公共体育场馆的非均衡供需及优化路径

董 毅

（晋中职业技术学院，山西 晋中030600）

2017 年12 月26 日，国土资源部发布《城市公共体育场馆用地控制指标》（以下简称《指标》），《指标》以“绿色发展，资源共享” 为指导思想， 秉承全面节约及循环利用土地资源的原则，明确了公共体育场、体育馆、游泳馆等城市不同公共体育场馆的具体用地规模标准［1］。《指标》的出台弥补了我国公共体育场馆建设用地一直以来的空白，提供了可参考执行的标准，对于解决我国当前公共体育场馆“供给不足与供给过剩并存”的非均衡化困境有现实意义。 通过建造新的体育场馆虽然理论上可以解决供给不足的问题，但需要投入大量资金，且并不能做到哪里的群众有健身需求就在哪里随意建造场馆， 实际操作面临困境。 比较现实的选择是就近就便盘活现有公共体育场馆资源，达到扩大增量解决供给不足的问题，从而解决当下公共体育场馆非均衡化供需问题，实现供需均衡。

1 我国公共体育场馆的建设现状及供需情况

1.1 我国公共体育场馆构成

公共体育场馆是为满足运动训练、 运动竞赛及群众体育消费而兴建的各类专业性运动场所的总称，包括体育场、体育馆、游泳馆等。 按照公共体育场馆的占地面积和规模，可将其分为4 类， 第一类是小型体育场馆， 占地面积在20 万m2以下，如南京五台山体育中心，包含体育场、跳水池、旱冰场、网球场等。 第二类是中型体育场馆，占地面积20～60 万m2，如南宁体育中心，包含各种球馆、游泳馆、田径场及综合训练馆。 第三类是大型体育场馆，占地面积60～200 万m2，如国家奥林匹克体育中心，除了各种训练馆及体育场，还包含体育博物馆、体育运动研究所、档案馆等建筑。 第四类是特大型体育场馆，占地面积200 万平米以上，我国目前尚无此类场馆，其包含主体育场、奥运村、各种球类场馆，以及武术馆、自行车赛车场、击剑馆、举重馆等，此外，还有新闻中心、人工湖等［2］。

1.2 我国公共体育场馆数量及行业规模情况

近几年，我国公共体育场地数量一直保持稳步增长势头，但公共体育场馆的数量却表现出时增时减的势头。2015 年，我国公共体育场地数量177.5 万个， 公共体育场馆数量689 个；2016 年公共体育场地数量182.8 万个，公共体育场馆数量694个；2017 年公共体育场地数量195.7 万个，公共体育场馆数量683 个；2018 年，公共体育场地数量210.2 万个，体育场馆数量661 个；2019 年，公共体育场地数量激增，为 354.44 万个，公共体育场馆数量下降为637 个；2020 年公共体育场地数量为371.3 万个。 具体情况如下表1 所示。

表1 2015～2020 年我国体育场地数量

1.3 我国公共体育场馆处于非均衡供需状态

近几年，我国公共体育场馆在数量、建设规模、服务规模上均保持快速增长势头， 但仍然无法满足人民群众的健身需求。 根据前瞻产业研究院整理的国家体育局数据显示，2015～2020 年我国经常参加体育锻炼的人数分别为3.99 亿、4.06亿、4.13 亿、4.21 亿、4.28 亿、4.35 亿， 经常参加体育锻炼的人数呈快速增长趋势。 全民健身推广之初，大众的体育锻炼项目较少，主要集中于跑步、广场舞、自行车等项目，这些项目对体育场地及设施的要求不高。 随着全民健身的广泛推广，大众的体育锻炼意识显著增强，选择的体育项目愈发多样，对体育场地及设施的要求不断提高， 对专业性体育场馆的需求日渐旺盛，大众更希望到场地合格、设施配备齐全的专业体育场馆开展网球、羽毛球、篮球、游泳等运动项目。 但目前我国公共体育场馆供给效率不高， 不能满足大众对健身场馆及设施设备的需求，公共体育场馆供需处于非均衡状态。

