从产业政策到产业链政策：“链时代”产业发展的战略选择

摘   要：产业政策的诞生、演进、转型、创新和发展受政府职能转变、国际规则对接、时代发展变化、企业需求调整等因素的影响。在构建新发展格局背景下，这些因素也在发生变化，要求产业政策进行适应性调整和升级。从全球范围来看，产业政策制定正在成为一项不可忽视的全球现象，国际产业竞争正在从产品竞争升级到产业链群之间的竞争，主要经济体纷纷出台政策措施加强对产业鏈供应链的“国家干预”，产业链成为世界各国战略竞争主战场。我国在推动产业政策转型创新的同时，需要更加关注实施产业链政策，增强产业政策制定的“链式思维”和系统思维，尽快制定更具系统性和更有针对性的产业链政策方案，“强基、韧链、优企、提效”，统筹推进产业基础高级化、产业链安全稳定、竞争力提升和现代化升级。

关键词：产业政策;产业链政策;产业基础;产业链;新发展格局

中图分类号：F120   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2022）02-0022-14

近年来，围绕“产业政策有没有用”“要不要继续实施产业政策”“产业政策如何转型”等重大问题，学术界、产业界和政策制定者进行了广泛的探讨、深入的研究和不断的反思。但总体而言，取得的共识和进展较为有限。现实中，产业政策仍在大量的制定并运用到产业发展中，甚至由于新冠肺炎疫情的冲击和全球范围内产业竞争的日趋激烈，产业政策的制定实施得到了更为广泛的重视和更为经常的使用。产业政策制定实施中存在的各种问题正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未来，到本世纪中叶我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的征程中，产业政策不会缺位。但如何更好地制定和实施产业政策，特别是在国家提出加快构建新发展格局的背景下，产业政策的功能、定位、实施方式和手段都需要与时俱进，不断调整优化转型，以便于更好地满足国家战略需要。

一、理解产业政策的基本逻辑

伴随着产业政策的诞生，有关产业政策的争议就一直没有停歇。这里试图从政府职能转变、国际规则对接、时代发展变化、企业需求调整等方面构建分析产业政策之所以产生、为什么存在、还将继续发挥作用的理论依据、现实依据和逻辑框架。

（一）政府职能转变：从促进市场功能发挥到弥补市场不足

产业政策是政府经济治理的重要手段，是结构性政策的重要内容，是协调政府与市场关系的重要途径。从历史维度来看，我国制定和实施产业政策是在计划经济向市场经济转型过程中的重大理论创新和政策创新。产业政策是对传统计划经济模式的一种更市场化的替代，对于促进市场功能发挥、释放经济活力、完善社会主义市场经济发挥了重要作用，是适应并促进当时生产力发展要求且能满足国家特定战略需求的。例如，国务院印发的《90年代国家产业政策纲要》提出，制定产业政策是国家加强和改善宏观调控，有效调整和优化产业结构，提高产业素质，促进国家经济持续、快速、健康发展的重要手段。在制定实施产业政策的过程中，注重按照工业化和现代化进程的客观规律办事，密切结合我国国情和产业结构变化的特点，充分发挥市场对资源配置的作用，突出重点，集中力量解决关系国民经济全局的重大问题，从而推动了基础产业、支柱产业和高技术产业的快速发展，促进了产业结构优化升级、技术水平和竞争力的提升[1]。从现实要求来看，自党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”和党的十九大提出“建立市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”以来，我国社会主义市场经济体制不断完善和成熟。但是，在部分领域还存在较明显的市场失灵或外部性问题，产业发展要么普遍不足，要么严重过剩，需要产业政策发挥作用来弥补市场失灵和市场不足[2]。特别是，新发展格局下需要重新认识政府与市场关系，破除政府与市场两分法。一方面，“政府”在变，政府也是市场的一部分，是中国特色社会主义市场经济的重要参与主体;另一方面，“市场”也在变，一些大的平台公司在数字经济的赋能下逐步拥有了部分“政府”的职能，能够为消费者提供出行、医疗等公共服务。为此，需要发挥产业政策在协调政府与市场关系中的作用，构建政府与市场双向互动、公私合作的共生共赢关系，加快形成“双螺旋相互促进”机制，通过产业政策完善产业基础设施、推动数据开放、强化人才培育、提供应用场景等，激发创新基因、企业活力和创业精神，实现更高质量、更有效率、更为均衡的发展。

（二）国际规则对接：从推动产业发展到维护产业安全

由于国际规则制定权在先发国家手里，后发国家在制定产业政策时必须考虑与国际规则对接，才能在夹缝中求生存。21年前，我国为加入世界贸易组织（WTO），曾就市场准入、降低关税、取消非关税壁垒、产业政策和补贴、国有企业、发展中国家过渡期等议题与发达国家进行了多轮艰辛的磋商。加入WTO以来，中国贸易环境大为改善，在更大范围获得了基于规则保护、更稳定的贸易最惠国待遇。为履行加入WTO时的承诺，我国实施了大量改革开放的实质性举措，清理了2 300多部法律法规和部门规章，使我国的市场准入条件更加透明和规范，更具可预见性。通过全国人大、国务院各部门修订325件，废止830件，范围涉及货物贸易、服务贸易、知识产权、投资等方面;地方政府协同采取行动，共清理出9万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施，并分别进行了修改和废止处理[3]。我国国内涉及经济和市场管制的制度和规则变得更加公开透明并符合国际惯例，营商环境得到相当程度的改善且日益国际化。如今，我国已成为经济全球化的坚定维护者，但国际规则的变化也会影响我国政府的政策模式和行为手段，产业政策在维护国家产业安全、提升发展主动权中的作用愈加凸显。当前，国际经济政治形势正在发生重大变化，全球产业链、供应链、价值链面临重构，出现了本土化、分散化、区域化发展趋势。发达国家实施再工业化战略，力图巩固其技术和产业领先优势，新冠肺炎疫情更加速了这一趋势，高端制造、抗疫物资生产和重要原材料供应出现向发达国家“逆转移”态势，引发国际分工和国际贸易格局重构，新的产业分工格局正在调整形成中[4]。以美国为首的发达国家正在试图通过主导一些大型区域贸易协定来强化其在全球供应链中的主导优势，通过严格原产地规则等要求对我国加诸众多条件限制，甚至将我国排除在新的贸易体系之外。绿色环保、劳动保护、社会责任、数据安全等可持续和安全发展理念在全球范围广泛兴起，对世界各国企业、产品、产业提出了更高要求。在这种背景下，必然要求我国产业政策更加注重绿色低碳、劳动者权益保护和全球数据规则对接，更加注重构建以我为主的全球产业链、供应链、价值链，推动我国产业迈向中高端，提升参与和构筑全球供应链的主动权，实现更为稳健、更加安全、更可持续的发展。

