长株潭雾霾府际合作治理成效、问题及对策

潘凤湘 陈旭

在湖南，长株潭雾霾问题曾经比较严重，尤其随着新兴产业不断发展，其雾霾治理问题更受到关注。结合长株潭新兴产业发展与雾霾污染现状，探视长株潭雾霾府际合作治理成效及问题，力图从法律规范体系、监督管理、具体制度与公众参与等方面完善雾霾府际合作治理，从纵向与横向上协调区域性产业发展与环境保护，推动微观层面区域性大气污染联防联控机制的完善。

长株潭作为湖南省政经文科教五位一体的中心区域，已形成以机械、电子、冶金等为主体的综合工业体系且多为老工业基地，大气污染较为突出。随着湖南省优化支柱产业和新兴战略产业的发展需要，在低碳、绿色、环保、节能等方面有新的要求。长株潭地区作为湖南经济发展与城市化的核心区，加强区域府际合作协同治理，是打赢蓝天保卫战的重要法宝，不断实现生态强省、健康富饶美丽幸福新湖南。

一、长株潭新兴产业发展及雾霾现状

（一）长株潭新兴产业发展情况

湖南省新兴产业主要是指以技术核心为依托，改变传统产业生产与发展模式，如先进装备制造、新技术、新材料、文化创意、生物、新能源、信息、节能环保等产业，包括高新技术产业与战略性新兴产业，其是实现湖南绿色发展的至关点，也是实现国家对蓝天守护的要求，更是实现生态强省的体现。近几年来，随着长株潭产业发展政策调整，其高新技术产业与战略性新兴产业生产总值稳步增长，但传统产业仍占据生产总值大部分。新兴产业具有重要地位，成为支撑湖南省经济转型升级及高速增长的核心力量，是湖南省“十四五”期间的重点发展对象，实施战略性新兴产业培育工程，推动产业向高端、智能、绿色、融合方向发展，在这个过程与目标实现中离不开府际合作，离不开行政调整机制与市场调整机制的结合。长株潭作为湖南省的重点发展核心区域，其新兴产业发展在全省名列前茅。本文根据2010-2020年《湖南统计年鉴》数据（如表格1）梳理长株潭高新技术产业总产值以直观其发展态势。

（二）长株潭雾霾污染现状

长株潭作为国家大气污染防治三区十群的重点区域，雾霾这一大气污染也是长株潭城市群高新产业发展所面临的一大问题。2014年1月25日-31日，湖南省大气污染加剧，长株潭PM2.5指数位居全国第三。2016年，长株潭打响“雾霾狙击战”，其于11月29日至12月8日连续出现污染天气，12月8日达到重度污染，因此，其启动重污染天气应急响应工作，在此期间，长株潭钢铁、有色、建材、化工企业停产，禁止秸秆和垃圾焚烧，采取机动车限行措施等。2017年10月进入特护期以来，长株潭空气质量明显下降，重度污染天气频发，在10月16日至11月10日的26天间，长沙有3次4天在全国74个重点城市中排名倒数第一。根据上述情况可见，这些年长株潭传统钢铁、建材行业、化工企业以及交通运输等导致其雾霾严重和重污染天气居多，并呈现典型的区域性和复合性，这严重制约着长株潭新兴产业绿色发展，不利于长株潭经济结构调整与转型。雾霾频发的现实反映出我国传统发展模式的不可持续，产业转型才是实现雾霾治理的根本之策。因此，为了更好治理长株潭雾霾和转型产业，需要从内部调整、激励、变革产业结构与生产模式，从外部提供制度机制保障良好的运作环境以更好地实现经济与社会的可持续、绿色发展。

二、长株潭雾霾府际合作治理成效

《环境保护法》和《大气污染防治法》宏观指引我国治霾及重点区域大气污染联防联控，前者规定环境保护优先原则，这更利于环境利益与经济利益的协调保护，推动区域性产业发展与雾霾治理的协同以实现绿色、低碳经济可持续发展。

