公转铁收官阶段加快铁路专用线建设的设想

2022-03-09隋宋

科技与创新 2022年4期

隋宋

（中铁第五勘察设计院集团有限公司郑州勘察设计院，河南郑州 450000）

党的十九大报告指出，2018—2020 年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战。在2017-12 召开的中央经济工作会议中，习近平总书记强调：“打好污染防治攻坚战，要使得主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，重点是打赢蓝天保卫战，调整产业结构，淘汰落后产能，调整能源结构，加大节能力度和考核，调整运输结构。”其中，“调整运输结构”首次由中央层面提出。当前，中国社会物资流动速度及频次呈迅速上升趋势，但在物资运输环节，长期以来以汽运为主，汽车尾气排放所造成的空气污染已经成为中国治理大气污染过程中的心头之患。

根据党和国家的相关要求，2018-06-27，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（国发〔2018〕22 号）；2018-07-03，中国国家铁路集团有限公司印发《铁路货运增量行动方案（2018—2020 年）》；2018-09-17，国务院印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020 年）》（国办发〔2018〕91 号），如图1 所示，均对优化调整货物运输结构，大幅提升铁路货运比例，发展绿色交通体系提出了相关要求。

图1 《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020 年）》

目前来看，国家铁路网基本完善，对主要经济据点实现了覆盖，铁路货运增量实现了目标，但专用线建设滞后瓶颈凸显，2019-12，交通运输部部长李小鹏表示58%的铁路专用线滞后于预定开工计划，工矿企业铁路专用线接入比例低的问题依然突出。随着2021年碳中和和碳达峰首次被纳入政府工作报告，铁路货运增量行动仍是一项长远任务，加快专用线的建设迫在眉睫。

1 确定建设目标

近几年在公转铁的东风下，大量项目应声上马，运量及收益夸大，在进行完前期工作后，吸引投资主体时，发现不仅运量有限，而且投资收益较低，很难寻求资金来源，导致预可研、可研工作完成后长期搁置。根据推进专用线建设的经验来看，煤炭、钢铁、矿石、砂石建材等大宗货物运输仍是铁路建设的主要目的，以郑州铁路局为例，2014—2021 年审批的60余条专用线中，60%属于此类大宗货物运输线。因此，设计院在项目前期研究过程中，要切实分析项目运量，落实项目建设必要性，调研分析出必要的项目进行重点推进，对于运输需求较小的企业，可进行合作共建或挖掘地方闲置铁路货场的运输潜力。

以河南能源化工集团有限公司“公转铁”规划设计为例，其下属有6 个煤炭公司和8 个化工园区，产品年销售量6 679 万t，其中销量4 259 万t，外运量2 420 万t，铁路外运量1 364 万t，仅占总外运量比例为56.4%，距离相关政策要求的80%仍有很大差距。但通过分析发现，集团管辖铁路约400 km，运输能力仅能达到设计能力的40%，因煤炭减产、运输价格等原因，大量铁路资源闲置。公转铁规划设计基于项目调研及现有运输格局，在充分利用既有铁路运输资源的基础上，规划建设项目24 个，并对项目建设时序提出分期建议，其中大部分为既有设备提升改造项目，为后期运输格局的调整奠定了基础，解决了运输的“最后一公里”问题，助力企业实现产品“能进能出能装能卸”。随着一期规划项目建设并投入运营，预计2025年河南能源化工集团产品销售量将达到7 563 万t，其中外运量3 056 万t，铁路外运量可达到2 751 万t，占总外运量比例达到90.0%，符合国家环保、交通运输结构调整等政策要求[1]。

2 加强规划、政策支持

除新建企业统一规划专用线外，既有的电厂、钢厂等工矿企业规模大、占地面积大、工艺环节多，多年滚动发展形成的各类料场、堆场及汽车受料槽等接卸设施遍布厂区。改为铁路进厂后，厂内多年形成生产工艺和设施布局需全部进行调整，对企业生产影响较大。一般需要在厂区外新增用地进行专用线建设，涉及土地预审、规划选址的审批，特别是涉及基本农田的项目，土地手续办理需1～2 年，部分项目因占压基本农田问题难以解决而撤销。因此，专用线的建设需要地方政府从简化审批程序，在要件办理、项目核准、建设施工许可、用地指标保障等方面积极支持，在地方城市规划、土地规划调整时，将专用线项目纳入规划范围，为后期建设提供有力支持。

以河南省三门峡市陕州区产业集聚区专用铁路和渑池县产业集聚区专用铁路为例，陕州区产业集聚区专用铁路主要承担产业集聚区内企业及公铁联运化工仓储物流港的货物运输任务，线路长10.67 km；渑池县产业集聚区专用铁路主要服务于地区的铝加工企业和煤炭加工企业的运输需求，线路长12.24 km[2]。2 个项目均占压基本农田，在项目前期研究时，建设单位配合发改委积极推进，纳入河南省发展和改革委、自然资源厅、生态环境厅、交通运输厅、中国铁路郑州局集团有限公司联合印发的《河南省加快推进铁路专用线进企入园工程实施方案》，同时纳入交通运输部《关于征求2021—2022年拟重点推进的铁路专用线项目的函》，从国家和省政府层面对专用线建设提出了指导意见和相关要求。同时在2021 年地方“十四五”规划编制时期，积极协调项目纳入土地规划，为项目后期建设手续办理和土地性质调整提供便利条件。