（三）时代发展变化：从支撑国际大循环到加快构建新发展格局

在改革开放后相当长一段时期，我国发挥劳动力丰富、成本低的优势，通过设立经济特区和经济技术开发区等方式，积极引进外资、先进技术和管理经验，承接国际产业转移，参与全球经济分工与合作，形成了资源和市场“两头在外”、大进大出的国际大循环格局，成为“世界工厂”，有力促进了经济快速发展[5]。在这一背景下，我国产业政策的主要逻辑是服务“国际大循环”，其主要做法是鼓励出口，对出口企业所得税进行减免并提供出口退税，将优质商品以具有竞争力的低廉价格出口国外，提升西方消费者福利。其结果是“两头在外”“大进大出”，成为“世界工厂”，创造了举世瞩目的工业发展奇迹，但也带来资源消耗和污染留在国内、附加值低、分工锁定、贸易摩擦和争端增多、低水平恶性竞争等突出难题，受到发达国家与新兴经济体的“两头挤压”。近年来，经济全球化遭遇逆流，国际经济循环格局发生深度调整。新冠肺炎疫情加剧了逆全球化趋势，各国内顾倾向上升。2020年4月，习近平总书记提出要建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，党的十九届五中全会对构建新发展格局作出全面部署。这是把握未来发展主动权的战略性布局和“先手棋”，是新发展阶段要着力推动完成的重大历史任务，也是贯彻新发展理念的重大举措。构建新发展格局，就是要打破传统国际大循环模式的弊端和受制于人的尴尬地位，把人民群众美好生活需要作为发展的出发点和落脚点，充分挖掘内需潜力，打造强大国内市场，促进经济循环畅通无阻，实现高水平自立自强，形成对全球要素资源的强大吸引力，改变生产函数组合方式，推动实现从融入参与发展模式向主动引领发展模式的跃迁，加快创造出以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新的循环发展模式。因此，产业政策的立足点要从鼓励出口、促进国际大循环调整为满足内需、促进科技自立自强和国内国际双循环相互促进。以人民美好生活需求为出发点，推动实现内外贸商品生产“同线同标同质”，努力把优质产品留在国内，满足国内市场消费升级需求。发挥产业政策在抗疫等应急物资生产和救援中的作用。依托强大国内市场，加快实施产业基础再造工程，培育“专精特新”中小企业和具有产业生态主导权的龙头企业，提升全球产业分工主导能力。根据“双碳”等国家发展战略需要，严格限制高耗能、高污染和资源性产品出口。加大优质产品进口，促进贸易基本平衡。实施重要初级产品进口储备战略，对于进口重要能源、农产品和关键矿产资源实行税收优惠、减免和补贴措施。

（四）企业需求调整：从“要资金”“要政策”到“拓市场”“优环境”

部分经济学者和西方政府对我国产业政策的最大批评就是认为过去产业政策“选冠军”（“选产业”+“选企业”+“选技术路线”+“给资金”+“给政策”）的做法扭曲了市场竞争，造成了資源错配和不公平竞争。毋庸置疑，这类产业政策在特定历史时期发挥了重要作用。比如，“选产业”推动了特定产业的发展，使我国多个行业规模体量跃居世界第一，200多种产品产量居世界第一;“选企业”有助于龙头企业做大做强，增强国有经济竞争力，同时避免恶性粗放竞争;“选技术路线”有助于推动成熟技术落地转化，加速从研发到生产的进程;“给资金”在要素短缺时期能够大大缓解企业资金瓶颈，促进企业快速成长;“给政策”则能够让企业在竞争中获得明显的比较优势，快速拓展市场空间。但随着我国产业发展条件和环境的变化，这类指向性过于明显、倾斜性特征显著的政策支持方式变革越来越不适应时代发展要求。比如，“选产业”领域太多，分散了政府的有限资源，降低了政府资源的使用效率，带来了地区间产业结构趋同，并导致某些鼓励发展产业的产能过剩。从追赶型经济体向引领型经济体转变，前沿领域技术路线的不确定性也增加了“选技术”失败的风险[6]。“选企业”会抑制行业发展活力，降低企业从事技术创新的积极性。货币投放量大幅增加，市场上资金充沛，产业发展主要矛盾从“有项目、缺资金”转变为“有资金、缺好项目”，大量的投资人手握重金却无处可投，政府资金相对于市场资金的体量规模较小，政府资金追求稳健回报的属性也使得政府投资愈加谨慎，“给资金”的效果大打折扣。确立竞争政策基础性地位和“去补贴化”“全球最低税率”成为全球新的共识，要求“给政策”型的产业政策尽快转型。从实地调研情况来看，很多优质企业也坦言，“现在给资金不如给政策，给政策不如给市场，给市场不如给公平竞争的发展环境”。因此，适应构建新发展格局的需要，产业政策需要从“选产业、选企业、选技术路线”向“选有限产业+行业内企业普惠支持+营造良好产业生态”转变。一方面，瘦身聚焦，缩小产业政策支持范围，仅对事关国家经济安全和未来发展全局有重要影响的战略产业进行扶持;另一方面，要与高标准国际规则接轨，尽可能减少直至消除对特定主体的补贴、税收优惠、低价供地和行政干预，转而通过政府采购、消费补贴等市场化方式对行业内企业加大普惠支持力度，加大基础设施和公共服务体系建设，优化政府服务，营造良好产业生态，通过自主创新和公平竞争培育出有竞争力的企业。产业政策的主要功能是为企业发展拓展国际国内市场空间，加强国际规则对接，营造公平竞争的优良发展环境。