2 我国公共体育场馆的非均衡供需表现

2.1 增量不足

日益增长的健身人数与城市运动场所的不匹配加剧了场地之争， 公共体育场馆作为政府提供公共体育服务的主要场所，在实际使用中暴露出增量不足的问题。 一是我国普通公共体育场馆数量极少。 我国为竞技体育服务的体育场馆数量要远超为公共体育服务的普通公共体育场馆的数量， 畸形的供给状态导致我国人均体育场馆占地面积与欧美国家相比差距甚远。 全国第六次体育场地普查显示，我国人均体育场地面积约1.46m2，而欧美国家人均体育场馆面积为16m2，是我国的十几倍。 究其根源，在于我国公共体育场馆建设长期以政府为供给主体，由于缺乏社会力量介入，政府在公共体育资源建设中难免会运用行政力量进行干预， 体育资源过多地投向竞技体育而忽略公共体育资源需求。 二是我国经济落后地区体育场馆数量较少。 我国体育场馆分布受经济因素等影响呈现东多西少、 北多南少的特征， 西部地区公共体育场馆建设力度不够、 后期维护滞后， 南方地区由于天气炎热群众参与热情不高，室外体育场馆建设也存在力度不够问题。 三是我国对外开放公共体育场馆数量较少。 虽然我国公共体育场馆数量在逐年增加，但目前场馆有效供给处于相对不足局面，对外开放的体育场馆数量较少，对外开放时间较短，无法满足广大人民群众体育日益增长的体育锻炼需求。

2.2 存量过剩

存量过剩指的是我国当前公共体育场馆局部供给超过了实际需要，主要表现在几方面。 一是大型体育场馆供给数量过剩，闲置浪费现象突出。 我国作为体育大国，为竞技体育服务的体育场馆数量处于供给过剩状态， 承办的国际体育赛事次数全球最多，拥有6 000 多个可以供国际性比赛的场馆。 截止到2018 年底，我国体育场在建、筹建和建成的体育场大致情况如下，座位数在9 万以上的有1 个，位于北京，座位数在8万及以上的有两个，位于广东、浙江两地，座位数在6 万及以上的有24 个，座位数在5 万及以上的有15 个，座位数在4 万及以上的有23 个。 其中，分布在山东的最多，有8 个，分布在广东的有6 个，分布在浙江的有5 个，分布在四川的有4 个，北京、江苏、河南、湖南、安徽、湖北、内蒙古、辽宁各有3 个，上海、江西、陕西、各有2 个，新疆、黑龙江、云南、海南、贵州、山西、广西各有1 个［3］。这些大型体育场无一不是当地地标建筑，其兴建几乎都是政府主导，目的在于承办大型体育赛事、提升城市形象。 规划设计时未将全民健身活动纳入服务半径，场馆建设选址在城市边缘地带，在场馆建设中盲目追求建筑体积、观众规模，场馆过大，建成后观众看台长期闲置，且场馆功能单一，能提供的体育服务有限，利用率极低，加剧场馆资源浪费现象。二是局部地区供给数量过剩。体育场馆建设规模受地区体育事业经费支出多少的影响显著， 体育事业经费支出又与地区经济发展水平息息相关， 这也就造成经济发展水平较高地区体育场馆建设规模过剩， 经济发展水平较低地区体育场馆建设规模不足的局面。 三是局部系统体育场馆供给过剩。受公共体育场馆供给机制的影响， 我国当下的大部分公共体育场馆都集中在企事业单位和学校， 全国体育场地普查数据显示，教育系统所占体育场地面积比重最大，达53.01%。 但目前我国教育系统体育场馆开放程度与国外学校体育场馆开放程度相比相去甚远， 调查显示全国面向公众开放场馆的学校仅占1/3，学校不对外开放场馆原因多是出于安全隐患及管理方面的考量，由此导致学校体育场馆在空闲时间闲置，不能被普通民众有效利用，供给效率明显不足。

