水利生态补偿机制研究

高 佳，王 英

(甘肃省水利科学研究院，甘肃 兰州 730000)

党的第十八次代表大会提出“生态文明建设”理念，生态文明建设就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为人类长远发展谋建设，不只是享用当下已有的丰富自然资源，而是为子孙后代的长远发展谋规划[1]。近年来，在国家领导人的高度重视下，生态补偿逐渐成为推动国家生态文明建设的重要着力点。生态补偿是以生态环境为立足点，根据“谁受益，谁补偿”“谁损害，谁赔偿”[2]，将生态消耗与环境破坏的外部损失内部处理化，对不同经济主体之间的利益关系、自然资源和环境资源进行重新划分，目的是为有效保护和可持续利用生态系统服务[3]。

乡村振兴战略是党的第十九次代表大会作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是实现中华民族伟大复兴的一项重大使命。2011年12月1日中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》提出建立完善的生态补偿机制，国内贫困地区为生态补偿的重点区域。2016年5月中共中央、国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确指出推进精准脱贫的重要途径之一是生态保护与补偿。可见，生态补偿在推动乡村经济发展和农村产业孵化过程中作用显著[4]。因此，要认真总结水利扶贫工作重要经验，用心做好乡村振兴过程中水利保障工作。综合考虑当地经济、自然资源、社会环境和人文环境等多方面因素，建立完善的水利生态补偿制度体系，平衡和协调上下游、受损者、保护者和受益者等多方面的利益关系，也是我国建设乡村振兴的必要措施。

1 水利生态补偿主客体内涵及类型

1.1 水利生态补偿内涵

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排[5]。流域生态补偿是以实现社会公平公正为目的，在一定流域范围内河流上下游之间进行的一种直接支付生态补偿金的行为方式[6]。水利生态补偿是以水生态系统为媒介，研究流域、区域内控制和调配水资源引起的利益变化以及由此引发的补偿问题，其包括水质改善、水源涵养、水资源贡献量、节水效率、水土流失治理等方面的内容，以维护水生态系统服务功能的稳定性、持久性为目标，保障水利工程实施整体利益的最大化，进一步推动各流域、区域的协同发展和高质量发展。水利生态补偿基于水利行政职能范围，以水利工程实施的生态困境为出发点，其补偿范围更加明确，补偿方向更具针对性，补偿权责更易厘清，机制运行更为通畅。

1.2 主客体内涵及类型

生态补偿主要包含4个方面的内容：①保护、恢复或破坏生态系统自身的成本进行补偿；②生态系统的经济效益采用经济策略由“外”转“内”；③对个体、区域或个人进行生态系统和环境的保护投入(或放弃)的失进行补偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入[7]。主客体内涵依据生态补偿内容而确定，水利生态补偿主体分2类：一类是受益于水利工程生态效益及服务价值的区域或对象；另一类是实施水利工程致使其他地区的生态环境受到损害的区域或对象。客体是从事水生态环境保护和建设，向全社会和水利工程影响范围内其他地区提供生态效益及服务价值，致使自身发展权利受到不利影响的区域或对象。

1.2.1主体类型

补偿主体确定原则为“谁受益，谁补偿”“谁损害，谁赔偿”，可能是获益或受损的个人、企业或者地方政府。水生态服务具有公共性，水资源开发利用影响生态环境也是对于公共利益的损害。水生态服务的“受益者”和“受损者”之间往往缺乏信息沟通渠道，加之产权不明晰难以界定，政府作为公共利益的代表者和管理者须承担起协调二者利益和水生态保护的责任，以补偿主体的角色带动构建生态补偿机制。市场能更有利于实现资源的优化配置和利益的自主平衡，考虑到市场补偿的优势，应该逐步将企业、组织、个人纳入补偿主体，并按照受益或损害程度承担补偿责任[8]。

1.2.2客体类型

补偿客体确定原则为“谁保护，谁受益”“谁受损，补偿谁”，主要归纳为水利建设受损者和水生态环境保护者2种类型。水利建设受损者主要分2类：①水利工程建设运行过程中，工程本身造成的生态破坏，致使部分群体利益受损，即生态破坏的受损者；②水生态治理修复过程中，为保证获取足够的水量和良好的水质而限制发展的利益受损方，即生态治理的受害者。水生态环境保护者也分为2类：①致力于水生态环境保护或修复，开展生态水利建设的群体，即生态保护的贡献者；②放弃自身生计所需的自然资源以达到减少生态破坏目的的群体，即减少生态破坏者。

