强化基层财政预算绩效管理研究

胡登峰

基层财政实施预算绩效管理可以更加严格要求财务管理过程，提高财政服务的社会效益，实现资源的合理分配。从本质上看，预算绩效管理就是把预算和绩效管理二者进行融合，完美实现各自战略目标。如何能够使预算绩效管理高效进行仍然需要不断探究，发现问题并解决问题。本文把H县财政预算绩效现状作为整体研究对象，该县从2012年采用预算绩效管理方式，经历了多年的发展，预算绩效管理仍然存在很多问题。

一、基层财政预算绩效管理的重要性

基层财政与广大人民群众的日常生活息息相关，基层财政实施预算绩效管理能够更好地体现其社会效益。预算绩效管理利用完善的基层财政预算管理模式，帮助基层解决难题，有利于政府部门工作效率的提升。财政预算绩效管理是一种通过结果了解、反馈过程的管理方式，也可以利用未知结果作为导向，引导工作人员提升个人责任意识，最终提高基层政府部门整体服务质量。

二、基层财政预算绩效管理不足之处

（一）预算绩效管理意识不强

基层财政预算绩效管理意识不强，对新的预算绩效管理思想无法完全接受。传统财务预算管理中一直提倡“零基预算”，过分注重资金使用安排，对财政资金实际使用率并没有准确把握，这种预算方法会导致更多基础部门把精力放在申请财政资金上，而不是高效利用资金。预算绩效管理认识不足也可能是因为单位对于预算绩效管理方面知识培训、宣传不到位，使得员工对预算绩效管理并没有特别透彻的了解。图1是对H县绩效管理人员针对预算绩效管理重要性进行的问卷调查。从图中我们可以看出，基础单位绩效管理人员对预算绩效管理的重要性并没有深刻了解，仅有22%的人员认为利用预算绩效管理可以帮助单位找到现阶段发展问题，并且能够提高资金有效使用率。超过一半的人只是简单服从上级命令，对于为何开展预算绩效管理并不在意；还有27%的人认为预算绩效管理的实施是为了应付各级检查。

图1 H县绩效管理人员对于预算绩效管理作用的认知情况调查图

（二）保障基层财政条件不够完善

首先，缺乏专业性人才。预算绩效管理工作多数由财务人员担任，但具体绩效管理工作的落实并不是财务人员，就会使预算绩效管理过程中实际与预估偏差很大，最终影响预算绩效管理水平。H县财政局，于2015年才正式成立预算绩效管理科室，受人员数量限制，预算绩效管理和预算管理都是相同的工作人员，并没有设置专门的人员负责预算绩效管理工作，这样预算绩效管理效果显然不到位。对多数基层财政局进行调查发现，预算绩效管理岗位人才缺乏，一方面是因为人员数量不足，仅有5%的单位设立了独立的预算绩效管理人员，其他单位都是由财务人员临时接管预算绩效管理。另一方面是缺乏相关技术，财务人员多数拥有财务相关证书，但是没有一个人拥有预算绩效管理证书。所以基层财政局担任预算绩效管理工作的人员都是边学习边工作，严重缺乏专业性知识，对于预算绩效涉及的比较广泛的、复杂的考评项目并不能很好地应对。

其次，各基层财政资金没有保障。对于基层财政部门，尤其是不太发达地区的财政部门，资金都面临着严重欠缺问题。在一些项目预算绩效管理中，可能会因为资金不足，无法做到更好，从而进一步影响预算绩效管理考核评分制度。财政资金不到位使基层政府债务规模大，隐性债务增长速度快，导致潜在财务风险高。对于一些投资没有获得收益的项目采用PPP方式进行融资处理，但是最终结果还是由财政部门为此买单，基层财政部门整体还款困难，无法保障项目拥有足够资金支撑日常运营。也可能会因为基层财政部门在国家减税降费政策下，造成基层政府增收压力变大，会出现资金使用不规范、不合理现象，引起部分地区资金闲置浪费，部分地区资金不足，总体来说，财政资金的不足必定会给预算绩效管理效果带来负面影响。

最后，缺乏完善的预算绩效管理制度。虽然H县制定了相应预算绩效管理制度，但是这些文件都是建立在国家发放文件基础上的，并没有结合实际基层财政部门情况进行调整，导致可行性较差。对基层员工就预算绩效管理制度的情况进行问卷调查发现，有59%的人员认为现行制度体系不完善，需要改善。总之，要健全预算绩效管理制度，才能更好地约束员工日常工作行为，促进员工高效落实预算绩效管理工作。