需要注意的是，产业政策的本质特征是“选特定产业并给予倾斜性的支持或限制”，离开“选择性”来谈产业政策毫无意义。与此同时，产业政策兼具选择性、功能性和普惠性三个属性。其中，“选择性”是产业政策的本质属性，产业政策之所以能称为产业政策，就在于其“选择了特定产业”，甚至“选择特定企业、特定技术路线”，如果没有“选择性”这个本质属性，就不能称为产业政策。如“研发加计扣除”政策，对所有产业的研发投入都适用，就只能属于创新政策，而不能划入产业政策的范畴。无论产业政策如何调整优化、转型创新，“选择性”都不能丢。“功能性”是产业政策的目标属性，“功能性”的目标包括规模扩大、结构优化、技术进步、绿色低碳、培育龙头企业、降低交易成本、提高产业竞争力、“进口替代”、弥补市场失灵、避免政府失灵等，所有的产业政策都有一定的“功能性”目标。因此，几乎所有的产业政策都兼具“选择性”和“功能性”属性。“普惠性”是产业政策的发展属性，是指在选定特定产业之后，对产业内所有市场主体“一视同仁”地给予普惠支持，鼓励充分竞争。因此，“选择性”是“普惠性”的前提，离开“选择性”来谈“普惠性”并不成立。产业政策转型的目标不是消除“选择性”，不是“以功能性产业政策替代选择性产业政策”，更不是“推动产业政策向创新政策转型”，而是在保留“选择性”的前提下增强“功能性目标”的可及性、提升实施对象的“普惠性”和实施方式的公平性，避免不公平竞争、寻租、投资“潮涌”和产能过剩等现象。

总而言之，产业政策可能不是最好的办法，但没有产业政策情况只会更糟糕，不让发展中国家使用产业政策是发达国家的“迷魂汤”。产业政策转型要在促进政府职能转变、强化国际规则对接引领、顺应时代发展变化、满足企业发展需求中找准自身的定位，获得新的使命、角色和功能定位，开辟属于自己的主战场。

二、全球范围内产业政策的“回潮”及产业链政策的兴起

从全球范围来看，产业政策不仅没有因为各种批评而消亡，反而获得更多的支持和生命力。国家产业战略和产业政策的制定正在成为一项不可忽视的全球现象。与此同时，当今世界百年未有之大变局和世纪大疫情加速演进，全球产业链供应链进入重塑期，国际产业竞争从产品竞争升级到产业链群之间的竞争，主要经济体纷纷出台政策措施加强对产业链供应链的“国家干预”，产业链成为世界各国战略竞争主战场。

（一）各国高度重视产业政策的运用

1.美国：积极运用各种产业政策，加大对战略性产业的支持

美国一直就是产业政策的倡导者和积极支持者，美国第一任财长汉密尔顿就是早期产业政策酝酿者和提倡者之一。二十世纪五六十年代，美国在航天、军工等领域实施产业振兴计划，并且取得了较好效果。美国多届政府都曾选择新兴产业，制定较长期的计划予以扶持，推动政企合作和向企业转让技术，甚至通过减免税收、政府采购等手段直接干预市场。如今这类产业政策仍在延续，在高科技领域尤其明显。例如，美国围绕先进制造、大数据、生命科学等优先发展领域，制定发布《先进制造业美国领导力战略》《关键和新兴技术国家战略》等政策，明确提出提高中小制造企业在先进制造业中的地位、鼓励制造业创新生态系统建设、加强国防制造业基础建设、加强农村先进制造业建设等四个战略任务，并设立了11个优先项目[7]。在人工智能等领域，美国政府举办“美国产业人工智能峰会”，成立“人工智能特别委员会”，提出由政府协调，整合产业和学术界力量以保持美国在人工智能时代的“领导地位”。在量子科技领域，美国众议院科学、太空和技术委员会推动实施“国家量子计划”，计划加大对量子信息科技的投资，加强政府与业界、学术界的资源共享，其中包括向初创企业转让技术等措施。对于科技型龙头企业，美国政府也为其提供包括资产税、销售税和所得税减免以及改善交通设施等诸多优惠措施。美国咨询机构“地方自立研究所”发布的一份报告称，2005—2014年亚马逊至少接受了6.13亿美元的地方政府补贴。美国非政府组织“履行职责研究中心”跟踪了美国各行业接受政府补贴的情况。其记录显示，特斯拉公司自2007年以来共接受35亿美元的公共补贴（含减税部分），其中近10%来自联邦政府，其他来自地方政府，其中内华达州就给特斯拉减免了13亿美元的税收，支持该公司在州內建设超级电池工厂。另外，国际商用机器公司（IBM）接受了16.32亿美元的各级政府补贴;谷歌母公司“字母表”接受了7.66亿美元的州和地方政府补贴;脸书公司接受了3.33亿美元的联邦、州和地方政府补贴。美国为了推进先进制造业国家战略，成立了数量众多（计划为45家）的制造业创新网络（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后来改为Manufacturing USA），并给予每家创新网络每年500万美元的补贴。美国对于环保产业的支持政策、补贴和税收减免更是名目繁多，数量高达10余种，其中，2008年《能源改进和扩展法》和2009年《美国清洁能源和安全法》均规定了新能源汽车补贴政策，主要形式是为购买新能源汽车的纳税人提供联邦税收抵扣。国际金融危机期间，美国联邦政府在“不良资产援助计划”（TARP）下设立“汽车产业资助计划”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入总金额超过800亿美元。美国对于农业等战略性产业的补贴也由来已久，平均每100美元的农业产值中，有20～30美元来自政府补贴。除各类补贴外，美国政府还为高技术产业发展提供订单支持，比如，马斯克的太空探索技术公司不仅有美国航天局的技术转让，而且有航天局和军方的运载火箭发射合同。