水利生态补偿主客体类型如图1所示。

图1 水利生态补偿主客体类型

1.3 水利生态补偿主客体界定

1.3.1补偿主体界定分析

(1)政府主体

中央及省级政府：目前水利生态补偿主要依赖于中央政府及省级政府带动建设，这是由自上而下的行政职能决定的，也更有利于初期补偿机制落地，提高协调效率和支持力度。中央政府补偿形式以财政预算投资为主，同时中央政府依托水资源费进行财政转移支付，给予一定的经济补偿。省级政府补偿形式主要体现在项目投资和规划审批推动方面，辅以水资源费拨付。

地方政府：地方政府补偿主体要依据行政区划和水利工程任务确定。水利工程建设影响整个流域的生态系统服务，从流域整体考虑，各县市的地理位置和用水特征就决定了其补偿责任。上游是水源涵养区，为中下游提供充足的水量和优良的水质，是水生态系统服务的提供者，故中下游各县市应对水源区做出一定补偿。结合内陆河流域考虑，中游地区是水资源的主要消耗区，灌溉绿洲发育，农业用水比重大，导致下游水量减少，过度开采地下水等水资源供求矛盾突出。下游地处背部沙漠地区，承担着维持内陆区生态安全的重任，由此来看，中游各县市还应对下游生态破坏进行补偿。近年，内陆河流域水量统一调度及重点治理工程实施以来，中游调整用水结构，推进农业节水，加强生态建设，保证了下游的水量供应和水质改善。在这种条件下，中下游补偿关系应由绝对转变为相对，以水量和水质为考核指标，采取双向补偿，若达标，下游为补偿主体，对中游提供的水生态系统服务补偿；若不达标，中游为补偿主体，对下游的水生态环境破坏补偿。流域上中下游补偿关系如图2所示。

图2 流域上中下游补偿关系

(2)市场主体

水权制度建设是开拓市场主体的重要手段，通过水权交易市场将不同类型的用水主体纳入补偿主体，如用水企事业单位、灌区农民用水者协会、区域居民，充分发挥水资源及水生态的价值；利用水价改革敦促用水户形成节水和水生态保护的意识。水库电站的开发投资者及运营者也是重要的市场主体，通过开发利用水资源获得经济效益的同时，也对水生态环境造成了一定负面影响，应承担补偿责任，在项目资金或盈利里预留一部分作为生态补偿专用资金。水库的建设及尾闾生态修复等会带来旅游经济，如黑河下游额济纳旗旅游资源的开发，带动了区域经济发展，也是水利生态带来的效益。因此，从旅游资源中获益的地区、企业及个人也是补偿主体。

1.3.2补偿客体界定分析

(1)水利建设受损者

生态破坏的受损者：水利工程建设也会带来一定负面的外部性影响。首先是重大水利工程占地及库区淹没影响范围大，引调水工程沿线基础设施受影响，如重点交通道路改线，出行不便；水库建设淹没区面积大，农户耕地占用和房屋搬迁，生产生活受影响，因此，工程占地及淹没区农户、当地政府、相关企业为主要补偿客体。

生态治理的受害者：中游灌区开展节水改造工程，关井压田，调整农业种植结构，减少地下水开采；流域开展水土保持生态建设工程、生态引水工程、生态恢复补水工程等，以保护湿地和尾闾湖泊；实行水量统一调度，以平衡生态用水。在生态建设过程中，因产业结构调整和土地利用方式改变而受损的企业和农户均为补偿客体，只有通过生态补偿机制进行产业转型和寻求发展机会，才有可能使损失最小化。

(2)水生态环境保护者

生态保护的贡献者：水生态保护与修复的推动者主要为各级政府，参与者为企业和当地居民。流域上游及水源地政府、企业和居民为涵养水源，保证充足水量和优良水质，进行生态投资，积极开展生态水利工程建设，甚至限制一些高耗水高污染企业的发展和引入，放弃自身发展机会。环保企业和公益组织在推动水生态保护和治理方面也做出了一定贡献，提供了人才、资金和技术支撑。若不进行补偿，生态建设的成本太高，长效性就难以保证，生态保护的积极性也会削弱。

减少生态破坏者：水源地往往经济发展滞后，过度放牧伐木、开荒拓耕等生态破坏是迫于生计，为减少水源地生态环境破坏，农牧民退牧育草、围栏封育，生态建设成本重，经济负担加重，应将其作为补偿客体，利用生态补偿减少其生产生活方式受限损失，或实施生态移民政策，以破解“贫困污染”困局。水利生态补偿的主客体汇总如图3所示。

