助推广西生态产品价值实现

杜新波

（作者系广西自然资源厅党组成员，自然资源部人力资源开发中心人才建设研究室主任、研究员，第21 批来桂中央博士服务团成员）

蒙福运/摄

习近平总书记多次强调“广西生态优势金不换”。建立健全广西生态产品价值实现机制，对于进一步擦亮广西“山清水秀生态美”金字招牌、培育经济高质量发展新动力、塑造城乡区域协调发展新格局、引领生态环境保护新风尚、打造人与自然和谐共生新方案、全面推动广西经济社会绿色发展具有重要意义。

一、生态产品生态资源基础现状

目前广西生态价值较高的土地资源中，有耕地328.60 万公顷、园地169.79 万公顷、林地1 607.08 万公顷、草地27.17 万公顷、湿地12.68 万公顷，已查明的富硒土壤分布面积为757 万公顷。全区森林覆盖率62.5%，森林资源总蓄积为9.49 亿立方米，森林植被总碳储量约为5.11 亿吨，森林生态系统服务功能总价值达到1.5 万亿元。广西管辖海域面积约为70 万公顷，海岸线总长度1 628 千米，海岛643 个。广西发现陆栖脊椎野生动物1 151 种（含亚种），发现野生植物288 科1 717 属8 562 种，生物多样性丰富度列全国第三位。全区自然保护地空间面积225.36 万公顷，占全区陆域面积的9.48%，共建立自然保护地223 处。设区市环境空气质量年优良天数比例97.7%，PM2.5 平均浓度为26微克/立方米；列入国家考核的52 个地表水监测断面水质优良比例，连续5 年保持96.2%以上。

二、生态产品价值实现的路径依据和基本方式

理清生态产品价值实现的理论本源和路径依据是构建广西生态产品价值实现机制的首要前提。

（一）生态产品价值实现的基本理论

根据马克思的劳动价值论，生态产品所提供的物质供给、调节服务和文化服务，其本质为使用价值或财富，可通过劳动与自然条件结合产生，也可由自然条件本身直接提供。生态产品价值实现只能是价值（劳动价值或剩余价值）的补偿或分配。同时，依据“商品的使用价值是交换价值的前提，也是商品价值的前提”这一理论，生态产品价值实现在路径上蕴含着生态产品的商品化和实现程度问题。也就是说，生态产品能否按照它的市场价值（即包含的社会必要劳动）来出售，取决于生态产品社会规模的使用价值是否与生态产品社会需要的量（即有支付能力的社会需要的量）相适应。因此，生态产品价值的实现绝不是在自然生态系统中实现的，而是在以社会化分工和大生产体系为特征的国民经济运行系统中实现的，而且受到非生态产品产出部门发展程度、财力支撑情况和基本经济制度等因素的制约。

（二）生态产品价值实现的基本路径

实现生态产品价值，关键就是将生态产品的内在价值转化为经济效益和社会效益，让保护修复生态环境的行为获得合理回报，让破坏生态环境的行为付出相应代价。

1.商品市场路径。在绿色发展理念和一般商品运行规律指导下，这一路径采用生态产业化和产业生态化方式，提供农产品、旅游服务或发展洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业，并通过竞争性的商品市场实现交易。在这种路径下，生产者将优良的自然生态禀赋条件与劳动结合，产生了较好的自然生产力，从而能够生产出具有较高使用价值、市场价格的商品和服务或以较低的生产成本提供商品和服务，获得与其所投资本无关的超额利润。目前，这种价值实现方式在全国具有普遍性。广西生态资源条件优良，具有实现商品市场路径的天然优势。

商品市场路径下生态产品价值实现的措施包括：加强生态产业自然本底条件的生态修复、系统治理、综合开发，推广利用生态种养模式、清洁生产模式、可持续开发经营模式，以此提升生态产品的品质（使用价值）；推进生态产品商品化、规模化、品牌化，构建便捷、多元的物流运输仓储和市场交易体系，以此实现生态产品的交换价值和超额利润；利用生态系统服务多功能性，生产多元化的产品和服务，如综合开发生态农业、生态旅游、康养研学等。