2.德国：出台《德国工业战略2030》，明确未来十年德国工业发展重点和具体产业政策支持方式

2019年2月，德国联邦经济与能源部正式公布《德国工业战略2030》，宣告德国最新工业发展战略的诞生。这是德国近30年产业政策的重大转变，该战略提出了到2030年德国工业发展的目标，明确了产业政策实施的五种情形，并提出要培养“国家工业冠军”，希望在人工智能、自动驾驶等战略性领域，通过国家支持再造类似空中客车一样的全球领先企业。从战略目标来看，《德国工业战略2030》提出要增强并扩大德国制造业在欧洲和全球范围内的经济技术实力、竞争力和领先地位，并把扩大规模和市场份额作为重要目标，要求将工业在德国国内生产总值中的比重从目前的23%扩大到2030年的25%。从重点领域来看，《德国工业战略2030》提出了到2030年德国重点发展的十大产业领域，包括钢铁、铜和铝产业、化工产业、机械工程和工厂建设、汽车产业、光学产业、医疗设备产业、绿色技术产业、武器装备、航空产业和增材制造（3D打印），这些都是德国已经或仍处于领先地位的关键工业领域，也是德国制造走向未来的基石。从政策支持方式来看，该战略还明确了产业政策干预的具体情形和主要措施，是一份德国版的产业政策实施指南。《德国工业战略2030》认为，仅仅市场创新不足以应对未来，几乎没有一个国家是完全依赖市场力量而成功的。在改变游戏规则的突破性创新面前，仅靠市场和固有的资源禀赋不足以应对未来挑战，必须加大政府政策的直接干预，来形成和巩固新的相对优势。具体而言，《德国工业战略2030》规定了政府产业政策干预的五种情形：第一种情形：对于规模较小的产业，国家应该较少干预，只需要普惠性的研发支持、税收优惠、政府采购等支持措施;第二种情形：对于规模较大的产业，国家可以给予企业直接资金补贴;第三种情形：对于现有优势产业造成重要挑战的领域，国家干预可以延伸至限时接管股份;第四种情形：对于产业附加值非常高的新兴领域，国家可以组建财团提供援助;第五种情形：对于可能影响全球科技竞争的战略制高点领域，国家可以直接参与，组建国家平台公司进行研发生产。德国还联合法国出台《面向21世纪欧洲工业政策宣言》，通过整合资金、技术及经验，加大创新领域的战略性投资，培育垄断性的欧洲冠军企业，采取更为有效的自我保护措施等，确保欧洲工业在国际上的竞争力。

3.印度和东南亚国家：纷纷加大制造业招商引资力度，成为吸引全球产业转移的热点地区

印度从20世纪90年代之后开始实施给予重点产业选择性干预的产业政策，其政策重点主要是计算机软件、电子设备、制药等高技术产业部门。2004年，印度成立了以政府总理为主席的国家制造业竞争力委员会，该委员会2005年发布《制造业国家战略》白皮书，提出与中国竞争全球制造业中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工厂计划，意图振兴印度制造业。2019年印度制定了全新的产业政策，该政策的重点是探讨如何减少新技术开发与应用上的监管障碍，鼓励企业采用机器人技术和人工智能等前沿技术推动制造业的发展，吸引投资和就业机会，增加制造业在国内生产总值中的份额。东南亚的越南、泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国也纷纷制定产业政策，吸引外国投资，大力发展制造业和加工贸易产业。这些政策的特点是将发展“增长”能力作为产业发展总体目标。东南亚地区各国政府都认为，加速发展的能力是发展最好的道路。因此，东南亚地区各国政府对农业、制造业或服务业中具有生产能力的领域都进行大力扶持，同时进行大规模土地改革以提高土地生产力，通过这些领域的发展来加速资本积累、技术进步和生产多样化，从而达到进一步加速生产能力发展的目的。与此同时，东南亚国家十分重视政府干预对产业发展的作用，重点支持制造业和高技术产业发展，主要将税收减免、加速折旧等相关扶持措施集中于具有生产能力部门中的新产品、新工艺和新技术方面，以促进制造业部门生产能力的加速发展，从而达到带动整个经济发展的目的。为保证產业政策的顺利实施，东南亚各国还纷纷成立专门机构以扶持产业发展，这些机构的作用主要是选择具有生产潜力的部门作为目标产业，并从中挑选出部分企业进行扶持。这些专门机构必须持续紧盯本国或本地区企业的生产能力，找出具有生产潜力的部门并加快该产业的发展，从而可以使这些产业比其他产业更快地增长。重视对目标产业中的重点扶持企业的情况进行跟踪，并定期进行评估。东南亚各国人力成本明显低于我国，虽然在产业体系完备程度、基础设施条件和劳动力素质等方面弱于我国，但通过税收优惠、土地供应、园区建设、人员流动便利性等方面的招商引资措施，其在吸引全球劳动密集型产业转移方面的优势进一步凸显，可能对我国具有传统比较优势的创汇产业产生较大影响和冲击，一定程度上扰乱我国制造业布局和发展节奏，减缓我国中西部地区工业化进程，侵蚀我国制造业的底盘，给我国“世界工厂”地位带来一定威胁。

（二）产业链政策快速兴起

新冠肺炎疫情发生以来，各国更加重视产业政策的作用，内顾倾向上升。维护产业链供应链安全稳定，引导产业回流，推动构建区域产业链和弹性供应链体系，成为各国产业政策的“优选项”和“必选项”。

1.美国：采取规则、法律、制裁等多种手段，不断强化对产业链供应链的“国家干预”