（一）長株潭雾霾府际合作概念

府际合作是指两个或两个以上不同行政区域的政府对跨区域的事务进行合作治理的一种制度。府际关系包括纵向、横向、互不隶属的纵向以及纵向的条条、横向的块块关系等。“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”府际合作主要涉及横向行政部门和纵向行政部门合作，一般前者居多，长株潭府际合作治霾属于前者，因为其作为“两型社会建设综合配套改革试验区”是共建型区域合作，是地方政府为了促进要素流动或争取政策资源而采取的合作行为，但这离不开省级政府部门宏观指导。长株潭区域性雾霾污染涉及到不同行政区域，从单一行政区管理模式看，不利于严重的跨区域性污染问题的解决，何谈联防联控，因此，为了更好地解决跨区域性雾霾或污染问题，构建完备的区域性府际合作治理制度体系有其内在必要性。

区域性大气环境质量改善已不是一城一地一个行业之事，必须区域协同治理，协同治理中的府际合作尤为必要，是其至关点。区域府际合作是新公共管理运动背景下多元治理的必然选择，府际合作治理作为区域大气污染防治的全新范式可有效协调不同地区的多种利益冲突，构建新的治理模式、组织平台、运行机制。府际合作治理制度的出现是打破了原本固有的区域与层级的管理制度，是一种建立在协商共赢、开放共享、互帮互助的理念上的新型政府治理制度，体现新时代政府治理水平的提高，有利于合理并优化配置这些相邻行政区域或跨区域的各类资源。

（二）长株潭雾霾府际合作治理现状

长株潭作为国家大气污染防治重点区域之一，其雾霾府际合作治理法治化逐渐形成。早在1982年长株潭府际合作建议就被提出，到2005年《长株潭城市群区域规划》正式公布，并于2006年开始实施。早期长株潭府际合作主要是针对经济发展方面的，具体到雾霾治理方面，主要体现如下：

2012年，湖南省人民政府（简称省政府）印发的《关于推进长株潭大气污染联防联控工作的意见》明确长株潭区域性大气污染联防联控措施与重点污染物防治以促进区域性污染防控。2015年，省政府办公厅印发的《长株潭大气污染防治特护期工作方案》强调属地负责、区域联动，实行长株潭城市群大气污染联防联控，加强府际合作，形成区域联合管控整体合力，提高雾霾防治效率。2017年，省人大常委会通过的《湖南省大气污染防治条例》着力细化大气污染防治措施，具体化《环境保护法》和《大气污染防治法》的宏观规范指引;同年，经省政府同意所出台的《长株潭大气污染防治特护期实施方案》明确特护常规期所采取的防治措施及特护期间，明确长株潭PM2.5浓度下降要求并统一三市预警分级标准、预报程序等，要求三市政府负总责。2018年，湖南省《政府工作报告》要求出台实施蓝天保卫战行动方案，重点打赢长株潭地区蓝天保卫战;同年不断出台相关文件，如《中共湖南省委关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带战略大力推动湖南高质量发展的决议》《湖南省污染防治攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》《湖南省大气污染防治特护期实施方案（2018-2020 年）》《长株潭及传输通道城市大气污染联防联控工作方案》等，并划定湖南省生态保护红线。2019年，长株潭大气污染联防联控工作联席会议通过《长株潭城市群一体化发展大气污染联防联控合作框架协议》，要求建立长株潭大气污染联防联控联席会议制度，完善区域空气质量联合监测和预警机制，建立跨界突发环境事件应急联动机制，统一执法监管，不定期开展交叉执法检查，按时完成污染防治攻坚战目标任务等。总之，上述区域联防联控措施中强调三市政府责任并把大气污染防治纳入其政绩考核之中，三市行政部门府际合作治霾以打赢蓝天保卫战并给湖南人民一份美丽的期待，这是长株潭雾霾治理的典型特征。因此，在长株潭一体化中，加强雾霾治理府际合作，是打赢蓝天保卫战的重要途径。

（三）长株潭雾霾府际合作治理效果

综上长株潭雾霾治理政策、规范与现状，虽然文件名没有明确标明“府际合作”字样，但其有关措施体现了三市雾霾府际合作治理特色。

近幾年，长株潭三市雾霾或重污染天气时而严重，时而得到缓解。本文统计湖南省生态环境厅所公开的2016年至2019年长株潭空气监测数据并制作空气质量优良率如图1，观察到在府际合作治霾法制化下，长株潭空气质量整体上得到有效改善。