（三）预算绩效管理考核指标设置不完善

图2 对预算绩效管理考核指标评价结果

从上图中对基层财政部门员工就预算绩效管理指标的设置进行问卷调查的结果来看，有近56%的人员认为现在的预算绩效管理指标设置得不完善和非常不完善；有19%的人员对此没有表态；剩下15%的人员认为还比较完善或者非常完善。根据这些数据可知当前预算绩效管理评价指标的设置有待健全。指标不健全可以从3方面找原因：一是预算绩效管理仍然处于初步探索阶段，对此并没有很多可靠数据支撑，没有建立完整的预算绩效结果数据库，在预算绩效考核指标设置过程中缺乏参照性，再加上财政部门数据的多样性和复杂性，使得预算绩效考核指标的设置工作难度更大。二是基层工作人员对预算绩效管理目标设置并不重视，认为此工作在整体预算绩效管理实施过程中无关紧要。实际上，预算绩效管理目标的设定是绩效实施、绩效评价、绩效结果反馈等一系列工作的基础保障，没有目标，员工在工作开展中就会出现缺乏整体性、积极性和导向性的情况。H县对于目标设置也不重视，对目标设置的合理性缺乏审核，直接降低了预算绩效管理工作效率。三是预算绩效管理考核指标评价体系有待完善，缺少对指标实施过程的监督管理过程，使指标从制定开始就有所懈怠，最终预算绩效管理工作无法达到预期效果。指标评价体系的建立主要依靠上级文件，对具体预算绩效管理指标未进行细化。H县目前的指标评价体系设置与实际项目活动并不太相符，关联性不强，评价过程缺乏科学合理性，无法准确地通过指标评价过程来保障预算绩效管理整体工作的完成效率。

（四）监督管理不足，使预算绩效管理执行力度不够

监督管理不到位、形同虚设的制度会导致预算绩效管理过程中任一环节都可能出现问题，也可能导致领导一言堂，做出的错误决策没有任何审核便直接执行。如图3为预算绩效管理人员对监督管理部门职权的应用了解情况结果。

图3 预算绩效管理人员对监督管理部门职权的应用了解情况

结果显示，有57%的人员认为并没有履行过监督管理职责；认为监管到位的仅有1%。可以看出基础财政部门监管力度严重不足，需要不断提高监督管理力度，以保障员工在日常工作中能够真正落实预算绩效管理。

三、优化基层财政局预算绩效管理建议

（一）加强基层财政预算绩效管理理念

当前基层预算绩效管理工作仍处于初步探索阶段，未来的道路上面临着更多问题和困难，需要尽快加强基层工作人员思想建设。预算绩效管理是一种从结果开始，严把过程的管理手段，不仅仅财政部门需要实施，其他事业单位也可以有效落实。基层财政部门要注重采用多种宣传方式进行宣传，引导各单位、各部门树立正确的预算绩效管理理念，更加重视预算绩效管理工作，最终用有限资源获得最大利润，尽可能提高各单位资金使用率。逐步在社会上形成规范资金使用、保障资金使用安全、获得更大效益的预算绩效管理模式。

（二）完善基层财政预算绩效管理保障机制

1.健全制度保障。建立健全的预算绩效考核制度体系，可以帮助预算绩效管理工作指定明确方向。完善内部协调系统，把握绩效和预算管理二者之间的关联性，使预算管理和绩效管理都能达到预期目标。

2.健全预算绩效管理工作人才队伍保障。当前基础财政预算绩效管理工作落实不到位很大程度上因为预算绩效管理方面人才不足。人才保障可以通过三个步骤：一是可以邀请国家级预算绩效管理专家、高校预算绩效课程教授、人大代表、社会财会精英人士等共同组成人才专家库，为预算绩效管理工作提出正确意见和理论方面指导，以保障各单位、各部门预算绩效管理工作能公平公正地落实；二是通过对社会第三方机构招投标的方式，让他们也加入预算绩效管理工作，这样有助于预算绩效管理结果的公正性和可靠性；三是各单位设置内部预算绩效管理部门，由各部门共同组成预算绩效管理团队，然后给单位其他部门和全体员工进行预算绩效管理工作培训，不断强化人才队伍建设，提高单位整体预算绩效管理水平。