美国把扩大国内制造业供应链能力作为保障先进制造业领导地位的核心要素和政策重点。美国白宫发布供应链审查百日报告，严厉批评了过去效率优先和低成本优先的做法，认为美国全球化布局产业链的做法损坏了美国的繁荣和管理全球资源的能力，必须采取措施重建工业基础和创新引擎。美国政府还建立了多部门高度协同、运行高效的产业链控制机制，包括由国土安全部主导、对总统直接负责的跨部门全球供应链工作小组，邀请关键基础设施、资源所有者和运营商等会商形成报告，从安全角度对供应链进行总体把控。由商务部牵头，建立能源部、国防部、司法部和中央情报局等共同参与的联席会议协商决策机制。建立由大型跨国公司和企业参与的产业链风险管理工作组，增强政府与企业的互动等。与此同时，美国还投入4 000亿美元推行“购买美国货”计划，以增强本土制造能力，并强化与欧日澳供应链合作。美国供应链审查百日报告提出了加强半导体、电动汽车电池、关键矿物和材料、药物和先进药物成分等供应链本土化发展的六大类23条具体建议[8]。这些措施包括：加强美国关键产品的制造能力建设，提高美国制造业就业质量和工人熟练程度，推动关键产品在美国国内生产;投资研发以减少供应链的脆弱性;严格审查外资对美国“关键技术”领域的投资，对于任何可能获得美国企业特定技术或敏感技术的并购或投资，都需要进行强制申报;严格控制技术人才流动与国际学术合作;加强与美国盟友合作共同提升产业链供应链韧性，等等。美国中国战略小组发布的《非对称竞争》报告明确提出把芯片、稀土、基因工程三大关键技术作为中美战略竞争的焦点，建议采取推动制造业回流、加强新基建、完善平台和标准、联合盟友围堵等措施减少供应链对中国的依赖，必要时可以通过制定强制性经济措施和法律、增加新的不可靠实体清单、完善反垄断法等方式对中国进行打击。

2.欧盟：注重供应链审查和安全立法提升产业链供应链韧性

欧盟宣布多元化供应链审查计划和供应链安全立法，提出《供应链法》草案，加强欧盟内部资源整合，力图通过“保护性措施”减少对外依赖，推动欧盟经济竞争力的回归，重构自主弹性供应链。欧盟更新的产业战略也以减少原材料、电池、活性药物成分、氢、半导体、云计算等六大战略领域对中国的依赖为主要目标。欧盟工业5.0战略强调依托数字化、数据驱动和互联工业建立可持续、以人为本、弹性的供应链。欧盟还实施了《外商直接投资审查条例》，强化对敏感领域外商投资监管，通过“出口管制新规”升级军民两用产品出口管制，计划推出“欧洲共同利益重要计划”，提供约500亿欧元支持半导体投资。

3.日本：设立专项资金推动产业链供应链多元化本土化

日本政府宣布从108万亿日元的抗疫经济救助计划中，拨出2 435亿日元用于“供应链改革”项目，帮助本国企业将零部件生产线特别是高附加值产品的制造转移回本土或转移至亚洲、非洲等多个地区，“寻求实现生产基地多元化”和供应链多元化。不少外资企业重新评估供应链安全，提出产地多样化、减少供应链过度集中的想法，制药、医疗器械和防疫物资等行业就近或本地化生产成为趋势。在日本政府出台这一政策后，东京商事研究公司对2 600家日本企业进行调查，有37%的公司愿意把生产基地迁出中国[9]。

三、我国产业链政策的实践与创新

保障产业链供应链安全稳定，确保产业链、供应链在关键时刻不掉链子，是大国经济必须具备的重要特征。在百年未有之大变局和世纪大疫情交织影响的背景下，我国高度重视产业链供应链安全稳定工作，提出了一系列夯实产业基础能力、保产业链供应链稳定、提升产业链供应链现代化水平的政策思路和重大举措，使保产业链供应链安全成为国民经济与社会发展的一项重要任务，产业链政策也在保障产业链供应链安全的实践中不断演进、创新发展。

（一）产业链政策的内涵阐释

产业政策是支持、培育、促进或限制特定产业发展政策的总和，主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等，支持手段包括：一是市场准入，包括一些特殊行业的经营牌照，与特许经营有关的资格、经营范围有关的资质，以及各种行政许可等。二是资源要素支持，包括土地、能源、电力、水、道路和园区基础设施、金融（包括信贷和投资基金等）、劳动力和人才、数据要素、频谱资源等要素的优先配置和低成本获取等。三是价格手段，包括价格制定与价格补贴等，如对于特定产品进行政府定价，对其采购产品进行成本核算与定价等。四是财税金融手段，包括各类税收优惠、补贴或减免措施。五是进出口扶持，包括给予配额、出口补贴、出口信贷、进口关键设备或原材料补贴或免税等。六是市场拓展，制定企业、产品或技术标准目录或门槛，对进入目录的企业或产品提供品牌推广、消费补贴、“以旧换新”、产品下乡以及国际市场开拓等服务。七是政府服务，包括政府领导定点联系、政企合作、绿色通道等，重点企业管理者还可以获得人大代表、政协委员等政治身份，或者直接进入政府公务员或管理者系列。反之，如果限制一个行业发展，也可以使用上述手段，反向执行。

产业链政策则是从产业链视角出臺的补链、延链、固链、优链、强链等一系列政策的总和。主要内容有：一是开展产业链供应链安全审查，摸清楚产业链基本情况，绘制产业链地图，开展产业链安全风险研判及预警分析。二是针对产业链短板和薄弱环节出台针对性扶持政策，包括针对“断供”而采取的加快自主研发进程补链延链以及推动关键零部件采购多元化、分散化活动;针对物流、人员流动等堵点卡点而采取的强化用工保障、完善物流“绿色通道”等，重视“专精特新”企业发展，并强调产业链上下游的联动。三是完善产业链上下游的统筹协调机制，包括实施链长制，由龙头企业或政府牵头协调，将原先支持某一具体产业、具体环节的政策调整为产业链政策，从产业链建设的视角统筹协调，推动产业链供应链创新链融合，培育良好产业生态，提升竞争力，避免“头痛医头、脚痛医脚”。四是完善产业链利益分配机制，涉及价格调控政策，如大宗商品的保供稳价，提升国内供应保障能力，增强海外资源获取能力，强化市场监督和预期管理，等等。五是推动产业链政策的国际协调与规则对接，包括深化多边合作、引导企业有序开展海外布局、强化反制工作等。

