成渝地区双城经济圈建设视域下城口与毗邻地区融合发展之路

陈学彬 张国旭

推动成渝地区双城经济圈建设，最根本的是集中精力办好自己的事情，最关键的是同心合力办好合作的事情。川渝毗鄰地区作为成渝地区双城经济圈的重要组成部分，是推动成渝地区双城经济圈建设的重要载体。在重庆毗邻四川的13个区县中，重庆市城口县具有重要的纽带作用，推动包括城口在内的川渝毗邻地区融合发展，对于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于推动成渝地区双城经济圈建设的重要指示走深走实，在西部形成高质量发展的重要增长极，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、毗邻地区融合发展的价值考量

尽管毗邻地区行政区划不同，但是边界相连、地缘相近、人文相通、经济相融，在区域提升和发展上，既相互依赖又相互促进。毗邻地区融合发展，是在行政区域与经济区域适度分离的情况下，践行共享理念、实行抱团发展，并形成强大合力，加快促进共同发展的有效途径。从川渝毗邻地区融合发展的价值看，无论是对城口的自身发展，还是基于毗邻区县共同发展，甚至是对整个成渝地区的整体发展，都将产生很多积极的影响效应。

（一）回波效应：促进城口本地区高质量发展

首先，加强城口与毗邻地区的融合发展，对城口发展而言，无疑是重要的战略机遇，既能补齐短板、打牢基础，还能在深化创新、增添动力中逐步优化结构、加快升级、扩大开放、拓展空间。其次，在融合发展中，城口也将发挥自身比较优势，凸显红色资源和生态资源优势以及区位优势，以此吸纳其他毗邻区县的各类发展要素，从而弥补自身的不足，倒逼转型，并集聚其他区县的人才、资金、技术等流入本县。这种回波效应，将进一步促进城口县经济社会快速且高质量发展。

（二）叠加效应：促进川渝毗邻区县共同发展

无论是成渝地区双城经济圈内“双核”城市群的发展，还是毗邻区县的融合发展，都是在于打破行政界限和地区本位主义，由追求自身利益最大化，到遵循互惠互利、优势互补、相互协调、相互促进的原则，充分利用各自优势，优化空间发展格局，并将各自优势通过扩散效应带动相邻地区的发展，从而提高整个地区的总体发展水平。在重庆与四川毗邻的13个区县中，无论基础设施、产业发展、城乡融合、生态资源、公共服务等都各有优势。推动毗邻地区融合发展，就是一种资源共享、优势互补下的要素聚集和良性循环，所产生的是“1+1>2”的叠加效应，将有效地促进毗邻区县的各自向好发展和整体提升。

（三）外溢效应：推动成渝地区双城经济圈整体发展

唱好“双城记”，推动成渝地区双城经济圈建设，就是要牢固树立成渝地区一盘棋思想和一体化发展理念。川渝毗邻地区在成渝地区双城经济圈中，呈“几何中心”位置，并处于“辐射点”区域。因此，城口与毗邻地区融合发展促进川渝毗邻地区整体发展，其资金、市场等发展要素自然就会向外辐射，从而产生“外溢效应”，推动“地理中心”转变为“发展轴心”，以此带动和促进整个成渝地区双城经济圈的发展。

二、城口与毗邻地区融合发展的可行性

城口县，既是重庆向北重要门户，也是重庆与四川毗邻的13个区县之一，在与毗邻地区的融合发展中，城口具有得天独厚的区位优势，更具有较强的可行性。

（一）地缘关系相近

城口区位独特。从全国范围来看，位于祖国版图的腹心地带，是长江三峡腹地连接大西北的重要连接点，更是成渝地区双城经济圈和渝东北三峡库区城镇群的重要组成部分。从毗邻情况看，城口踞三省门户、扼四方咽喉，处于重庆、四川、陕西三省（市）结合处，南与重庆巫溪县、开州区、四川宣汉县毗邻，东北与陕西镇坪县、平利县、岚皋县、紫阳县接壤，西与四川万源市相连。独特地理条件决定了自身的发展机遇和平台优势。同时，城口承载着连接渝东北、川东北融合发展的桥梁纽带作用。

