探尋橫琴粵澳深度合作區的法治保障之路（上）

長江

橫琴開發是黨中央、國務院作出的重大決策部署。習近平總書記先後4次視察橫琴，並對橫琴開發作出一系列重要講話和指示，強調建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。2021年9月5日，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，為新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發開放、豐富“一國兩制”實踐指明了前進的方向，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局。

誰也沒有想到，多年前安靜地躺在南海之濱、距珠海特區最近的大、小橫琴島，上世紀70年代起歷經多年大規模填海造地，變身為上百平方公里的珠海市面積最大海島。1992年，橫琴島被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一，並與當年正式掛牌辦公，可在隨後的十多年時間裡，有關橫琴開發的各種說法不少，但一直是只見樓梯聲不見人下來，雷聲大雨點小，還被人笑稱是“開而不發”的開發區。

2009年1月10日，時任中共中央政治局常委、國家副主席習近平在考察澳門期間宣佈：中央政府已決定同意開發橫琴島，並將在開發過程中充分考慮澳門實現經濟適度多元發展的需要。同年6月24日，國務院常務會議通過《橫琴總體發展規劃》，同年十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過決定，授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄，橫琴島澳門大學新校區與橫琴島其他區域實行隔離式管理。這意味著橫琴島一部分將成為實施“一國兩制”的新區域。

2009年12月16日，繼天津濱海新區和上海浦東新區之後，中國第三個國家級新區在珠海市橫琴掛牌成立，同時該區投資總額逾726億元人民幣的首批四大工程也宣佈啟動。也正是從那時開始，橫琴經濟開發區正式開始拉開全面開發建設的序幕。

2010年3月，廣東省人民政府和澳門特別行政區政府在北京人民大會堂簽署了《粵澳合作框架協議》，確立了合作開發橫琴、產業協同發展等合作重點，提出了共建粵澳合作產業園區等一系列合作舉措。2011年3月，橫琴開發納入國家“十二五”規劃。2012年3月5日，國務院《政府工作報告》明確提出：“支持澳門建設世界休閒旅遊中心，推進橫琴新區建設，促進經濟適度多元發展”。2019年3月，國務院發佈關於橫琴國際休閑旅遊島建設方案的批覆，原則同意《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》。2019年4月9日，國家發展和改革委員會印發《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》並實施。2021年9月5日，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》。2021年9月17日上午，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌，橫琴粵澳深度合作區進入全面實施、加快推進的新階段。

106平方公里的橫琴島歷經一次次的演變，如今已成為南國粵港澳大灣區的一片熱土，圍繞“促進澳門經濟適度多元發展”這條主線，國家賦予橫琴深度合作區“促進澳門經濟適度多元發展的新平臺、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富‘一國兩制’實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地”四大核心戰略定位。合作區設定三個階段性發展目標，其中到2035年，“一國兩制”強大生命力和優越性全面彰顯，合作區經濟實力和科技競爭力大幅提升，公共服務和社會保障體系高效運轉，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。合作區著力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，聚焦發展科技研發和高端制造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業和現代金融產業，對符合條件的產業企業按15%的稅率征收企業所得稅，對在合作區工作的境內外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負超過15%的部分予以免徵。

合作區著力建設便利澳門居民生活就業的新家園，加快推進“澳門新街坊”建設，對接澳門教育、醫療、社會服務等民生公共服務和社會保障體系，推動全面放開澳門機動車便利入出合作區，推進基礎設施互聯互通，有效拓展澳門居民優質生活空間。

合作區著力構建與澳門一體化高水平開放的新體系，實現貨物“一線”放開，“二線”管住，除國家法律、行政法規明確規定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進入，人員進出高度便利，創新跨境金融管理，建立高度便利的市場准入制度，促進國際互聯網數據跨境安全有序流動，實現與澳門人流、物流、資金流、信息流等高效便捷流動。

合作區著力建立健全粵澳共商共建共管共享的新體制，建立合作區開發管理機構，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會，統籌決定合作區重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免，組建合作區開發執行機構，管理委員會下設執行委員會，履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能，做好屬地管理，合作區上升為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。

區域要發展，法律要先行，眼下的橫琴已被賦予中國新時代改革的新使命，“一國兩制”創新實踐的試驗田，為全面貫徹落實習近平總書記關於粵澳合作開發橫琴的重要指示精神，用好橫琴粵澳深度合作區這個不同規則和機制交錯共存的區域，積極探索兩地規則銜接和機制對接，做好法治保障工作，為粵港澳大灣區市場一體化探索經驗，本刊近二期以“探尋橫琴粵澳深度合作區的法治保障之路”為題，特邀請澳門及內地法學專家、學者圍繞上述問題展開探討，供相關部門參考。

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