（二）我国产业链政策的演进与内容创新

1.内生于高质量发展的迫切需求

长期以来，我国实施的产业政策对于促进改革开放不断深化、助力我国成为世界第二大经济体和全球制造业第一大国发挥了重要作用。但是，我国过去产业政策的思路主要是促进单一产业发展，过于强调出口导向的加工组装环节和整机制造，缺乏“链式思维”和系统思维，导致产业基础薄弱，关键零部件、核心材料和装备受制于人，难以保障产业链供应链安全。面向新时代经济高质量发展和制造强国建设的迫切需求，我国亟待实施产业链政策，补短锻长，增强产业链控制力和韧性，提升我国产业全球竞争力和附加值。为此，2017年国务院办公厅印发《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》，加速产业融合、深化社会分工、提高集成创新能力，努力促进产业组织方式、商业模式和政府治理方式创新，促进资源整合和流程优化，深化供给侧结构性改革。2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议指出，要打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，着力加强基础研究和原始创新，增强关键和核心技术自我供给能力，把产业发展的基础和主动权牢牢掌握在自己手中，夯实迈向产业强国和经济强国的根基。2020年4月20日至23日，习近平总书记在陕西调研时提出：“保产业链供应链稳定”，并把“保产业链供应链稳定”与保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保基层运转等一起作为新时期“六保”的新任务之一。2020 年10月，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出，优化和稳定产业链供应链是国家中长期经济社会发展的重大问题[10]。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将保障产业链供应链安全作为党在经济建设上的重要内容和重大经验。这些实践表明，实施产业链政策，保障产业链供应链安全，推动产业链现代化发展是我国经济高质量发展的必由之路和供给侧结构性改革的重点内容，必须持之以恒抓好抓实，着力打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链，保障我国产业安全和国家安全[11]。

2.完善于不断复杂变化的内外环境

在百年未有之大变局下，产业链运行的基本逻辑发生根本性变化。终端采购商、产品加工组装环节的话语权下降，产业链上游、原材料供应、基础零部件生产甚至物流环节的话语权上升。供应链关键环节的一点小故障都会影响国家安全、民生就业、企业发展和社会稳定。“原料贵”“芯片荒”“舱位缺”“供电紧张”取代产品和技术升级成为管理者关注的焦点。习近平总书记强调“把这个问题（产业链供应链安全）放在能不能生存和发展的高度加以认识”，并深刻指出，“要拉长长板，补齐短板，在关系国家安全的领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系”，“努力在关键领域实现自主可控，保障产业链供应链安全”，“要加强产业链供应链畅通衔接，推动来源多元化”，“要坚持创新创造，提高产业链创新链协同水平”，“要维护产业链供应链安全稳定，畅通世界经济运行脉络”，这些论述为我国保障产业链供应链安全稳定注入了强大动力，指明了行动方向。这一时期，全球产业链竞争焦点和我国产业链政策内容与重点等都相应发生变化。一方面，强调关键环节自给自足自主成为新趋势，芯片、稀土、生物医药等战略性产业成为全球产业链竞争焦点，产业链上游和关键原材料成为提升产业链控制力的重要来源。我国在实施产业链安全战略上要高度关注能源、粮食、矿产等初级产品供给问题。另一方面，新发展格局要求加快构建“以我为主”的产业链供应链，在重要战略性产业的关键环节具有控制力或反制力，实现产业链供应链安全可控。为此，必须着力推动产业政策从偏好规模经济、加工组装环节向更加注重产业基础再造和产业链链群提升转变，加快培育一批资源整合能力强的“链主企业”，提升产业链控制力、稳定性和竞争力。加大“单项冠军”中小企业培育力度，鼓励企业聚焦主业做精做优，努力填补国内空白。尽快完善平台企业治理规则、竞争规则、数据规则和监管框架，促进平台企业健康发展。加快战略性新兴产业集群建设，培育有竞争力的世界级产业集群，等等。

（三）需要深入研究的重大问题

一是如何找到安全与效率的平衡点。在疫情冲击和“断供”威胁等叠加影响之下，产业链安全取代“效率优先”成为全球产业链分工与合作的基本逻辑[12]。我国实施产业链政策的重要出发点是保障产业链安全、维护产业链稳定。与此同时，也要充分认识到，产业链和产业格局的形成具有一定的规律，绝大多数行业的产业链布局都应该以开放条件下的效率和竞争为前提，鼓励通过市场竞争优胜劣汰。为此，如何在不断动态调整和复杂变化的国内国际环境下，找准产业链政策精准发力的关键点，在不影响市场功能发挥和效率提升的情况下保障产业链供应链安全稳定，实现安全与效率双目标的平衡与统筹协调至为重要。

二是如何处理好区域产业链群建设与全国“一盘棋”的关系。受新冠肺炎疫情和外部环境变化影响，部分产业链供应链运转出现卡点、堵点和断点，一些地方主动作为，积极探索“链长制”，通过选择地方经济发展的核心产业龙头企业作为“链主”，由地方政府相关负责人担任产业链“链长”，协调解决产业链上下游、产供销、大中小企业协同发展中的重大困难问题。当前，全国已有29个省份实施“链长制”，有效发挥了修复产业体系、链接产业链断点、疏通产业循环堵点、探索产业共治模式的作用。如，湖南省长沙市明确绘制好产业链全景图、现状图（“两图”），建设好产业链客商库、项目库（“两库”），打造有助于产业链高质量发展的资金池和人才池（“两池”），并及时发布产业链运行情况报告和招商引资情况报告（“两报告”），有效推动产业链一体化、创新链协同化、要素链专业化发展。但是，也有一些地方对当地企业生拉硬凑导致“拉郎配”，人为产业分割导致“地方保护主义”，“一哄而上”导致产能过剩，等等。因此，要把握和处理好中央顶层设计与地方主动作为、政府引导与市场主导、地区布局与区域协同等关系，发挥多方合力，共同推进产业链供应链安全稳定发展，防止出现“小而全”和“同质恶性竞争”。

三是如何统筹推进产业基础再造和产业链现代化。应该看到，产业基础和产业链是相互关联、相互支撑的重要概念。产业链现代化为产业基础能力提升提供丰富的应用需求，产业基础高级化则为产业链现代化提供必要的技术保障。产业基础高级化是点的突破，产业链现代化是面的提升，两者相辅相成，共同构成我国产业升级发展的重要基石[13]。产业基础能力是产业发展的根本支撑条件和动力之源，是实现产业链现代化过程中具有基础性和决定性作用的因素，直接决定了产业链水平。如果没有产业基础的高级化，产业链现代化就无从谈起，因此，打好产业链现代化攻坚战必须以夯实产业基础能力为前提。与此同时，现代产业链演进升级规律不断变化，提升产业链安全不只是体现于突破关键核心技术和短板环节，促进全链条的协同和升级也十分重要。特别是在信息技术飞速发展的背景下，单项技术十分重要，但并不足以控制产业。真正最值得重视的是系统级别的控制，比如美国对信息产业的控制，不仅仅是关键技术控制，更多是对整个产业生态的掌控。为此，要有长远战略眼光，注重产业生态培育，统筹推进产业基础再造和产业链现代化。

