理应坚守的行为期待与实践共识。正是基于“有效性”概念在认识论以及逻辑学中所处的核心地位，所以市域社会治理手段的有效性决定了对治理过程的认知与理解，并在其基础上探索市域社会治理的路径方案。现代化市域社会治理必将以实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化为价值目标。

另一方面，治理手段的人文性可以增进社会治理的法律原则与道德原则体系的建构，是我国市域社会治理应秉持的道义情怀与价值操守。一直以来，社会治理机制的构建与设想都以工具主义为中心，将治理手段可能达到的功利主义成效作为实践推进的衡量标准。市域社会治理的实践目的蕴含的人文精神和制度理性要求其治理手段必须遵循“以人为本”的价值指引，无论是现代西方人本主义的文化观还是现代新儒家的文化观，都应将“理性”作为权衡工具性与人文性的唯一标准，而理性的追求显然离不开人文关怀和实质公平价值取向。

三、我国市域社会治理现代化的建设路径

社会治理现代化构成体系包含组织、制度、运行、评价和保障等内容和环节，且各环节之间良性互动，共同推动社会治理实现理性、和谐和效率的良性发展。其中，“组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准，保障体系是支撑”[7]，各个环节之间既相对独立，又互为一体，从而架构起社会治理的结构化网络。实现市域社会治理现代化需要坚持和完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”等重要内容，把握市域社会治理的总体思路，激发市域社会治理的活力源泉，创新市域社会治理的实践方式。

（一）市域社会治理现代化的总体思路

市域社会治理现代化将“综合为治”理念贯穿社会实践的整个过程和各个环节，其核心是实现人的解放、权利的实现和社会福祉，市域社会治理现代化必然以实现社会善治为实践目标，这既是社会治理层面的理想目标，也是治理行为内部构成的准则。现代社会治理的决策建立在理性人假设的基础上，需要整体上对市域社会治理的规划和落实进行把握。一是应当立足系统治理，总体发挥市域系统优势。在保持社会治理系统良性运转的前提下，强调其与其他系统之间的内外协调，统筹社会治理与政治、经济、环境、文化等各领域治理间的关系，形成党的领导、法治政府、民主监督、组织自治等多元共治局面。二是应当发挥地区优势，突出市域地方特色。充分激发、挖掘和发挥地区优势，支持引导本区域依托地方条件和特色资源推动区域优势发展。三是凸显政策引领作用，实现市域社会治理的梯次联动。市域社会治理的范围包含城市和乡镇等多领域，其经济发展水平多存在差异，在治理过程中应当培育搭建区域发展梯队，强化先发地区带动后发地区发展，促进不同梯度区域协调联动发展。四是合理分配治理成果公平共享。市域社会治理应鼓励区域协调发展，合理均衡利益关系，切实保障市域范围内的全体民众公平享有改革发展成果，以增强本区域群众的安全感、获得感、幸福感。五是深化共治、法治改革，构建对外开放格局。在宪法框架内，重视各部门法的实施与监督，在社会治理过程中提倡良法善治，加强程序制度建设，共同推进和实现社会治理的程序正义和实质公正。

（二）市域社会治理现代化的实践举措

市域社会治理现代化的过程及治理环节包含科学化、大众化、系统化、信息化、民主化和法治化等内容，将现代政治和行政的技术、程序、机制引入至市域这一区域社会治理之中，契合国家治理现代化的价值目标与实践路径所采取的系列治理改革措施，其最终目标在于实现民众的最大幸福。

首先，加强和完善党政建设，以引领市域社会治理的体制机制。加强顶层设计，构建党组织与其他治理主体良性互动的常态制度环境，充分发挥其在市域社会治理中的领导核心作用。市域社会治理的全过程要求党政主要负责人履行“推进法治建设第一责任人”职责，坚持党的领导、宪法法律至上、权责一致、以身作则，强化党委对重大工作的领导，抓好市域社会治理重大工作的总体布局、统筹协调、整体推进。

其次，促进社会组织健康发展，以激发市域社会治理的社会活力。一是坚持平等包容原则。搭建具有包容性的市域社会治理平台，在制定社会治理的顶层设计时要充分考量治理主体结构的多元化，治理主体应当包括各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群，只有搭建起包容性的社会治理平台才能真正增加市域社会治理具体实施行为的权威性与公正性。二是坚持统一领导原则。市域社会治理主体的多元化并非政府主导作用趋于弱化的过程，治理主体的多元化需要在政府治理国家的整体框架内开展。正是基于治理成果分配上利益共享这一逻辑起点促使了全体社会成员共同参与、互动合作。三是坚持利益共享原则。市域社会治理的多元化由“合作治理”向“治理共同体”的方向转变，而非简单的区域内主体合作，需要以各主体利益共享为行动准则，不应以牺牲部分主体利益为代价。

最后，健全社区基层管理和服务机制，以打牢市域社会治理的基础支撑。社会治理核心在顶层，重心在基层，市域社会治理过程中将重心向基层下移，可以把社会资源、管理权限和民生服务普及至社会存在的全方面、各方位，真正做到社会治理的“以人为本”。同时，通过进一步向基层放权赋能，制定赋权清单，建立健全责任清单，从而厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，防止治理盲区的出现，这将有效提升基层公共服务和应急管理水平。此外，市域社会治理能力的现代化还体现在矛盾纠纷预防和化解能力的提升上，通过深化社会治理的现代化手段改革，改善原有社会治理手段，强化信息处理和智慧治理的制度机制建设。

（三）市域社会治理现代化的法治保障

市域社会治理现代化的衡量标准不仅体现在社会治理效能突出方面，还体现在社会治理理念和结果的科学、合法、有效。现代社会治理的决策是在理性人假设的基础所作出的。市域社会治理决策的顶层规划和具体实施“均以决策者的行为、选择都合乎理性原则为暗含前提，也就是决策者在面临选择时，总会从各种可选方案中选出决策者所认为的最好的、最能实现他所要达到的目标的方案”[8]。因此，社会公共利益保护的内在要求是社会民众所普遍认可的共识基础，更是市域社会治理的合法性前提。一方面，面向“理性化”的要求，要进一步完善社会治理体制机制。政府治理行为的理性来源于公共利益标准，以维护全体社会成员的公共利益为基本行为准则，基于公共利益所实施的市域社会治理行为就是保护每一个公民的自身利益。政府肩负维持社会秩序的职责和能力，在维护政治统治和国家政权稳定的同时，要通过加大社会管理力度、协调多种利益主体和各种价值取向，来化解社会矛盾与利益冲突、维护社会公正和社会秩序，这是追求社会公共理性的表现。另一方面，面向“法治化”的要求，要进一步构建完善的法律保障体系。立足于社会现实问题和客观需要，市域社会治理现代化建设必须坚持以人民为中心、以公民权利保障为治理根本、以合作行动创造治理动力、以公德感化和法律规制提供行动保障，共同提升国家治理效能，推进市域社会治理现代化建设。实现市域社会治理的法治化标准或目标，需要依法治理，即在宪法的框架下，主张立法先行，重视各部门法的实施与监督，提倡良法善治，并重视程序制度建设，主张司法实践过程的程序正义和实质公正。