深度贫困地区扶贫绩效的评价——基于甘肃省问卷调查数据的实证分析

田万慧

(兰州财经大学农林经济管理学院，甘肃兰州 730101)

伴随着2020年脱贫攻坚战的完美收官，我国即将进入以治理相对贫困为重点的“后脱贫时代”。如何在打赢脱贫攻坚战的基础上巩固脱贫攻坚成果，实现稳定脱贫与乡村振兴的有效衔接是后脱贫时代最关键、最重要的目标任务[1]。2020年中央1号文件特别强调，要进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，瞄准突出问题和薄弱环节集中发力。深度贫困地区贫困程度深，致贫因素复杂，返贫率高，是脱贫攻坚难啃的“硬骨头”[2]。因此，能否决胜脱贫攻坚，真正消灭深度贫困，实现全面脱贫是需要长期关注的问题。甘肃省是我国“三区三州”深度贫困地区之一，自然条件差，经济基础弱，扶贫成本高，脱贫难度大，因病、因残、因学、因灾致贫返贫和住房不安全的群体规模大，缺资金、缺劳力、缺技术问题突出。在决战、决胜、打赢脱贫攻坚战的关键时刻，甘肃省深度贫困地区要打好这一仗，要求客观分析目前的扶贫绩效，聚焦脱贫攻坚中的重大难题，精准施策，着力提升产业、智力、技术、资金等方面的动力支持，补齐自然、经济、社会发展等方面的短板，夯实稳定持续脱贫的基础。这是甘肃省打赢脱贫攻坚战的关键之策，也是后脱贫时代治理相对贫困问题、有效衔接乡村振兴战略的基础。

一、相关文献概述

消除贫困是人类共同的愿望。长期以来，学者们对贫困问题进行了大量研究，探索出了许多有实践指导意义的成果。随着我国扶贫实践工作的推进，人们越来越重视扶贫实践工作的质量和绩效问题，于是扶贫绩效评价研究成为学者们关注的话题。近年来，国内学者对扶贫绩效评价进行了大量研究，这些研究主要集中在对扶贫绩效评价的内容、指标体系的构建及评价方法的研究上。扶贫绩效评价的内容主要集中在扶贫资金的使用绩效[3]、旅游扶贫绩效[4-8]、产业扶贫绩效[9]、教育扶贫绩效[10]、农村低保兜底扶贫绩效[11]等方面。扶贫绩效评价指标体系应该综合体现微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益[12]。从文献来看，学者们有从经济发展、社会发展、生产生活、生态环境四个方面入手构建指标体系的[13-14]；有从精准识别[15]、公众期望、政策适应性、扶贫精准性、价值感知、扶贫绩效等方面构建指标体系的[16]；有基于大数据背景，从反映精准扶贫可持续性、公平性、效率、合作性四个维度出发构建指标体系的[17]；也有从精准实施、经济脱贫、精神脱贫三个方面构建指标体系的[18]。扶贫绩效评价的方法主要有层次分析法、模糊层次分析法[15,18-20]、模糊综合评价法[21]、DEA法[22]、综合指数法[23]等。

综合来看，国内对扶贫绩效的评价日益关注，学术研究成果颇丰。学者们总结并凝练出了一些独到的观点和结论，丰富和完善了我国扶贫政策理论和研究框架体系，为我们对扶贫绩效评价进行深入研究提供了许多可借鉴的宝贵经验。然而，关于甘肃省深度贫困地区扶贫绩效评价的研究在现有文献中未见。因此，以精准扶贫“两不愁、三保障”、“一户一策”精准脱贫计划为基础，构建一套适宜于深度贫困地区扶贫绩效评价的指标体系，并对扶贫的效果进行测算与评估，对深度贫困地区持续巩固脱贫攻坚成果、实现稳定脱贫、助力后脱贫时代贫困治理、推动乡村全面振兴都具有十分重要的作用。