（二）人文关系相通

地缘相近，人文相通。城口与宣汉、万源、巫溪、开州等区县，历来就是好邻居、好伙伴、好朋友，人们生活习性相似、口语方言相通、相互往来已久，两地联姻比比皆是。特别是城口与宣汉、万源等地，这种联系更为紧密。直到今天，城口人民到重庆主城区的最便捷通道—城万快速通道也从万源境内穿越而过。城口的双河、沿河、左岚、巴山、周溪等乡镇的很多群众尽管户籍在本地，却长期居住在宣汉、万源境内。同时，万源的旧院、大竹、钟亭、白果、蜂桶等乡镇也有很多群众生活在城口。城口的民俗文化包括唱山歌、薅草锣鼓、祭祀等与宣汉土家族文化一脉相承、大同小异。

（三）历史渊源浓厚

从历史沿革看，重庆直辖前，城口本就是四川省的一部分，曾与万源同属一县。清道光二年（1822年）开始设城口厅，即当时万源下辖的七八九保，属四川绥定府，民国二年（1913年）城口厅改名为城口县，属川东道绥定府。由此，在经济建设、社会发展以及基础设施建设上，城口与四川毗邻区县曾是一体化发展不可分割的一部分。从红色革命历史看，城口与宣汉、万源同是川陕革命根据地的重要组成部分。1933年10月，红军经四川宣汉进入城口，许多宣汉籍的红军战士在城口留下了光辉的足迹，同时，红军解放万源东北部，曾在万源大竹建置城口县。1934年9月在大竹河召开的第一次城口苏维埃（工农兵）代表大会上，正式成立城口县苏维埃政府，辖大竹区、白果区、冉家区、坪坝区、庙坝区5个区，直到1935年1月红军撤离城口北上长征，苏维埃政府工作才予以结束。

（四）政策覆盖叠加

从国家层面看，国务院印发的《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》中明确指出：“鼓励大别山、川陕、湘鄂渝黔等革命老区对接长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设”;从省市层面看，重庆市与四川省联合印发的《关于印发川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案的通知》明确指出，支持城口、宣汉、万源建设革命老区振兴发展示范区。除此之外，还有西部大开发、长江经济带建设、秦巴山区连片扶贫开发等，这些政策，均覆盖惠及并交汇叠加到城口及部分毗邻区县。

（五）自身优势明显

一是生态优势明显，生态资源丰富。城口森林覆盖率达70.2%，生态环境综合指数居全市10个重点生态功能区第一，空气质量优良天居全市第一。二是拥有丰富的矿产资源。包括锰、钡、煤、大理石、古生物化石等20余种矿产资源，其中钡矿居亚洲之首，锰矿属于全国五大矿区之一。三是特色产品丰富。城口老腊肉、城口山地鸡、城口蜂蜜、鸡鸣贡茶等51个产品获国家有机食品认证，有机食品数量位居重庆和秦巴地区前列。另外，太白贝母、杜仲、天麻等名贵中药材达500余种。这些资源在推动毗邻地区融合发展中，无疑是一种明显的比较优势。

三、城口与毗邻地区融合发展的现实困境

近年来，尽管城口与毗邻区县之间在基础设施、产业协作和公共服务等方面逐步体现了互联互通、对接共享，初步形成区域间共赢发展、协同互补的新格局，但是已然形成的行政壁垒并未打破，仍存在地方政府以各自需求为标准、寻求自身利益最大化的现象。在成渝地区双城经济圈建设的重大战略背景下，尽管给各毗邻区县在融合发展上带来了前所未有的新机遇，同时也还面临诸多困境。

（一）合作方式较单一

从合作主体上看，川渝毗邻地区大多以政府合作为主，而除政府之外的社会组织或企业主体以及民间组织的合作相对薄弱，加上在合作运营、项目落实、经营管理和利益分配等方面，缺乏保障措施和长效机制;从合作方式看，目前为止，川渝毗邻地区政府大多以会议和签署协议为主，没有从更深层地建立起全方位、多渠道的合作方式，对持续跟进督促合作协议的执行和推进情况还有待进一步提高。

