提升PPP项目治理水平践行可持续发展理念 兼评《PPP项目善治的实现》

撰文／张水波

PPP 本质上是政府借助社会资本在投资、创新和风险管理方面的专业能力来改善公共产品的供给效率，进而创造公共价值。然而，社会资本追求的是投资利润的最大化，因此政企双方在PPP 项目实施过程中不可避免地遭遇关系危机，进而出现实践中常见的履约困难、提前终止等现象，最终导致PPP 项目失败。事实上，任何交易中价值的形成都是与交易方的利益冲突相伴相生的，而对于PPP 项目这种双方价值目标迥异的交易而言，关系维系的困难程度及利益冲突的严重性可想而知。正因如此，能够使各项目相关方在潜在的威胁和机会中认识到共同的利益，协调他们之间关系、化解他们之间利益冲突的项目治理就尤为重要。

《PPP 项目善治的实现》就是关于PPP 项目治理的一本好书。该书作者为天津理工大学杜亚灵教授，她长期致力于相关研究，整理十年研究成果得以出版该书。该书探讨了政府和社会资本（或项目公司）这对交易关系的善治“如何实现”和“如何评判”，对于当下PPP 项目的具体实施及相关政策的优化提供了有益借鉴。事实上，无论是从微观层面还是宏观层面、从国内还是国际来看，追求PPP 项目善治都是在践行可持续发展的理念，对于项目个体成功、市场环境优化乃至大国形象提升都不可或缺。

确保政企双方的交易关系长期稳定、共创价值，实现PPP项目的可持续发展

PPP 作为一种现代化的公共服务制度创新，其根本目的不仅是为了解决政府融资和债务问题，更是要建立一种协调政府、市场和社会关系的有效机制，实现公共政策视角的价值创造。由此可见，PPP 项目本质上是一个由政府、社会资本、社会公众三方价值共创的过程，而能够最大程度实现价值共创的PPP 项目必然具有可持续性，即三方目标一致、遵守风险与利益共享原则、具有平等协调的关系并且保持长期稳定合作，这正是《PPP 项目善治的实现》一书所谓的“善治”状态。

该书针对政府和社会资本（或项目公司）这对PPP 项目中最核心的关系，构建了PPP 项目善治的三种实现途径，即合同治理、关系治理、合同治理与关系治理的适配，明确了PPP 项目合同设计的“权责利对等”原则及其落实手段，剖析了信任、公平、角色等主观感知的变化规律，初步探讨了二者之间的交互作用关系，同时开发了从短期和长期来看PPP 项目善治的评判标准。可以说，掌握PPP 项目善治的实现途径和评判标准能够帮助政企双方将合作关系保持得更加积极，共同推动微观层面的PPP 项目朝着关系协调、利益趋同的善治状态逼近，有效避免PPP 实践中常见的履约困难甚至提前终止，最大程度地实现PPP项目价值共创。

促使政府找准角色定位、加强制度建设，实现PPP事业的可持续发展

从项目层面来看，政府在PPP 中扮演着合作者和监督者的双重角色：一方面，按照PPP 项目合同的约定行使权利、履行义务；另一方面，确保社会资本追求企业价值不以牺牲公共价值为代价，把握PPP 项目的公共性。而从市场层面来看，政府在PPP 中扮演着管理者的角色，既要确保PPP 项目中政府角色定位的准确，又要激发社会资本的活力，进而“推动有效市场和有为政府更好结合”，这就要求政府把该制定的规则制定好、该放的权放到位。由此可见，从宏观来看，制度建设是PPP 可持续发展的根本。政府必须立足于顶层设计，着眼于项目规范实施，建立并完善法律、政策、指南、合同和标准五位一体的PPP 制度体系，才能确保PPP 项目的规范开展，而规范是增强社会资本长期投资信心的密钥。

然而，由于我国PPP 推广经历了从更侧重其融资功能向更侧重其提高效率功能的升级，并且已由高速增长转向健康可持续运营，制度建设的不完善已成为我国PPP 模式发展的瓶颈，如现行PPP 管理制度法律层级和效力较低、政策配套体系不够完善等。《PPP 项目善治的实现》一书基于政府的视角展开研究，从现实问题凝练科学问题，基于研究结果提出改进建议，包括政府作为市场管理者的政策优化建议（如优化PPP项目合同指南的建议、鼓励PPP 项目进行商业模式创新）和作为PPP 项目合同执行者的实践操作建议（如根据社会资本具体类型选择适宜的控制策略），二者都为建设可持续发展的PPP制度体系提供了科学参考。

国内有益实践助力“一带一路”倡议，提升国家软实力，带动更多国家走向可持续发展

党的二十大报告提出，要推动共建“一带一路”高质量发展。这不仅让我国的双循环战略实施有一个非常好的开放的平台，同时也会让其他合作伙伴得益于“一带一路”倡议，共同走向可持续发展。PPP 模式完全契合“一带一路”倡议的新理念、新模式，已成为“一带一路”沿线国家包括基础设施在内的公共产品主流国际合作供给方式。

目前，我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP 市场。毋庸置疑，国内PPP 的有益实践能够大幅增强我国企业参与国际PPP 项目的热情和信心，也会在一定程度上提高其成功率，进而助力“一带一路”高质量发展。同时，国内PPP 的有益实践还使我国政府和相关机构拥有更多的机会来参与国际基础设施领域规则制定，支持发展中国家PPP 能力建设，进而增强文化自信，提升国家软实力。

《PPP 项目善治的实现》一书充分体现了PPP 项目治理的“中国特色”。例如，考虑到我国政府施政的现实情况，探讨了我国PPP 项目中尤为重要的公平感知这一关系要素；考虑到社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业等多种类型，探讨了角色感知这一关系要素。国内PPP 研究虽然是从引入国际经验开始的，但随着我国PPP 实践经验的积累，希望蕴含中国智慧的PPP 项目善治理念和实现方法，也终会影响国际PPP 实践，带动更多国家走向可持续发展。

总之，对于PPP 项目善治的不懈追求能够引导PPP项目、PPP 市场可持续发展，促使PPP 模式从以填补公共财政预算缺口、提高公共产品供给效率为导向，升级到以实现可持续发展为导向。PPP 是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，希望有更多有价值的PPP 研究能够为国家可持续发展做出贡献。