二、 数据来源及样本特征

(一)数据来源

实证分析所用的数据来源于2019年7至9月对甘肃省深度贫困地区的实地调查。研究采用抽样调查的方法，在23个深度贫困县(区)随机抽取了40个贫困乡镇的74个行政村、560个农户。调查内容涉及被调查者的基本情况、社会发展水平、经济发展水平、生产生活及产业水平。考虑到部分农民文化程度较低、年龄较大等情况，调查采取一对一访谈、指导和自填问卷相结合的形式。调查问卷分为入户问卷和村情问卷两类，共发放问卷634份，回收问卷593份，有效问卷571份，问卷回收率与有效问卷回收率分别为93.53%和90.06%。

(二)样本农户的基本特征

样本农户的基本特征如表1所示。从性别上来看，男性占大多数，为有效样本的69.72%，说明男性在家庭中是主要的经济支柱；从年龄分布上来看，农户年龄为36～55岁的占有效样本的59.96%，表明户主以中青年为主；从文化程度来看，大部分被调查者的受教育水平为初中及以下，占有效样本的70.73%，农民文化素质仍然较低；从家庭年收入水平来看，年收入分布在1～3万元的占有效样本的50.61%，这难以满足人口较多的贫困地区家庭生活需求(4人以上占70.53%)，说明贫困地区农户家庭收入水平仍然较低，脱贫攻坚任务艰巨；从家庭收入来源看，种植业和务工是其主要收入渠道，分别占家庭收入来源的61.99%和62.40%，收入来源单一，而且以打工收入为主的情况，造成青壮年劳动力流失严重，缺劳力成为致贫的主要原因之一，严重影响了农业生产发展，使产业扶贫等工作难以开展；从精准扶贫“两不愁，三保障”来看，被调查者中98.58%的农户不愁吃、不愁穿，97.76%的农户基本医疗有保障，93.09%的农户有安全住房，95.16%的农户义务教育有保障；从饮水安全保障来看，86.18%的被调查者家中有自来水，认为水质不安全的被调查者占4.47%，说明贫困地区饮水安全问题尚未彻底解决。

表1 样本分布情况

续表1：

三、指标选择与研究方法

(一)指标选择

在对甘肃省深度贫困地区扶贫绩效的测算中，以扶贫实践工作的考核内容为基础，结合贫困人口推出的“两不愁，三保障”“一户一策”精准脱贫计划的主要衡量指标及稳定脱贫的相关标准，遵循指标选取的系统性、科学性、可行性、全面性、区域性等原则，借鉴相关文献资料，充分考虑甘肃省深度贫困地区扶贫开发的实际，从社会发展水平、经济发展水平、生态环境水平和村“两委”班子建设四个方面构建绩效评价指标体系[21,24]，如表2所示。

(二)研究方法

1.评价模型

实证研究中使用综合评分法，通过多目标线性加权函数对指标体系涉及的各层分指标逐级进行计算，从而得到各层的得分及扶贫绩效的综合得分，以此来评价扶贫绩效的优劣。具体模型为：

(1)

式(1)中，P为扶贫绩效综合得分；l为目标层中准则层指标的个数；Gk为第k个准则层指标的权重数；m为准则层中状态层指标的个数；Rj为第j个状态层指标的权重数；n为状态层中指标层指标的个数；Pji为第j个状态层所属第i个指标的标准化值；Wji为第j个状态层所属第i个指标的权重数。

综合得分值体现了扶贫绩效情况，综合得分值越高，说明扶贫绩效越好。为了更直观地反映甘肃省深度贫困地区扶贫绩效的情况，结合计算得到的综合得分值，借鉴现有文献，将扶贫绩效具体划分为优(0.09～0.1)、良(0.06～0.08)、中(0.03～0.05)、较差(0.015～0.02)、差(0～0.014)五个评估等级[14]。

2.标准化处理及指标权重的确定

考虑到指标量纲不同对计算结果的影响，采用参考值法对原始数据进行处理[25]，其公式为：

(2)

(3)

其中，Pji为第i项指标标准化后的值；Pi1为第i项指标的原始值；Pi0为第i项指标的参考值。

在确定指标权重时采用层次分析法，基本步骤如下[26]191-197：

(1)构造判断矩阵

设成对比较的两个因素为Ci和Cj，bij表示Ci和Cj对D的影响之比，通过比较得到n阶判断矩阵P=[bij]n×n，令bij=wi/wj，判断矩阵P可具体表示为[19]：

(4)