图3 水利生态补偿主客体

2 水利生态补偿机制制定方法研究

2.1 标准确定过程

生态补偿可以还原生态原有价值[9]。流域生态补偿是以水资源保护为重点，重点平衡流域经济发展和水环境保护之间关系的重要经济激励手段[10]。水利工程因为其地域分布和总体效用，涉及水质和水量的影响和使用，其本身规划与建设依附于流域形态特征，因此，水利生态补偿与流域生态补偿具有一定的相似之处。但是又由于水利工程的复杂性和多样性，其局部特征明显，在自身所在区域发挥的生态效用又与流域整体不同，应当分别考虑[11- 12]。根据流域生态补偿的常用方式，结合水利工程特点，主要考虑水源地补偿方式，分析现有的生态补偿标准确定方法，拟制出以下水利生态补偿标准确定流程，如图4所示。

2.2 水利生态补偿标准确定

生态补偿总量的确定首先要依据生态补偿标准，而生态补偿标准是生态补偿的核心和难点。生态补偿标准是指生态补偿实施时的额度、基准量、范围大小，应该是一个具体的数量化标准。但是确定的生态补偿标准可能是一个范围，实际的生态补偿量由补偿的主客体之间协商讨论决定[13- 14]。

确定生态补偿标准的思路主要有“受益者补偿”和“破坏者补偿”2种：

(1)根据生态环境恢复或保护所需要的总成本，结合获益地区和获益公民受益多少、其经济总体实力和愿意支付的经济方式等综合因素，确定合理的分摊系数，在受益区进行成本分摊。

(2)以生态环境破坏的经济损失费用作为生态补偿标准，把恢复损失的费用作为补偿量。在最终确定补偿额度时，要综合考虑涉及区域的实际经济发展水平、社会发展情况和群众生活标准等，最终确定补偿额度。

2.2.1水源区水利生态补偿标准核算方法

水源区水利工程生态补偿标准主要基于生态保护与建设成本、发展机会成本和污染治理成本[15]。计算过程首先从保护者的立场计算其在水资源与生态保护成本以及因发展权限限制所损失的机会成本，然后根据受益者的支付能力、取水量以及排污量确定各自的分摊率，最后确定各自的补偿额度。

TC=ZC+JC

(1)

式中，TC—总成本；ZC—直接成本；JC—间接成本。

直接成本(ZC)包括水利工程及周围绿化建设、维护、管理运营以及移民投入，水质监测投入成本，水污染治理成本、水库淹没区生态破坏恢复成本，生物多样性破坏恢复成本等。间接成本(JC)包括水利工程占地造成的林牧业损失，按照面积和亩产量计算，水利建设水量分配造成的农业工业减产，政府税收损失等。

根据补偿分配系数与总成本相乘得到各区域的生态补偿量，公式如下：

SCi=Ai×TC

(2)

式中，SCi—生态补偿量；Ai—补偿分配系数。

图4 水利生态补偿标准确定过程

以上计算只能为生态补偿标准提供一个基础依据，公式计算相对简单，但实际数据采集与统计难度较大，划分项目较多，最终支付的补偿量需根据利益双方协调及区域发展目标做出具体标准。

2.2.2相邻上下游之间水利生态补偿标准核算方法

首先要考虑各级行政区域的取水许可，确定水权划分；其次需要明确生态补偿的主、客体。研究方法主要采用生态系统服务功能价值评估的方法来进行确定，由于水利生态补偿的计量和标准无法统一，主要考虑从水利工程上消耗的水量和污染的水质进行确定。

(1)水量。将水利工程所耗费的水量和所处地域的取水许可量作对比，如果相邻上下游的水量被减少，用水权被剥夺，那么就必须对被剥夺用水权区域给予补偿，公式如下：

A=A1-A0

(3)

式中，A—判别值；A1—某区域水利工程的实际取水量；A0—该区域限定的水利工程取水许可量。

如果A<0，则其它区域或该区域其它用水单元给予该水利工程节约水量的补偿；如果A>0，则该水利工程必须支付超额取水的补偿给受害区或者该区域的其它用水单元；如果A=0，则不予以补偿。

(2)水质。在每一流域区域范围内，要将生态补偿的问题就转换为水污染损失的评估问题，可以通过监测各个区域交界断面处水污染实际浓度，将水质污染物的评价结果与水质标准作比较，可用以下公式：

Q=Q1-Q0

(4)

式中，Q—判别值；Q1—交界断面实测水质情况；Q0—该断面的水质标准。

如果Q<0，表示该断面的水质情况不达标，需要向断面下游因水质治理而投入的费用提供补偿；如果Q>0，表示水质超过规定标准，由断面下游区域向该水利工程为保护水质进行的投入予以补偿；如果Q=0，说明水质达到规定标准，无需补偿。

(3)补偿标准的最终确定

如果采用生态系统服务功能价值评估的方法确定补偿额度，要按照需要构建相应的数学和经济模型，而且需要根据具体工程给出具体可适用的模型。计算出水量和水污染实际经济损失后，就有了确定生态补偿标准的数据基础，核算出生态补偿标准的范围，最终实际补偿额度由受损者和破坏者协商讨论确定。按照生态系统服务功能价值评估的方法确定的数量化补偿标准不再加以描述，补偿额度的确定依旧以成本法为准。