四是如何推动“补短板”与“锻长板”的结合。从短期来看，产业链政策的重点是“补短板”，在被国外“卡脖子”束缚比较明显的领域以及事关国家安全的领域和经济社会发展急需突破的重点领域，加大重要产品和关键核心技术攻关力度，力争补齐短板。但是，产业链安全光靠“补”是“补”不完的。从长远来看，我国要想在新一轮科技革命中脱颖而出，必须要着力“锻长板”，打造“撒手锏”，要瞄准新一轮科技革命和全球科技产业竞争方向，夯实支撑智能经济、数字经济、生物经济、绿色经济和空天海洋经济创新发展的产业基础，重构和再造适应新一轮科技革命和产业变革需要的产业技术基础、人才支撑体系、基础设施体系和政策支持体系，这样才能在未来的大国竞争中把握先机。

五是如何促进国内国际产业链协同发展。在全球化背景下，我国实施产业链政策不可能“闭门造车”，必须要积极主动深度参与国际产业链供应链合作，用好两个市场、两种资源，继续开放包括制造、服务、信息、研发在内的国内市场，最大限度吸引全球高端要素、先進技术和各类资源为我所用，积极参与相关国际规则的制定，构建稳定可预期的国际化产业链和技术链制度保障，不断提升全球产业链控制力和主导能力。需要注意的是，要在开放合作中守住安全底线，最大化提升国内价值。

四、研究结论与政策建议

当前全球产业竞争已经进入“链时代”，必须加快推动产业政策向产业链政策转变，尽快制定更具系统性和更有针对性的产业链政策方案，“强基、韧链、优企、提效”，统筹推进产业基础高级化、产业链安全稳定、竞争力提升和现代化升级。通过研究，得到如下结论：

第一，产业链政策是国际通行做法，美国、日本、欧盟莫不如此。特别是，美国主要通过企业高端引领、政府关键环节管控、资本市场所有权控制，来获取大量原创性关键技术和产业链、价值链控制主导权，这值得我国学习和借鉴。

第二，实施产业链政策符合产业发展规律和趋势，符合我国产业升级的规律，即从重视单一产品制造和技术突破向促进系统集成和产业链升级、增强控制力转变。以汽车产业为例，汽车产业是非常典型的制造业，其产业链合作也是基于生产制造、中间投入品、原材料、工艺和技术的合作。如今，汽车产业链正在加速重构，整车制造商的地位下降，而动力电池和智能控制系统生产商话语权上升。如，稳坐国内车企市值第一长达10年的上汽集团被比亚迪大幅度超越。百度和吉利合作造车而成立的新公司中，吉利只持有少数权益，百度则拥有主要股权及绝对投票权。这些事实表明，在整个产业链中，整车制造能力不再是竞争逻辑中的决定性因素。比亚迪在动力电池领域占据的先机使其早已“换道”产业上游，而百度在自动驾驶领域的全球领先地位是其掌握造车话语权的重要砝码。

第三，产业链政策本质上是一种产业政策，所不同的是更加具备链式思维，从支持某一环节、某一产品，向整个产业链优化升级转变，围绕产业链竞争力提升配置要素和资源。相较于传统意义上的产业政策，产业链政策实施手段偏于宏观，坚持市场导向、企业主体，重点是通过构筑完善的制度环境、公平的政策氛围、科学的指引和指南、供需两端的调节，不断提升产业链各环节及产业链整体效率和竞争力，尽量减少对具体企业和环节的微观干预。当然，在涉及产业安全、发达国家政策调整、疫情冲击、“断链”等非经济因素影响时，政府要及时出手。有限的政府资源应该更多聚焦在风险更高、市场投入意愿不强的核心技术、共性技术、基础技术、底层技术的研究开发上，发挥对市场资源的杠杆带动而非替代作用。

基于上述结论，提出如下政策建议：

第一，突出“强基”，着力夯实产业基础能力。产业基础能力水平决定着产业安全水平。没有产业基础能力的提升，产业链供应链发展将难以逃脱被遏制和控制的命运。针对“十四五”及未来一个时期稳定我国产业链供应链面临的薄弱环节、难点痛点和瓶颈制约，应该加快实施产业基础再造工程，加大产业链核心环节扶持，努力锻造长板和优势环节，加快培育产业生态主导企业和隐形冠军企业，促进中央和地方之间的统筹，优化产业链现代化发展的政策支持体系，深化产业链国际合作，努力保障我国产业链供应链安全稳定，加快提升产业链供应链现代化水平，夯实构建新发展格局的产业链基础。不仅要推动关键核心技术突破，而且要解决国产化技术和产品不愿用、不敢用的问题。为此，一要推动“一揽子”技术突破。聚焦新一代信息技术、高端数控机床和机器人、航空航天装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业发展需求，梳理产业基础薄弱环节、技术和产品，制定年度攻关清单，逐一解决。二要组织开展“一条龙”链式创新。围绕基础装备、关键零部件、基础工业软件和关键基础材料等重点领域，以重点产品为龙头进行“全产业链持续创新能力建设”，推动产业链上下游产品设计、材料开发、工艺开发、装备制造、示范应用推广等企业和研发机构、高校等单位开展协同攻关，构建国产首台（套）、首批次产品大规模市场应用的生态系统，为国产技术和产品应用打开市场空间。三要强化产业基础再造的体制机制保障。加快建立产业基础能力动态评估机制，健全产业政策长效支持机制，优化产学研一体化攻关机制，建设全产业链协作机制，构建国企产业基础再造工程的适应机制，完善产业基础领域人才活力激发机制，通过强有力的体制机制保障推动产业基础能力加快提升[14]。