(2)一致性检验

为了避免误差过大，需要对判断矩阵P进行一致性检验，令C·I·为一致性指标，其计算公式如下：

(5)

其中，λmax为P的最大特征值，当λmax=n时，C·I·=0，P是完全一致阵。C·I·值越大，说明所构造的判断矩阵一致性越好。但由于矩阵的阶数n越大，矩阵偏离性可能也越大，判断的一致性将越差，因此需要引进平均随机一致性指标R·I·求出随机一致性比率C·R·，以此来判断判断矩阵的一致性程度。其计算公式为：

(6)

当C·R·≤0.1时，就认为判断矩阵具有满意的一致性。R·I·的大小与判断矩阵的阶数有关，阶数越大，R·I·值越大，说明发生随机偏离的概率越大，其具体取值见表3[20,27]。

(3)确定各指标的权重

以专家打分和问卷调查的实际数据为基础，利用式(4)构造判断矩阵，并计算各个指标的权重。设扶贫绩效相对于准则层各个指标成对比较的判断矩阵为P0，即

权重向量

C·R·=0.01<0.10, 满足一致性要求[19]。用同样的方法可得到其他指标对上一层指标相对重要性的判断矩阵，最后得到甘肃省深度贫困地区扶贫绩效各指标权重，详见表2所示。

四、实证结果与分析

(一)总体评价

总体来看，甘肃省深度贫困地区2018年扶贫绩效处于中等水平，仍有较大的提升空间。从反映扶贫效果的社会、经济、生态环境及村“两委”班子建设来看，它们对扶贫绩效贡献度的优先序依次为：经济发展水平>社会发展水平>村“两委”班子建设>生态环境水平，绩效等级分别为中、较差、较差、差(见表4)。由此可见，深度贫困地区高度重视农村经济的发展，在扶贫工作队和全体贫困户的共同努力下，其经济发展水平稳步提高，位居同一维度其他指标之上，处于中等发展水平，其发展水平分别为社会发展水平、村“两委”班子建设、生态环境水平的2.04、2.61、7.83倍。然而，经济发展水平的提高离不开社会发展、生态环境、村“两委”班子作用的发挥，它们之间是相辅相成、互促共进的，协调推进四者的发展是关键，尤其要着力提高生态环境的建设水平。社会发展水平反映了贫困地区农村“三保障”、公共服务、文化发展等方面的情况，需要加强；村“两委”班子建设决定着扶贫开发工作的推进及效果，甘肃省深度贫困地区村 “两委”班子积极响应脱贫攻坚战略安排，积极推进工作，但是目前的扶贫绩效仍然处于较差水平，有较大的提升空间。

表4 扶贫绩效准则层指标得分情况

(二)分类评价

如表5所示，在状态层的11个分类指标中，排在前5位的是经济收入、脱贫成效、产业发展、生活水平和教育发展，5个指标的绩效等级均为优；土地保有和生态环境分别位居第6和第7，绩效等级均为良；公共服务和文化发展分别位居第8和第9，绩效等级均为中；满意度和卫生发展分别位居第10和第11，绩效等级均为差。由此说明，甘肃省深度贫困地区的扶贫工作在经济收入、脱贫成效、产业发展、生活水平、教育发展方面取得了较好的成绩，农村经济收入处于优势地位，远高于其他指标的发展水平；脱贫成效显著，产业发展带动脱贫作用较强，极大地提高了贫困户的内生发展能力；农民生活水平显著提高，幸福感提升；教育发展步入良性发展轨道，有效推动了扶志扶智在脱贫攻坚中的基础性作用。但公共服务、文化发展、卫生发展较为滞后，与优势指标的差距较大，尤其是医疗卫生发展条件较为薄弱。另外，群众对扶贫工作的满意度不高，入户访谈中部分农户有不满情绪，这对扶贫工作效果的评价有较大影响。