从图1可知：府际合作的政策与规范的实施是有成效的，但在2019年上半年达到顶点后呈下降趋势，这显示三市大气治理中仍存在问题，随着新兴产业发展，这些问题尤其是雾霾府际合作治理所存在的问题更需要解决。

三、长株潭雾霾府际合作治理存在的问题

（一）长株潭雾霾府际合作治理的法律规范不健全

首先，长株潭雾霾府际合作治理并没有跨区域性专项法。本质上，依据《环境保护法》《大气污染防治法》《湖南省大气污染防治条例》《长株潭特护期大气污染联防联控实施方案》《湖南省柴油货车污染治理攻坚战实施方案》等，湖南省对雾霾防治有一定的法律依据，但跨区域雾霾府际合作治理缺乏具体规范，这严重制约着产业发展与雾霾治理的协同。《湖南省大气污染防治条例》明确各级政府监管职责，但对长株潭雾霾府际纵向与横向合作治理并未具体化，三市是否合作治理并不是强制性要求。加之，《长株潭城市群一体化发展大气污染联防联控合作框架协议》虽建立长株潭三市大气污染联防联控联席会议制度，三市如何分担责任，如何利用府际合作实现联防联控并未具体。

其次，《湖南省污染防治攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》一定程度上完善大气污染特护期实施方案及其联防联控方案，但其要求长株潭雾霾治理做到统一标准、预警监测等，这在每个城市的具体方案中就府际合作问题实际上并没有具体化、详细化，如何实现三市跨区域性联动治霾并未具体明确。

最后，在上述这些条例与方案实施中，雾霾防治所采取的相关措施主要是针对传统高耗能、高排放产业，尽管很多新兴产业的生产相较于传统型粗放式工业生产而言，确实更加低碳、环保、节能，注重绿色发展，但这是相对而言的，新兴产业是否需要并如何加入府际合作治霾之中并采取较为针对性预防措施并未具体化。

（二）没有建立跨区域性统一监督管理协调组织或机构

是否能够将长株潭雾霾府际合作治理做到真正的协调统一，很重要的一点就是能否有效协调好各市利益，让其在各司其职的基础上协同、合作治理雾霾。

其一，长株潭雾霾治理并没有建立统一的监督管理协调组织或机构，主要是由各市政府部门组建其蓝天保卫战的领导班子，因此，易出现各市为了推进本市经济发展而将主要责任推给其他市，导致各自为战，或不采取环境保护措施而进行搭便车，抑或根据利益博弈，陷入囚徒困境。加上，长株潭三市原本就存在一定的竞争关系，所以在缺乏高级别跨区域行政统一监督管理机构或专业组织时，这种市际合作就难以形成统一的规范，无法做到跨区域性专事专办。

其二，仅仅依靠省级政府来主导合作，导致纵向上会过度强化命令，因此，横向上市际中各政府部门如何互利共赢，如何避免“搭便车”与“囚徒困境”的出现，如何解决这种随意性较高、松散的府际合作，这需要新型府际合作治理模式。

总之，对于资源的管理与利用，单靠行政调整是无法实现资源优化配置的，也无法实现经济的循环发展。循环经济发展光靠政府是无法完成，需要公共部门、非营利部门和私营部门进行地方合作，建立合作伙伴关系以实现环境恢复和资源的再生产与利用。

（三）缺乏灵活的跨区域性联动府际合作预防与治理制度

根据上述长株潭雾霾府际合作治理现状，可以看出：长株潭大气污染联防联控制度、区域性空气质量联合监测和预警制度、三市环境责任目标考核制度等已形成，但不够成熟，这些制度是在《环境保护法》《大气污染防治法》指引下并结合地方立法所形成的，但三市如何进行跨区性联动性府际合作，并未具体化，加之，过度依赖政府部门监管、联防联控、检测、预警等，也不利于区域联动治理雾霾。