第二，着力“韧链”，提升产业链韧性和现代化水平。韧性是保产业链供应链安全的重要目标，具体而言，就是增强产业链供应链抗冲击能力，即使在受到冲击以后也能够很快恢复[15]。为此，一要推动采购来源多元化、运输通道多元化、产业链合作网络化，通过多元化、网络化对冲风险。实施断链断供替代行动，推动龙头企业建立同准备份、降准备份机制。推动开展多元化采购，加强国际技术和贸易合作，加快拓展第二技术来源国。聚焦标志性产业链和关键产品，加快绘制重点产业链精准合作图，建立产业链补链延链项目库，精准招引一批产业带动强、科技含量高、经济效益好的外资重大项目。二要完善产业链上下游配套能力，实施“降成本专项行动”，切实降低土地成本、融资成本、能源电力成本、物流成本、原材料成本和企业实际税费负担，防止产业链过快外迁，稳固产业链。三要实施“反脱钩”战略，积极拓展国际合作。做好产业链供应链韧性与稳定国际论坛筹备工作，争取广泛参与和多方共商对话，聚焦关键零部件供给、国际货运协调、原材料供应等影响产业链供应链稳定的重点问题，提出“中国方案”，贡献“中国力量”，达成“全球共识”，共同维护好全球产业链供应链安全稳定，畅通世界经济运行脉络。四要锻造长板，立足我国产业规模优势、配套优势和高铁、电力装备、通信设备（5G）、原料药等部分领域先发优势，强化创新引领，力争实现关键技术和标准主导，提升国际产业链供应链对我国的依赖程度，获取反制“卡脖子”约束的非对称制衡能力，打造更具竞争力、更高附加值的产业链。同时，前瞻谋划脑科学、量子科技、深海深空等未来产业，实现对重要技术、核心装备、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“优企”，增强企业主体地位和竞争力。实施产业链政策，要毫不动摇地坚持企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，注重通过改革的办法激发市场主体活力，增强市场主体主动作为、应对风险的意愿和能力。特别是要强化龙頭企业的牵引作用，引导社会各界围绕龙头企业发展需求，加大技术、人才、资金、市场等方面的保障力度和集中攻关。一要加快培育产业链龙头企业。支持企业家通过创造新模式、运用新技术、制造新产品、开拓新市场，培育壮大一批产业生态中具有重要影响力和主导作用的领军企业。二要加大“专精特新”中小企业培育力度。以提升基础产品、关键基础材料、核心零部件研发制造能力和基础软件研发、先进基础工艺和尖端设计能力为目标，实施“关键核心技术—材料—零件—部件—整机—系统集成”全链条培育路径，建立分类分级、动态跟踪管理的企业梯队培育清单，给予企业长周期持续稳定的支持，加快培育一大批主营业务突出、竞争力强的“专精特新”中小微企业，打造一批专注于细分市场、技术或服务出色、市场占有率高的“单项冠军”[16]。

第四，注重“提效”，增强产业链质量效益和控制力。一要加快传统产业智能化绿色化升级改造，推广绿色生产工艺和技术装备，提高劳动生产率。推进先进制造业和现代服务业深度融合，培育新产业新业态。二要推动优链，更好实现供需适配促进国内经济大循环。推动建立部门链长制，由国家部委牵头推进全国产业链贯通工作，加强对全国产业链工作的统筹指导，推动扶持产业政策系统优化、精准滴灌。推进生产力布局优化调整，发挥中西部地区承接产业转移的潜力，在中西部地区符合条件的地区再建设一批国家产业转移示范基地和重要产业链基地，增强我国产业链发展的战略纵深和回旋空间。加快发展数字经济，提升产业链数字化智能化水平。以有效需求为牢固支撑，在更加丰富的应用场景中提升国内产品质量和可靠性，促进供需有效衔接、动态匹配。三要科技强链，加快塑造我国制造业竞争新优势。一方面，持续加大研发投入，强化以应用为导向的前瞻性、颠覆性技术战略布局，推动新一代信息技术、生物与健康、先进材料、高端装备等重大技术的群体性突破。充分发挥新型举国体制优势，加快组建若干国家重点实验室，集中解决一批面向国家战略需求的前瞻性重大科学问题。另一方面，加快新一代信息技术、生物医药、航空航天、节能环保、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业发展，推动产业链创新链“双向融合”，培育一批具备产业链控制力的龙头企业和国际竞争力的优势产业链，持续推动产业向价值链高端环节攀升。

参考文献

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From Industrial Policy to Industrial Chain Policy：

Strategic Choice of Industrial Development in "Chain Era"

SHENG Chao-xun

Abstract： The birth， evolution， transformation， innovation and development of industrial policy are influenced by four factors： the transformation of government function， the connection of international rules， the development of times and the adjustment of enterprise demand. Under the background of constructing new development pattern， the factors of these four aspects are also changing， which requires industrial policy to adjust and upgrade adaptively. From a global perspective， industrial policy-making is becoming a global phenomenon that can not be ignored. International industrial competition is upgrading from product competition to competition among industrial chains， major economies have introduced policies and measures to strengthen the "state intervention" of industrial chain supply chain， and industrial chain has become the main battlefield of strategic competition in the world. While promoting the transformation and innovation of industrial policy， China needs to pay more attention to the implementation of industrial chain policy and strengthen the "chain thinking" and system thinking of industrial policy making， we will work out as soon as possible more systematic and targeted policies and programs for industrial chains that are "strong in foundation， resilient in chain， excellent in enterprise performance， and more efficient". We will promote the upgrading of the industrial base， the security and stability of the industrial chain， and the upgrading of competitiveness and modernization in a coordinated manner.

Key words： industrial policy; industrial chain policy; industrial base; industrial chain; new development pattern

基金项目：中国宏观经济研究院重点课题“产业基础再造顶层设计与体制机制保障研究”;国家发展和改革委员会创新和高技术发展司课题“保持产业链供应链安全稳定研究”;国家自然科学基金项目“我国产业链安全战略研究”（71950003）。

作者簡介：盛朝迅，中国宏观经济研究院决策咨询部战略政策室主任、研究员。

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