2.保护补偿路径。生态产品具有非排他性、非竞争性和自然流动性，造成价值外溢和外部不经济，因此，大多数生态产品无法按照市场竞争规律和价值规律实现其价值，必须对其进行价值补偿。依据主要有3 个方面。一是自然生态资源的消耗和损害补偿。在我国城镇化和工业化推进过程中，各类商品要素不断地融入到国内、国际双循环之中，城镇化、工业化对水、空气和自然原料的消耗呈现出跨地域消费的特征。这一情形不仅使得生态产品的自然生态资源物质组成部分越来越难于返还到原产地，而且其所排放的各种废弃物也呈现为跨时空消纳。因此，为实现人与自然的和谐共生，须对提供生态产品的地区提供补偿，以此来弥补对自然生态资源的损耗和破坏损失，恢复自然生态系统的平衡。二是公平发展权补偿。根据当前国家主体功能区战略制度的设计规则，目前提供优质生态系统服务的地区通常也是限制和禁止发展区，发展权受到限制，他们应该得到补偿。三是生态产品本身价值补偿。目前，提供生态产品的部门大多数属于第一产业，受生产周期和自然条件限制，资本效益比较低，回收周期长。在资本利润平均化规律作用下，提供生态产品的部门行业资本有机构成相对较低，从而使得其生态产品的生产价格总和小于其产品价值（劳动价值）总和。市场化条件下的生态产品提供者总体获得的财富分配比例小于应该获得的比例，他们应该得到补偿。

根据收益与受损对等、补偿水平与支付能力相匹配原则，实现保护补偿的主要措施包括：一是建立纵向和横向生态补偿机制。纵向补偿主要通过国家对重要生态功能区进行转移支付实现，横向补偿主要通过生态产品供给地和受益地之间建立利益补偿和共享机制来实现。二是依据资源环境承载能力和公平发展权，通过设定发展权益指标、创设政府交易市场来实现，如耕地占补指标交易，碳排放权和碳汇权益交易，排污权、用能权、水权交易等。三是通过生态环境损害赔偿，推进生态环境损害成本内部化，实现生态产品价值实现的负向惩训。

3.权益（地租）路径。土地是生态产品形成的物质基础。随着经济社会的发展，人们对土地产品和土地本身需求不断扩大，依靠土地所有权所获取的地租份额将按照相同程度提高。我国土地归农民集体所有和全民所有，同时农民以长期稳定的土地（林地）承包经营权方式获得了对部分集体土地的实际占有权。国家、农民集体和农民个人依靠土地产权在生态产品价值实现中应获得相应的地租收益，同时还可以通过地租资本化形式获得出让价格收益和产权质押融资。此外，在生态产品总财富和社会总财富持续增大的情况下，国家、集体和农民依靠权益（地租）路径所分享的财富份额也应相应增长。这一价值实现路径，既体现了商品市场路径中的个别行为，也体现了整个社会财富价值的补偿或分配问题。目前，广西全区国有土地267.13 万公顷，部分生态产品富集地区土地（林地）承包经营权流转程度比较高，因此，广西依靠自然资源产权实现生态产品价值具有广泛的现实基础。

三、广西生态产品价值实现成效和存在问题

目前，广西在生态产品价值实现取得的主要成效表现为4 个方面。

一是全区培育了一批在全国具有举足轻重地位的优势特色农业产业。广西拥有93 个国家地理标志产品、77 件地理标志证明商标和4 个国家地理标志产品保护示范区，地理标志产业产值达1 307.9 亿元，全区林业产业总产值超7 500 亿元。

二是全区有一半的县（市、区）被评为广西全域旅游示范区或广西特色旅游名县。“十三五”期间，广西实现旅游总消费34 900.59 亿元，生态旅游业成为广西重要支柱产业之一。

三是生态保护价值补偿成效突出。“十三五”期间，广西全区通过增减挂钩结余指标交易和补充耕地交易指标交易分别累计筹措资金225.83 亿元和62.69 亿元，同时，各地通过补充耕地指标调剂获得资金9.81 亿元；收取森林植被恢复费80.49 亿元；获得中央及自治区森林生态效益补偿补助资金、天然林保护资金、湿地补助资金合计约72.37 亿元；自治区财政部门下达九洲江横向生态补偿资金18 亿元；全区共办理生态损害赔偿案件31 件，涉案量化赔偿数额共计3 433.27万元；探索了清洁发展机制（CDM）造林项目林业碳汇交易，获碳汇收入298 万美元。

四是国有自然资源产权收益和抵押融资规模不断扩大。“十三五”期间，广西国有土地使用权出让价款5 960.14 亿元，征收海域使用金12.94 亿元，矿业权合同金额106.29 亿元；收取水资源费30.72 亿元。2020 年，全区林权抵押贷款余额161 亿元，农村承包土地经营权抵押融资活动助力乡村振兴成效突出。

但总体来看，广西生态产品价值实现还处于起步阶段。存在问题主要体现为4 个方面。

一是自然资源和生态状况底数不明。目前，广西大部分自然生态资源价格形成机制和评估机制尚未建立，生态产品使用价值和价值核算技术体系支撑非常薄弱。

二是生态产品权益关系还未理顺。广西尚未明确中央与地方、地方各级全民所有自然资源资产委托代理机制，重要自然资源确权登记，林权、土地承包经营权发证工作推进较慢，存在自然生态资源产权纠纷。