表5 扶贫绩效状态层指标得分情况

(三)描述性分析

由表6可以看出，在扶贫绩效指标体系的各单项指标中，扶贫绩效的等级水平呈现出以下特征：

表6 扶贫绩效各单项指标得分情况

1.绩效等级处于优良水平的指标占据前5位。贫困发生率和农民人均可支配收入分别位居第1、第2，绩效等级均为优。调查数据显示，2018年甘肃省深度贫困地区的贫困发生率约为3%，低于全国集中连片特困地区2018年年末4.5%的水平；农民人均可支配收入约为6 608元，比同期集中连片特困地区的平均水平低3 652元，差距较大。特色产业收入占总收入的比重、人均耕地面积、人均饲养牲畜数量分别位居第3、第4、第5，绩效等级均为良。不难看出，产业扶贫在甘肃省深度贫困地区扶贫过程中发挥了“造血”功能，有效促进了人均收入的持续增长。同时，耕地的保护与开发也是扶贫开发关注的重点工作。据调查结果显示，人均耕地面积约为2.35亩，高于甘肃省同期2.03亩的平均水平，这样的条件为深度贫困地区产业发展、特色农产品培育、农民增收奠定了良好的基础条件。

2.绩效等级处于中等水平的指标排名居中。各单项指标对扶贫绩效贡献的优先序依次为：义务教育普及率>人均林地面积>职业技能培训率>人均粮食产量>硬化路通村率>通水农户比例>人均地方财政收入>人均安全住房面积>文体活动场所普及率。可见，深度贫困地区的义务教育、职业技能、森林植被的保护修复、土地的生产能力、交通条件、生活用水、地方财政收入、住房条件、文体活动场所等方面相关的工作有待进一步提高，这些指标对扶贫绩效整体的贡献能力较弱。调查数据显示，深度贫困地区2018年义务教育普及率约为95.16%；硬化路通村率约为73.80%，低于全国同期贫困地区农村82.6%的水平；通水农户比例约为86.18%，与安全饮水目标存在一定的差距；人均安全住房面积约为48.58平方米，能够满足农户的基本住房需求；文体活动场所普及率约为83.61%，低于全国同期贫困地区农村90.7%的平均水平[1]；职业技能培训率约为39.32%，取得了一定的成绩。

3.绩效等级处在较差或差水平的指标占据后5位。各单项指标对扶贫绩效贡献的优先序依次为：人均生产总值>通网农户比例>就业人员平均工资>群众对帮扶工作满意度>每万人卫生院床位数。其中，人均生产总值、通网农户比例、就业人员平均工资的绩效等级均为较差，群众对帮扶工作满意度、每万人卫生院床位数的绩效等级均为差。可以看出，反映宏观经济运行状况的人均生产总值绩效水平较低，在一定程度上制约着人民生活水平的提高；网络扶贫效果较差，2018年通网农户比例约为64.48%；农民外出务工的工资水平较低，不利于收入的增加和生活水平的提高，调查显示，2018年深度贫困地区农村就业人员平均工资约为4 000元；群众对帮扶工作的认可度较低，医疗资源供给水平缺口较大。

五、结论与政策启示

基于甘肃省深度贫困地区560个农户、74个行政村的问卷调查数据，通过层次分析法和综合评分法分析了扶贫绩效水平及等级。研究结果表明，深度贫困地区扶贫绩效的总体水平处于中等，反映扶贫绩效的各大指标中，经济发展水平的贡献最大，处于中等水平；社会发展水平次之，处于较差水平；村“两委”班子建设水平第三，处于较差水平；生态环境水平第四，处于差水平。进一步研究表明，地方财政收入低，人均生产总值较少，外出务工农民工的工资较低等问题仍然制约着经济发展；安全饮水问题尚未得到彻底解决，被调查者中有4.47%的人反映饮水不安全；公共服务基础设施建设工作相对薄弱，如通村道路的硬化、农户通网情况都不容乐观，由此制约了贫困地区农业现代化及信息化的发展；贫困地区的医疗卫生条件虽有所改善，但缺口较大，仍是社会发展的短板之一；农村基层组织“两委”班子群众基础较薄弱，服务群众的意识不够强，致使群众对帮扶工作的满意度较低；生态环境保护工作成效仍较低。本文根据实证分析结果，得出以下政策启示：