2.3 运营单一

公共体育场馆的运营水平会影响供给效率， 运营水平越高，供给效率越高，反之，会降低供给效率，造成场馆体育资源的浪费。 我国公共体育场馆目前处于运营模式单一的局面，主要表现在：一是运营主体单一。 国外一些大型体育场馆运营主体多样，如体育场馆连锁经营模式，采用委托运营+租赁经营+场馆输出管理等多种方式进行标准化的连锁经营， 对体育场馆运用标准化操作指南和集团式管理，通过这种运营模式，国外一些运营商形成了品牌竞争力，创收能力极强。 但我国公共体育场馆运营由政府及单位实施统一管理， 很少采用委托管理等灵活化方式， 这与我国公共体育场馆建设资金以财政部拨款为主有关，这种模式下公共体育场馆财政依赖性强，政府干预过多将其他社会团体及部门排除在外， 导致社会力量参与积极性不高，缺乏参与责任感。 二是运营形式单一。 我国公共体育场馆以承办大型体育赛事为主， 平时依靠对外出租或以租代管等进行运营，承办群众文体活动不积极，由于运营水平较低，场馆获得的运营收入有限，多数场馆的运营收入尚不能支付场馆日常维修和管理等的支出， 场馆经营效益为零甚至为负，抑制了体育场馆运营潜力的发挥，造成体育场馆资源浪费。 三是运营手段单一，目前我国公共体育场馆运营仍采用传统模式，没有实现与“互联网+”的融合，不能满足广大人民群众及时了解场馆相关活动信息的需求， 也无法给广大人民群众提供及时的体育供给服务。

2.4 人力薄弱

随着全民健身需求的日益增长， 我国体育场馆数量还会持续增加，这意味着体育场馆人力资源需求也将继续扩大，但由于当下场馆运营水平低，人力资源建设相对滞后，人力资源供给薄弱，不能满足市场对体育场馆的需求。 公共体育场馆运营需要赛事运作人才、健身指导人才、体育项目训练人才、咨询服务人才等不同类别的专业化人才， 需要人才具备运动专项技能和管理才能等复合能力。 但当前公共体育场馆人力资源配置水平不高，表现在规划不足，人员与岗位匹配度不高，缺乏专业型人才，人才不具备复合能力，引入的低层次劳动人才过多， 高层次管理人才较少， 造成人力过剩与人才短缺并存，导致公共体育场馆出现无才可用的窘况，影响场馆的服务效率和供给效率。

3 我国公共体育场馆供需优化路径

3.1 改革增量

一是通过改革供给主体增加普通公共体育场馆数量。 要解决竞技性体育场馆过多、普通型公共体育场馆匮乏的矛盾，必须要改变以政府为单一供给主体的供给方式， 政府要主动放权，鼓励、吸引市场和社会参与到公共体育场馆的供给中，通过放宽市场参与体育场馆的融资借贷政策， 发挥市场的资源配置作用实现体育资源市场的均衡化发展， 通过税收补贴和税收优惠等政策鼓励社会资本进入， 为体育资源市场注入资金和社会活力。 在实现单一性供给向多元化供给的同时，发挥社会力量的参与作用，增加各地普通公共体育场馆数量。 与此同时，政府要积极进行公共体育场馆供给政策的改革，各级地方政府可以围绕《体育法》、相关政策条例、《指标》等法规及政策文件的要求补充地方性管理办法， 细化不同体育场馆的分类管理办法，规划建设方案，运营管理模式等，为公共体育场馆的建设及运营提供政策保障， 满足竞技体育和全面健身的双重需求［4］。二是通过改革增加经济落后地区的公共体育场馆数量， 实现区域均衡。 一方面可以加大政府的政策支持力度， 公共体育场馆建设的投资和优惠政策向西部等经济落后地区倾斜。 另一方面在西部地区等落后地区进行公共体育场馆建设时，可以以小型、便捷为指导原则，多建设一些小型的公共体育场馆，既能达到节省建设成本、减少后期维护负担的目的， 又能改善西部地区等落后地区体育场馆数量不足的问题。 三是通过改革增加公共体育场馆对外开放数量。 《体育总局办公厅关于做好2018 年大型体育场馆免费或低收费开放工作有关事宜的通知》（体群字〔2018〕49 号）明确指出要通过中央财政资金补助、 完善场馆开放绩效评价等多种形式助推体育场馆开放步伐，提高体育场馆为公共体育服务的水平，提升群众获得感和满意度［5］。各地政府应围绕中央文件及政策要求，积极探索本地区内公共体育场馆对外开放的办法，积极创新现有公共体育场馆供给形式，形成可复制的模式，全面实现区域内公共体育场馆的对外开放。