（二）合作理念相对滞后

在城口与毗邻区县已有的合作中，双方都比较偏重于追求在短期内能产生直接的效益，并为了倾向于各自追求自身利益最大化而“趋利避害”，很难越过行政区划进行更深层次的合作，往往存在以自身利益、短期利益、局部利益为先，而忽略了区域协调发展、生态环境保护等有利于促进长期可持续和全局性的一体化发展要素的重构。同时，对人才、科教、资源、市场、技术等其他方面的合作范畴较少、合作程度不深。在行政区划和地方保护主义的影响下，易导致生态环境的破坏、建设项目布展不合理、国土资源开发利用率低、重复建设、恶性竞争等问题出现。这难以适应新时代高质量发展的要求，亟须加快转变和更新观念，用新理念新思想推动毗邻区域合作发展。

（三）合作体制机制不够完善

川渝毗邻地区融合发展，离不开完善的体制和长效机制的支撑。但在实践中，城口与毗邻区县政府在合作体制机制上还不够健全，合作的组织形式相对较为松散，制度化程度相对较低，政府合作共识的达成往往是靠领导人作出的承诺来保障，没有及时上升到制度层面，这就使得合作缺少稳定性。同时，缺乏有效的利益共享机制来平衡协调合作过程中的各方利益。

（四）合作进程推进较慢

截至目前，尽管城口先后与达州、万源、宣汉、奉节等地对接交流，并签订了战略合作协议，切实把战略共识转化为工作机制、规划方案和政策措施以及合作项目。但合作进程推进较为缓慢，区域壁垒问题依然严峻，在重大规划制定、基础设施建设、产业发展布局、生态环境治理、行政服务管理等方面，还有待进一步突破。同时，还存在推动民间商会、协会、社团等组织协调区域发展不够、参与度不高，合作开放的区域市场体系也未及时建立等问题。

四、推进城口与毗邻地区融合发展的进路

推动成渝地区双城经济圈建设，既需要集中精力办好自己的事，更需要同心合力办好合作的事，秉承着眼发展全局，强化自身发展，抓好区域协调，并建立长效机制，才能有效推动毗邻地区融合发展。

（一）坚持原则，着眼发展全局

一是要树立从全局谋划一域与以一域服务全局的理念，坚持把城口发展同区域发展、国家发展紧密联系起来，从推动成渝地区双城经济圈建设、“一区两群”协调发展中把握战略定位，拟清发展思路，科学制定中长期发展规划;二是要立足当前，更要着眼长远，坚持把抓当前与谋长远有机结合起来，既要在补短板、强弱项、解难题上精准发力，又要在推动经济高质量发展、创造高品质生活的中长期目标上持续发力;三是坚持共抓大保护，不搞大开发，坚持人与自然和谐共生，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，使“绿水青山”产生巨大的生态效益、经济效益、社会效益。同时，树立保护生态环境就是保护生产力，坚持走生态产业化、产业生态化协同发展之路;四是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，正确处理政府与市场的关系，充分激活市场活力，建立市场准入机制，优化营商环境，强化与渝东北、川东北、陕南毗邻地区规划合作，推动多元社会主体广泛参与毗邻地区的融合发展态势。

（二）补齐短板，加强基础设施建设

“打铁还需自身硬”。集中精力办好自己的事，必须以弥补自身不足为前提，着力解决城口在推动高质量发展、创造高品质生活方面长期存在的薄弱环节。一是必须把改善交通作为最紧迫任务，既要确保“外联”快捷，实现与毗邻地区的互联互通，又要做到“内联”通畅，丰富“毛细血管”，抓紧建好产业路、旅游路，减少断头路;二是加强在教育、医疗和卫生等公共服务方面的建设和投入，提高公共服务水平和社会保障能力，为更好满足人民群众对美好生活需要创造条件;三是加强水利和能源设施建设，推动城乡防洪、中小河流治理、山洪灾害防治、水土流失等水利工程建设，并加快推进清洁能源基地建设，有序推动风电、光伏等清洁能源开发与利用;四是为数字经济发展态势下的经济新增长创造环境，适度规划新基建项目，构建数据驱动的创新体系和新型生产范式，为经济社会转型打下坚实基础。