1.补齐短板，筑牢稳定脱贫之基。应对后脱贫时代贫困治理的新形势，深度贫困地区要在普遍实现“两不愁”的基础上，动态调整扶贫模式，建立健全个性化脱贫策略机制，提高扶贫资源配置效率和扶贫质量，彻底、全面解决“三保障”和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫[28-29]后的稳定脱贫。扶贫工作干部要深入农户，全面调研，摸清底数，精准识别致贫的短板，聚焦突出问题，“因户因人”科学制定脱贫帮扶计划和增收方案，做细做实精准脱贫帮扶措施。

2.打造“生态+产业”贫困治理模式，夯实乡村振兴的绿色发展之基。生态振兴是乡村振兴的重点内容之一，强调必须坚持人与自然和谐共生, 走乡村绿色发展之路。因此，为巩固脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴战略，深度贫困地区要下大力气治理农村生态环境突出问题，扎实搞好农村人居环境整治，总结生态扶贫的成功经验，进一步完善生态扶贫政策，稳步推进退耕还林还草、天然林资源保护、公益林保护、村周边生态环境改善等工程或项目，持续采用聘请生态护林员和生态草原管护员等措施，提高贫困户参与度和受益水平。立足深度贫困地区实际，继续挖掘培育主导产业，发展一批知名度高的品牌产业[20]。持续推进“三变”改革，着力壮大村集体经济，依托农业龙头企业、种养殖专业合作社、种养大户，将地区生态优势转化为产业发展优势，形成生态+农业、生态+工业、生态+旅游业、生态+农家乐等绿色产业体系，提升贫困户的自我发展能力，拓宽其增收渠道，获得持续稳定收入。

3.加快改善公共服务基础设施，筑牢乡村振兴的设施之基。全面建成小康社会是我国后脱贫时代的目标之一[1]。深度贫困地区要对标全面建成小康社会，加快补齐农村公共基础设施和公共服务短板。要继续整合扶贫资源，有计划、有步骤地巩固提升饮水安全工程，保证贫困群众都能喝上“安全水”。加强农村基层医疗卫生服务，加强基层疾病预防控制工程建设，加强重大疾病和传染病防控，加大村组道路建设力度，改善乡村公共文化基础设施，加快网络覆盖工程建设，加大公共服务产品的财政支持力度，彻底解决贫困地区行路难、饮水难、就学难、就医难等问题，着力提升贫困人口发展质量。同时要关注非贫困村及乡镇的公共基础设施和公共服务供给能力的提升，全面优化农户生产生活条件，避免阶段性返贫，为乡村振兴在基础设施建设和公共服务供给方面提供强力支撑。

4.强化村“两委”班子服务群众的意识，夯实乡村振兴的组织基础。充分发挥农村党组织的领导核心和战斗堡垒作用，选优配强村党组织书记和村委会主任，形成党政统筹、部门协同配合、贫困人口能动性参与的工作机制。村各级领导、帮扶责任人与驻村干部要深入农户，向群众宣传扶贫政策，并通过谈心谈话、观察体验、侧面打听印证等方式及时、准确地掌握贫困户的实际需求和存在的困难，精准施策，提高农户自我发展能力。增强服务群众的意识，自觉地把群众对帮扶工作的满意程度作为检验工作成效的最高标准。同时要关注非贫困户的生活情况，平衡贫困户与非贫困户之间的差距，避免二者之间的冲突与矛盾，消除非贫困户对扶贫工作的不满和抱怨，全面提高群众对扶贫工作的认同感和满意度，营造和谐稳定的农村社会环境，深入推进平安乡村建设。

六、结语

2020年脱贫攻坚如期取得全面胜利之后，我国将进入“后脱贫时代”。这一时期，扶贫的重点将转移到相对贫困治理，乡村贫困仍然是需要长期关注并解决的重要任务[30]。扶贫绩效评价有助于总结脱贫攻坚中存在的突出问题，找准扶贫的着力点，及时补齐在自然、生态环境、产业、人才、资金、技术等方面的短板，实现稳定脱贫。本文构建了适宜深度贫困地区扶贫绩效评价的指标体系，运用层次分析法和综合评分法对甘肃省深度贫困地区的扶贫绩效进行了测度，此方法可为研究其他类似问题提供借鉴。同时，扶贫绩效评估结论对于后脱贫时代科学制定扶贫长效机制、巩固拓展脱贫攻坚成果、避免返贫、接续推进脱贫地区乡村振兴具有重要的作用[8]。