3.健全预算绩效管理技术方面的保障体系。技术是第一生产力，对于任何新兴行业、产品、事物的长久发展都具有决定性作用。所以健全预算绩效管理方面信息化系统建设，是当前各行各业必不可少的竞争力。例如河北省自行研发了一套预算管理信息化系统，其内容涵盖预算所有资料、预算全部项目、预算编制、审核、校对、执行过程、绩效管理、绩效评价等各种板块，并且采用三级共享、上下衔接的方式达到预算管理的有效沟通。目前很多基础财政部门并不能达到统一的一体化衔接系统，所以建立统一的一体化系统对当前预算绩效管理很重要。

（三）健全预算绩效考核指标体系

1.科学合理地建立电子化预算绩效管理指标库，把项目考核结果进行量化，并且按照当前预算绩效评价制度可以把指标分为支出指标和效益指标两大类。对于支出指标的建立，可以按照公共服务情况、公共安全支出、教育支出、文化建设支出、医疗设施支出等大类进行指标库的建立，这些大类的设立可以使日常预算绩效管理评价工作更加简单、易操作。也可以按照财政支出资金特点进行分类，比如会议支出、培训支出、设备设施支出、修缮支出等各种经济科目，这样可以更明确地体现出财政支出的特点。对于地方财政目标进行审核时，还要注重数据和资金使用之间的关联性大小，避免有些部门单位为了达到目标而专门设置过低预算目标，这样会破坏预算编制的科学合理性，无法体现预算管理有效配置资源、合理提高资金使用率的作用。

2.落实绩效追踪监督管理制度。对于预算绩效管理整个过程的实施，应该时刻关注财政资金的支出使用情况，以及最初设定的目标是否完成，完成到何种程度，都需要通过绩效追踪监督管理获得实时数据。追踪管理贯穿预算绩效管理全过程，既可以保障预算目标的逐步完成，也可以帮助其规范资金使用，减少资金闲置浪费现象，最终提高资金使用率。实际预算绩效管理工作中很难落实监督管理职责，财政部门只注重了项目资金的支出是否规范，至于项目实施过程各环节的对接、具体实施情况、进度都没有准确把握。所以财政部门应该进一步增加与其他各部门的沟通交流，使得预算绩效管理各环节的实施能够相互关联、相互促进。

首先，要追踪预算管理工作。对于资金使用全过程进行监督管理，考察资金实际情况与预算差距，看其是否出现资金使用违规、浪费资金、资金支付不安全、个人挪用、盗用资金等行为。如果发现实际资金使用中的问题应及时与预算管理部门进行沟通，处理预算问题，对于预算调整和改进方案都要进行详细文字说明，并留纸质文件归档。其次，追踪财政支出所有过程，不仅仅查看项目资金使用情况，还要考察其项目执行中的社会效益和实际经济效益是否达到预期计划。以及内外部环境的变化，是否影响项目执行情况，如有影响，尽可能优化资金支出方案，减少资金损失。最后，将资金使用情况和资金具体支出情况统计出来，做好记录表格，然后具体分析各种资金使用情况，并出具纸质报告。

（四）加强预算绩效管理监督管理力度

1.加强基层政府对预算绩效管理过程的监督管理，强化各单位、各部门监督管理职权。不仅仅从资金使用范围、规范性、安全性、审计审核等方面着手，还要强化财政资金的有效使用率，真正保障预算绩效管理工作高效、顺利落实。一方面可以从基层财政单位实际情况出发，不断调整预算绩效评价指标、预算绩效实施方案，制定预算绩效管理各环节监督管理制度，并赋予相关部门监督职权，促进监督管理的有效落实。另一方面健全预算绩效管理全过程的监督管理机制，包括预算目标设置、预算执行情况、预算结果反馈、预算方案调整、预算评价、预算绩效考核、预算绩效评价等所有环节。

2.对于基层单位实施的预算绩效管理监督过程，应该把结果公之于众。公众最关心的就是涉及自身利益的民生项目，把这些项目监督结果公开、透明化，可以保障公众对政府部门行使监督管理权力。公众监督管理也可以时刻提醒各单位、各部门工作人员强化资金使用安全性和有效性，从而进一步提高资金使用率，提升财政资金社会效益。

本文从H县预算绩效管理实例角度出发，提出了现行预算绩效管理中存在的不足之处，为了解决这些问题，必须通过加强财政预算绩效管理理念和监管力度、完善预算绩效管理体系、健全评价考核体系和反馈体系的优化举措，实现基层财政预算绩效管理水平的提高和财政资金使用率的有效提升。