2.3 水利生态补偿总额计算方案

可以根据水利工程发挥的效用，考虑整个工程系统；也可以单独考量小单位水利工程，计算方式均为：

C总=C直+C间

(5)

式中，C总—生态补偿总额；C直—生态补偿直接成本；C间—间接成本。

直接成本包括水利工程及周围绿化建设、维护、管理运营以及移民投入、水质监测投入成本，水污染治理成本，水库淹没区生态破坏恢复成本，生物多样性破坏恢复成本，水质污染造成的环境污染治理成本等。现将水权和水权损失补偿模型、发展权损失补偿模型、排污权和排污权损失补偿模型和提高水环境质量标准费用补偿模型做以介绍。

(1)水权和水权损失补偿

水资源使用权损失补偿模型可以表示如下：

V1=Q×p

(6)

式中，V1—水权损失补偿经济补偿费；Q—水源保护区域转让的水资源量；p—单位水资源量的工程水价。

(2)发展权损失补偿

主要考虑水利工程对流域上、中游造成的影响，及上、中游为水利工程建设和环境保护作出的贡献，需对损失发展权的区域给予补偿，参照条件相同区域的人均GDP和保护区GDP差额估算下游经济损失。公式如下：

V2=(PGc-PGs)×r×Rs

(7)

式中，V2—上、中游为维护水利工程和环境保护而损失的经济成本；PGc—参照区域人均GDP;PGs—保护区内的人均GDP；r—水源保护区财政收入占GDP的比重；Rs—水源保护区内的人口。

(3)排污权和排污权损失补偿

为了保障河流水质，在流域范围内某些具有污染性质的工厂需搬迁或关闭，因此政府需对这些单位进行经济补偿，公式如下：

V3=∑a

(8)

式中，V3—因水质保护而搬迁或关闭工厂需补偿的费用；a—取缔、拆迁补偿费用。

(4)提高水环境质量标准费用补偿

水利工程为提高区域范围内地表水质量要求，一方面需是对城乡污水处理，另一方面是对城乡垃圾处理，即

V4=V41+V42

(9)

式中，V4—提高水利工程保护区地表水环境质量标准而发生的年费用；V41—水利工程保护区城乡污水处理的年费用；V42—水利工程保护区污水处理的年费用。

3 存在的问题及建议

3.1 忽视了各参与方自觉参与的内在动力

要建立完善的水利生态补偿机制，需要对水利生态补偿的主体和客体范围进行明确规定，对水利生态补偿的原则、范围、对象、资金来源、补偿标准、程序方式和主体责任等作出规范要求。其次加强对各参与方的考核力度，将水利生态补偿工作年度考核结果作为党政领导干部年度综合考评的重要依据。同时通过水利部督查等方式加大对地方水利生态补偿工作的通报激励，充分调动地方政府及部门参与水利生态补偿的积极性。加大水利生态补偿的政策宣传，主动向各界和广大群众宣传水利生态补偿的政策内容，引导全社会牢固树立生态文明理念，为进一步推动水利生态补偿机制建设营造良好的舆论氛围。

3.2 缺乏对水利生态补偿机制建设的重视程度

水利工程建设有利于区域范围内合理利用水资源，促进中下游地区灌溉农业及旅游业的发展，下游受益者是补偿主体之一，同时水利工程供电、防洪、提高粮食产量等作用，中央及地方政府也是受益者。因此在补偿机制制定过程中，这些受益者都应该提供资金补偿。但实际上中央政府拨款、流域内政府财政拨款是我国生态补偿资金的主要来源，而具体的水利工程获益者没有参与，导致补偿资金规模较小。建议拓宽获取补偿资金途径，通过宣传、鼓励以及市场竞争手段让下游获益者为从水利工程生态产品缴费，以此扩大补偿资金范围，调动生态保护者和获益者参与生态补偿的积极性。

3.3 缺乏健全、高效的沟通协调机制

水利生态补偿是各方面力量与部门全部参与，共同协调治理的过程，主、客体之间，农户与政府之间，上游与下游之间缺乏健全、高效的沟通协调机制。因此应完善参与水利生态补偿参与各方之间的沟通协调机制。一是建立完善的流域参与各方合作对话平台。参与各方应由党委政府牵头、相关部门参与，建立高标准且对等的流域生态补偿决策协调机构，常态化统筹协调流域生态补偿推进工作。二是加强科研院所、高校和社会组织等的合作，围绕关于水利生态补偿工作中存在的一些难点问题进行研究攻关，高效推进水利生态补偿机制的完善与运作。