3.2 盘活存量

一是通过建设时的科学合理规划盘活大型体育场馆。 各地在大型体育场馆筹建时除了考虑特定比赛用途， 还应当兼顾赛后的开发利用，要在建设中拓展场馆的使用功能，使其可以在赛后向广大群众开放，用于群众性体育活动的开展，实现大型体育场馆由单一功能向多元化功能转变， 提高大型体育场馆的供给能力，发挥其在全民健身服务中的作用。 在大型体育场馆布局时， 也要考虑交通、 地区经济文化发展水平等要素，通过合理布局为赛后的开发利用创造条件，内部设计时对观众席的设计可以采用移动坐席， 消除大型体育场馆观众座位闲置的问题。 对已建成的大型体育场馆可进行合理改造，采用升降幕布等方式进行活动隔断， 将大型体育场馆分割成可适用于不同群众性体育项目的小场地， 满足群众健身需求［6］。二是通过对公共体育场馆的改造实现盘活。 现有体育场馆利用率不高与其管理服务模式落后有一定关系， 可以对其进行智能化改造，如开发场馆预约、付费软件，开发馆内导航软件等，为群众利用场馆进行健身活动提供智能化服务。 还要针对当下及未来需求对场馆内部结构功能、 配套设施等进行升级改造，使其可以承载进行多元化群众体育运动的功能。 三是盘活各系统内公共体育场馆。 在中央政策文件的引导下，广东、上海、山西、湖北等很多城市都已经开始尝试公共体育场馆对外开放的管理办法， 广东省要求示范单位学校体育场馆向社会公众开放，并明确规定了公休日、法定节假日等开放时间不少于6h 的标准。 上海市政府颁布了《上海市全民健身实施计划 （2016—2020 年）》， 明确规定学校体育设施开放率不低于86%，每周累计开放时间不少于21h，目前上海已有数十所学校定时免费向市民开放。 各地管理办法的相继出台，将显著增加公共体育场馆的供给数量， 对解决增量不足的问题有现实意义。 下一步， 应在全国范围内推动各系统体育场馆开放步伐，各地学校、企事业单位和政府应结合本地实际情况，以与其他社会群体共享体育场馆为指导思想， 高效开发利用现有场馆资源，使其发挥更大的社会效益服务公共体育发展［7］。 可以大胆改革，尝试引入市场化思维，如可以引入第三方管理公司承租学校体育场， 租金由市场定价， 根据各地实际情况收取，第三方公司享有使用权，自负盈亏，可在晚间及节假日自主经营场馆对外开放， 第三方公司同时要承担场馆的维护及管理工作。