对于跨区性雾霾府际合作治理，需要打破各市行政区划的限制，以区域整体利益为基点构建灵活性、联动性府际合作预防与治理制度。在预防方面，除了环境损害预防外，还应注重环境风险预防，在监测与预警上，三市不能各自为政，在以传统重污染性产业进行重点风险防范时，不能忽视新兴产业的预防;在治理方面，环境责任目标考核制度应得到具体落实，除了纵向环境监管职责的履行，横向不同行政区的合作治理应得到确立，并用立法得以保障落实。除此，重点、重大环境问题信息应及时、有效的公布。同时，根据地区差异，合理安排环境行政执法，并调整产业结构和能源结构，不能只顾长沙的发展，而使株洲、湘潭停滞不前。

（四）未能充分发挥公众广泛参与雾霾府际合作治理

长株潭雾霾府际合作治理主体和机制比较单一，主要原因是缺乏公众广泛、实质性地参与到雾霾府际合作治理之中。

其一，首要的问题就是社会团体组织、普通公民缺乏参与府际合作治理的渠道，就算有社会团体组织、普通公民想要对雾霾治理发声，也欠缺系统性发声渠道，致使这股民间力量难以充分表达自己的意见;

其二，关键问题是信息不对称，长株潭跨区域统一公开披露信息机制与平台未完整建立，加上各市披露信息的非同步性、非一致性、非协调性，致使社会团体组织、普通公民难以及时充分的获取相关信息。

除此，当雾霾治理及其府际合作信息的公开无法做到及时、公开、透明且共享时，各个政府之间也无法有效获取信息，社会团体组织、普通公民充分的信息知情权更无法得到保障，自然就难以及时发现问题，即使察觉到问题，也无法及时表达自己对问题的意见与看法。

四、新兴产业发展中完善雾霾府际合作治理的对策

湖南在“十四五”建设时期，打造并继续推进新兴产业发展，实现产业的低碳化、绿色化、无污染化发展，在完善长株潭雾霾府际合作治理机制和跨区域大气污染协同联防联控方面可采取如下对策：

（一）建立健全府际合作治霾专项法律规范

长株潭制定并完善雾霾府际合作治理的具体性法律规范可为新兴产业预防与治理环境污染提供指引，并为其提供良好的发展环境，促进长株潭乃至带动整个湖南的新兴产业链条发展与繁荣。

其一，在已有的法律规范中加入新兴产业的雾霾治理。政府部门在对传统重污染工业项目进行清洁生产改造时，也应当在新兴产业中对清洁生产进行推广并实现循环经济和绿色经济发展。限制相关污染物的排放有利于新兴产业的长远发展，政府部门在对传统工业的能源结构进行调整时，除了推进能源结构升级，转变能源结构，更应大力推广新能源的使用，加强产业结构调整，加大低碳、节能、环保、绿色的新兴产业的发展以预防、应对、治理雾霾污染。

第二，确立区域性雾霾府际合作治理法律规范，尤其是省内市际合作。在进行府际合作时，比较重要的是如何处理府际间冲突，包括纵向与横向冲突，做到求同存异、统筹兼顾、协同共赢。在上文中所提到的法律规范中，明确责任承担主体是单个行政区域，如何做到统一规划、监督管理、利益协调，需要专门性法律规范进行明确，如制定《长株潭雾霾府际合作治理条例》以规范长株潭府际合作中纵向各级政府部门的职权职责以及横向政府部门之间平权职责、合作治理内容与责任，优化资源配置，协同治理雾霾。

（二）建立专门性监管组织或机构以实现新型府际合作治霾

建立专门的统一监督管理组织或机构有助于长株潭雾霾治理工作的具体落实，确保长株潭府际合作的长久、平稳、高效率。

考虑到我国环境行政管理体制特点，为了确保该机构或组织能有效协调监督、指引、管理、规范府际合作，这个机构或组织最好由省级政府来牵头组建，充分发挥省级政府的管理职能，并在纵向上引导下级政府，制定规则规范下级政府行为，即在纵向上由命令—控制型府际合作转化为指导—协商型府际合作，不再过度强化上下级的强制性命令，而是在内部激发上下级政府部门的合作。除此，在横向上采取平等对话，通过协商或缔结行政协议，如行政首长联席会议、日常工作会议等，平等协调解决问题。因此，这种综合运用行政化手段和市场化手段调整地方政府间关系，实现府际合作，可有效促进地方政府由竞争型向合作型转变。