（三）找准定位，发挥示范作用

城口有着独特的区位特征和地缘关系，加上丰富的生态资源，在加强与毗邻地区融合发展中，发挥比较优势，作好示范引领。一是突出绿色发展示范作用。实现绿色发展，既是人类社会发展的本质要求，也是当代中国社会发展的必然选择。守好“绿水青山”，是创建国家生态文明建设示范县的第一要务，在充分尊重自然、保护自然的前提下，打造山清水秀、環境优美、宜居宜业的生态城市，建设渝东北生态后花园。同时，突出在生态产业体系建设上的示范作用，着力在毗邻区县中率先探索出一条“两山”实践创新发展之路。二是突出合作门户作用。充分发挥城口地处渝川陕结合部的独特区位优势，加快连接开放通道，建设开放平台，营造良好的开放环境。推动城口与开州、巫溪、巫山、奉节共同保护生态屏障，积极融入川渝统筹发展示范区，建设秦巴山区商贸物流基地。发挥重庆和三峡库区连接陕西南部、四川东部的交通要塞作用，建设渝川陕绿色边贸发展示范区，建成渝川陕合作门户。三是突出革命老区合作示范作用。城口作为重庆市唯一成建制建立了县、区、乡、村四级苏维埃政权的革命老区，在利用红色资源、传承红色基因、弘扬老区精神上，带头做好示范作用，主动联合宣汉、万源等革命老区，进一步建好革命传统教育基地和爱国主义教育基地，建成川陕革命老区合作示范区。

（四）加强合作，抓好区域协同

在基础设施上，做到互联互通。在全力推进城口高速路段建设和渝西高铁城口境内尽快开工的同时，积极推进城口至宣汉至大竹至邻水、城口至万源、城口至巫溪高速公路等重大交通项目前期工作，全面融入高速公路和高速铁路网络，尽快实现与周边高速高铁互联互通。在生态环境上，做到共治共保。突出城口在生态保护和生态产业体系建设上的先行示范作用的同时，积极与周边区县共同保护，共同构建联防联控机制，确保毗邻区域内生态环境和谐共生。在产业发展上，做到协作共兴。坚持把农文旅融合发展作为最大潜力，推动生态农业、生态文旅、绿色加工集约化发展，联合毗邻区县共同构建生态特色产业体系，促进经济转型升级，推动资源优势转化为产业优势。在红色文化上，做到共讲共传。联合宣汉、万源两地，共同建设革命传统教育基地和爱国主义教育基地，建成川陕革命老区合作示范区，共同保护红色资源，传承红色基因。在人才队伍建设上，做到互进互引。打通毗邻区域人才引进通道，加强人才培养平台建设，共同建立健全有利于吸引、激励和留住人才协同发展的机制。在公共服务上，做到共建共享。借助区域内优势资源，不断解决好教育、医疗、养老和就业等领域合作，进一步提升区域内基层公共服务能力和服务水平。

（五）强化保障，建立长效机制

促进区域融合发展，必须在坚持“一盘棋”和一体化理念下，以建立合作共建、互利共赢的区域融合发展机制作为保障。一是构建毗邻地区多方合作机制，在着重建立健全政府合作机制的同时，助推民间组织合作机制，引导非营利组织、企业主体和各类协会组织积极参与到区域发展中，确保合作项目主体的多样性和持久性;二是建立重大政策协商机制，针对毗邻区域基础设施、产业发展、能源应用、生态保护等重大合作项目，定期召开工作联席会和推进会;三是建立区域长期合作机制，避免因领导变动或项目主体变化而改变，保障合作的长期性、稳定性;四是建立监督机制，针对合作主体和合作项目的实施，建立第三方监督机构，建立公开监督机制，实行常态化的监督，确保多方合作的公开性、透明性。

作者单位：中共重庆市城口县委党校

责任编辑：张 波

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