3 简化建设程序

铁路设计需要经历预可研、可研、初步设计、施工图等阶段，各阶段均需在主管铁路局进行技术审查，并完成审查后修改工作，根据以往经验，仅设计阶段就需要1 年以上的时间。就此，国家发改委联合各部委发布的《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》（发改基础〔2019〕1445 号）[3]中提出，有关企业提出铁路专用线接轨需求时，接轨站所属铁路企业应无条件受理，在受理专用线接轨申请后，原则上应在20个工作日内出具同意接轨意见，合理压缩铁路专用线项目前期工作周期，简化设计程序，提高审批效率，对简化审批程序提出了明确要求。目前大部分铁路局已对项目审批程序进行了简化，对规模较小的铁路专用线均删减了初步设计阶段，并建立了95306 线上审批系统，专用线建设单位无需再“跑断腿，磨破嘴”，在线上提报审查需求后，铁路局及时组织技术审查和批复，有效缩短了设计阶段工作时间。

4 提高铁路运输效益

在中国经济高速发展的形势下，运输服务和运输时限是客户选择运输方式和运输企业时的重要因素，而铁路运输组织复杂，涉及环节较多，与高水平的社会公路物流仍存在很大差距，不能适应货运市场需求，主要体现在2 个方面：①因不同地区路网所属铁路局不同，无法对跨局货物的运到时限作出承诺，无法适应快速变化的市场需求，导致大量货源的流失；②铁路运输经济优势不明显，以河南三门峡某铝加工企业为例，企业年运往新疆货物200 万t，铁路运价417 元/t，公路运价410 元/t，铁路运输经济效益不明显，时间成本高，企业基本采用公路运输。

因此，铁路运输要在货运增量行动中取得进展，就需要以优质的服务赢得客户和市场，提高货物运输效率适应市场需求，可以与地方政府、公路物流企业进行合作，融入物流信息化建设，一是让客户对货物随时可查，二是实现公铁、铁路、水路一体化多式联运。同时对运量较大的企业进行运输成本激励，加强企业建设铁路专用线和选择铁路运输的积极性。

5 做好投融资工作

专用线项目投资较大，建设资金以企业投资为主，线路投入运营后，如货运量较小，企业存在无法收回建设成本的风险，所以部分企业缺乏积极性，而民营企业投融资具备一定劣势，资金问题是制约企业建设专用线的重要因素。建议政府性投资平台发挥引领作用，组织区域内有铁路货运需求的企业共建共享，减小企业投资压力。根据2020 年专项债发放情况，占比居首的为交通运输，占比21%，其中铁路工程发放额度最多，由此可见国家对铁路项目的支持力度较大，因此对货运量大、经济效益较好的项目，可由政府部门主导，申请政府专项债进行投资建设。

三门峡某在建铁路物流园，占地2 107 亩（1 亩≈0.067 hm2），规划有综合服务功能区、铁路物流功能区、商贸市场、综合保税区，电商交收中心、仓储保管中心、分拨配送中心，设仓储库12.17 万m2，总投资26 亿元，项目的全投资财务内部收益率为4.31%，财务净现值为14 900 万元，投资回收期17.3 年，项目经济效益较好。因项目投资较高，建设单位初始资金投入压力较大，通过申请政府专项债顺利开工，目前一期工程已建成，并成功进行租赁，已开始形成收益。

6 参建单位齐心协力，加快建设进度

2017-02，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号），是国家在建筑工程全产业链中首次明确提出“全过程工程咨询”这一概念，旨在适应发展社会主义市场经济和建设项目市场国际化需要，提高工程建设管理和咨询服务水平，保证工程质量和投资效益。但在铁路行业内，全过程咨询推进较慢，而铁路因涉及专业广、前置要件多，从前期策划到建成通车期间需要经历规划、预可研、可研、初步设计、施工图、施工建设、验收、运营等多个阶段，需在主管铁路局进行多次审查，同时在地方各行政部门办理规划选址、用地预审、节能评估、环评、社会稳定风险评估等近20 个要件的批复，手续繁杂，一般的建设单位不具备专业性，在项目推进过程中经常因经验不足走一步看一步，进展缓慢。

设计咨询单位在全过程咨询中因其专业性，具备先天优势，建议建设单位在项目前期即委托具备相关资质的单位，对项目进行全过程咨询，将项目中各个阶段，参建的设计、施工、监理各个单位等进行统筹整合管理，高度整合的服务内容在节约投资成本的同时也有助于缩短项目工期，提高服务质量和项目品质，有效地规避了风险。

7 参建单位齐心协力，加快建设进度

建设期间，各单位的共同配合是项目顺利实施的基础[4]，建设单位充分调动发挥设计、施工、监理单位的能动性，做好项目管理工作，建立健全的工期保障体系和措施，及时协调解决制约施工的外部因素；施工单位发挥施工主体作用，优化施工组织方案，对各项施工工序、配备的人员进行科学部署，缩短工期，并提前进行施工风险分析，避免因各种因素造成项目停工；设计单位做好指导配合，选派合格的技术人员全程配合施工，发现技术问题及时解决，在发生设计变更时要及时提出指导性意见，加快处理，避免造成窝工或返工；监理单位担负起现场监督管理责任，把好质量、安全、工期关，确保项目按工期要求，保质保量竣工开通。