正如Dan K. K.， Kjeldsen C.， Thorse M. H.所認为的：调整和重新配置经济结构，强调在政府引导下与企业建立合作和伙伴关系，这为生态经济和循环经济发展提供引导方向。所以，根据新型府际合作治理要求，在纵向上，还可设立以政府部门为主导的专门性监管组织，在横向上可设立地方政府与社会团体组织或企业的协调委员会，吸收社会团体组织、企业的加入与合作，这样能有效克服纵向上级部门的过度介入，同时也能克服横向同级部门之间各自规避责任，通过公私主体合作来有效监督管理并协同治理区域性雾霾。

因此，在政府部门之间建立合作伙伴关系，并促进行政部门与行政部门、行政部门与社会团体组织、行政部门与企业之间的相互合作，以跨越部门利益博弈与行政本位主义，解决公众的公共性问题，实现公私主体功能整合与互惠合作，更好地为公众提供清洁的、舒适的环境。

（三）建立灵活的跨区域性联动府际合作治霾制度

强化环境行政问责、健全参与机制、完善治霾市场机制、健全协同立法，是提升区域联动治霾绩效的路径。结合长株潭地区特点，构建符合地方特色的具体制度以更好地治理省内市际雾霾。

在制定长株潭环境规划时，应把经济增长与环境保护综合起来考虑，将社会现代化中的生态理念、生态工程技术应用到生态环境建设和保护之上，以生态现代化的视角来指导长株潭城市群建设。在进行长株潭环境行政执法时，应统一执法，并适时开展交叉执法，以协同三市执法力度、强度与步伐，按时完成污染防治攻坚战目标与任务。在环境责任追究方面，应强化三市的责任，不仅把治霾责任纳入政绩考核之中，并确立终身追责制，同时除了明确各级政府及环境监督部门的职责之外，横向不同行政区合作治理责任也应具体化并受立法机关、司法机关与社会的监督。就环境风险防范与治理而言，应构建跨区域的政府、市场、公众及第三方治理组织或机构的实质参与综合性协同治理制度，以从纵向与横向府际合作治理为突破点，构建灵活的联动防控治理制度，加强事前监测预警，事中检查与行政执法以及防治，事后及时、有效治理与救济。在充分发挥地方自治基础上进行府际合作治理，使得合作治理综合化，实现长株潭产业协作纵横深化。

（四）坚持政府主导的同时鼓励社会公众广泛参与府际合作治霾

在府际合作治霾中，政府是主导力量，但命令—控制型与管理型政府要向服务型与治理型政府转变，这是新时代对政府的新要求，以不断提高政府治理能力与水平。随着传统府际关系的转变，新府际合作除了要求行政部门纵向与横向上进行变革，更为重要的是，鼓励更多民间力量参与进来，鼓励社会团体组织、专家学者、普通公民介入并与政府部门合作，行政部门应倾听其心声，并接受其监督。

长株潭新兴产业发展中，雾霾府际合作治理可以通过听证会、阳光信箱、举报热线等多种方式充分听取社会团体、非政府组织、企业以及广大人民群众的意见，拓宽民间力量参与渠道。府际合作协同组织或政府部门要做好相关信息的公开披露，保证公众的知情权，更有利于接受合理的意见;当接到公众的举报时，要及时进行处理，并把处理结果向社会公众公告以接受社会媒体与民众的监督。

结 语

总之，雾霾治理绝不仅仅是政府的工作，它与每一个人的日常生活都息息相关，需要上至各级政府部门，下至普通公民，中至社会团体组织的广泛参与，公私主体合作协同治霾。我国生态文明建设已进入了快车道，地球作为人类赖以生存的唯一家园，我们应该尊重、顺应、珍爱、善待、保护自然，共筑生态文明之基，共建美丽家园。

（作者单位：湖南理工学院 政法学院）

基金项目

湖南省教育厅一般项目：“美丽湖南”长株潭城市群新兴产业绿色发展与雾霾协同治理研究（项目编号：19C0839）。