3.3 多元运营

要使公共体育场馆既满足大型体育比赛要求， 又满足人民群众的健身锻炼需求，必须要改革单一化的运营模式，兼顾场馆的经济效益和社会效益，改变以事业单位为单一主体、以承担大型体育赛事为主的单一运营模式， 吸引更多主体参与到体育场馆管理中来，拓展场馆的功能，实现多元化运营。 一是要实现运营主体多元化。 可以采用两权分离的公建民营管理模式，在公共体育场馆运营管理中引入市场机制，吸纳民间资本参与场馆经营管理， 对政府和经营者之间利益关系的平衡处理，可以采用法律和合同契约方式，明确双方的利益分配格局，兼顾体育场馆的公益性和民营经营者的利益，调动经营者积极性［8］。也可以采用公私合营的方式解决公共体育场馆后期运营中的维护资金短缺等问题， 政府通过特许经营和合同承包引入市场主体参与，注入资金，为体育场馆后期的良性运营提供保障，提高公共体育场馆的利用效率。 还可以采用企业化运作模式， 在经营发展上摆脱对政府及体育部门等事业单位的依赖，引入市场机制寻求自主经营和自我发展，如成立专门的项目运营公司，政府负责监督，项目运营公司负责场馆的资产保值、日常运营管理，可自行通过品牌赛事、公益活动、文创活动等拓展场馆功能，提高使用效率，增加运营收入。 二是要实现运营形式的多样化。 针对当前我国公共体育场馆运营形式单一的问题，可以在承接大型赛事的同时，着力开发场馆的多重功能， 承接各种群众文体活动， 如全民健身月主题活动、健康家庭节活动、趣味运动月、欢乐冰雪季活动等。 通过多样化的群众文体活动， 塑造公共体育场馆的名片， 提高知名度，吸引更多商业活动、公益活动入驻。 同时，可以在公共体育场馆内部增加一些日常运营活动，如经营酒店、宾馆、开放性的训练场、连锁超市等，拓宽场馆的营收渠道，增加场馆运营收入。 三是要实现运营手段的多元化。 在依托“互联网+”的基础上，提升场馆的综合服务能力，为群众提供更多针对性的健身指导、场馆预订等多样化服务。 可以建立大型体育场馆门户网站，或开发专业APP 软件，开发“乐享运动”、“在线运动”等智慧运动平台，为广大人民群众提供及时在线服务，群众可以通过移动终端设备或电脑登录网站或软件，进行在线预约、查询、报名、付款等各项活动，让群众足不出户就可以办理体育健身预约、付费、评价等。 同时，可以在体育场馆运营中对场馆内的硬件设施进行智能化升级改造。 如在检票环节运用自动检票技术提高观众入馆体验，运用先进的移动技术和Wi-fi 技术为观众提供现场智能化服务， 使进入场馆的观众可以快速获取座位信息、比赛数据信息，还可以通过手机APP 获取场馆的赛事预报信息、优惠活动信息等，便于用户订阅观看。 此外，政府也可以利用体育场馆的智慧化平台采集数据， 对场馆的入场率、使用峰值、活动类型等情况进行考核，从而根据收集到的数据及时调控政府投入和补贴。

3.4 优化人力

人力资源的供给及配置情况对公共体育场馆的供给效率有直接影响， 公共体育场馆应从以下几方面优化人力资源供给，确保人力资源的供需均衡。 一是要针对体育场馆的内外部运行环境，对人力资源进行科学合理的评估预测，明确不同场馆人员数量、质量配备标准，并实时根据场馆运营环境变化，制定相应的调整方案。 二是要加大专业人才、复合型人才的引进与培养力度， 可以通过公开招聘的形式面向社会招收本硕博不同学历层次的专业体育人才， 吸纳有赛事运营管理经验的优秀人才。 对人才的培训可以借鉴美国等国家的经验，通过外包方式引进专业的体育经理公司负责根据场馆运营需要培养综合性、多元化的体育人才，对人才的管理可以引入具有竞争性的激励制度，激励人才的积极性。 三是健全大型体育场馆人力资源管理部门，解决好场馆不同岗位人才的来源、配置及评估问题，实现对场馆人力资源的动态管理，确保场馆各个领域人力资源的供需平衡。 四是适应场馆服务全面健身的需要，未来公共体育场馆服务群众健身活动将成为主流趋势， 各个场馆之间要互通有无、资源共享，开展深度体育合作交流，加大群众体育指导及管理人才的培养力度， 以更好地为社会大众提供服务。

4 结语

近些年， 我国从未停止过现代化体育场馆和设施建设的步伐，但远远无法满足人民群众日益增长的健身需求。 在这种供需不均衡的情况下，如何在扩大增量的同时，盘活存量，通过优化供给端，提高供给效率成为新课题。 全面健身事业关系到每个公民的切身利益，也关乎国家建设的百年大计，要进一步改革我国现有公共体育场馆供给模式， 将体育场馆经营与公共体育服务有机结合，合理利用和开发场馆资源，在增加经营创收减轻政府财政负担的同时，千方百计推进场馆开放，创新场馆为公共体育服务的形式和方法， 为广大有健身需求的人民群众提供优惠和实惠，做到物尽其用。