三是生态产品实现路径单一。广西目前的实现路径主要以“生态+旅游”“生态+农业”等传统方式为主，生态保护补偿历史欠账多、资金缺口大。

四是生态产品价值实现财富基础和循环支撑体系还比较薄弱。广西第一、第二、第三产业融合发展不够，工业和服务业反哺农业能力不足，市场配置自然资源的决定性作用发挥不充分。广西融入国家生态产品价值实现路径单一、参与度不够，“两山论”实践转化的财政、税收、价格、金融、土地、投融资等政策还没有完全破题。

四、建 议

生态产品价值实现是一项系统工程。广西印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》（桂办发〔2021〕21 号），已经为广西“两山论”转化提供了顶层设计和参考路径。自然资源调查监测、确权登记、评价规划、市场配置、开发利用、生态修复等工作直接推动了生态产品的生产、流通和分配活动，自然资源主管部门在自然生态资源、资产、资本“三资一体”转化中发挥着管理支撑作用。自然资源领域今后须重点在以下4 个方面助力广西生态产品价值实现。

（一）建立广西全域生态产品调查监测体系

一是根据广西生态产品特性、种类和生态保护的重要性地位，研究制定具有广西地域特色的生态产品分类标准和等级；二是依托自然资源调查监测技术体系和信息平台，全面开展空气、土地、自然保护地、森林、湿地、草原、水、海洋等自然生态产品基础信息和碳汇调查评价，同时叠加人口、产业、种植养殖、美学娱乐等相关信息数据，编制全区生态产品地图和目录清单；三是重点对优质特色农产品区域、生态保护重点区域、生态修复区域、碳汇聚集区开展生态产品和碳汇变化动态监测，打造生态产品动态监测和信息云平台；四是加快推进自然资源统一确权登记工作，持续深化农村承包地“三权”分置，合理界定和创新生态资源产权体系，为生态产品价值实现提供产权基础。

（二）建立生态产品价值核算评价技术体系

一是根据广西自然生态特性，对目前通用的功能价格法、当量因子法等生态产品价值核算方法进行修正，建立适合广西实际情况的价值核算技术方法体系；二是根据生态产品价值实现的不同路径和地图，选取样点开展不同区域、不同单元生态产品价值核算，分类建立生态产品的“基准价格”“标定价格”体系，并以此进行测算，形成全区生态产品价格地图，为生态产品交易定价、补偿和融资提供参考依据；三是在全面摸清生态产品“资产”家底的基础上，综合考虑自然生态资源的占有、使用、消耗、恢复和增值活动情况，探索编制生态产品资产平衡表；四是根据生态产品使用价值和价值形成规律，在生态产品资产平衡表的基础上开展行政区域单元生态产品总价值和特定地域单元生态产品价值核算工作，形成反映自然、劳动、资本、技术等要素投入贡献的“价值”台账。

（三）加强生态产品价值实现的政府规制和市场建设

一是依据国土空间规划，建立科学的自然生态空间分级分类分区管控机制，编制生态产品开发利用指南，加大国土整治和生态保护修复力度，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发和“一张图”空间管控的重要措施和抓手；二是加大自然资源要素对第一、第二、第三产业融合发展，产业振兴，物流仓储等的保障力度，加快补齐产业和基础设施发展短板，提升生态产品价值实现的生产流通环境质量和经济反哺支撑能力；三是以支撑保护补偿和自然资源权益路径为核心，在现有自然资源交易机构基础上，拓展组建自然资源产权和生态产品交易专门机构，开展广西区内涉及自然生态资源政府管控和设定限额的耕地占补、建设用地规模、绿化增量责任、清水增量责任、林地覆盖率、水资源、湿地、海岸线、碳汇等权益指标交易；四是创新生态产品投融资机制，组建自然资源投资集团、“生态银行”等自然资源资产运营管理平台，加强对生态保护重要区域、关乎区域整体利益的自然生态资源收购储备、运营和监管；五是积极参与国家生态补偿和碳排放权交易相关规则制定工作，最大程度地为广西争取生态保护补偿国家份额。

（四）加强科技和人才支撑

一是发挥广西自然资源厅属单位的核心引领作用，联合区内科研单位、高校和相关企业，围绕生态产品和碳汇调查监测、价值核算、保护补偿等组建相关重点实验室、工程技术中心和智库，加强生态产品价值实现全链条科技创新攻关；二是制定实施相关人才培养工程计划，加大高层次科技创新人才和复合型高级管理人才引进培养，培育生态产品调查监测和价值核算的专业化评估机构和人才队伍，加大自然生态资源资产资本经营管理人才培养；三是与自治区编制委员会办公室协调，争取在自治区和市级自然资源主管部门增设总经济师这一职位，加强全民所有自然资源资产委托代理和生态产品运营管理的专业化领导。