数字化转型中的地方政府整体治理：一个问题结构化网络模型的构建

杨雅南

（湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）

一、引言

在党的十九届四中全会提出了推进地方政府数字化转型后，各地方政府积极探索转型新思路，自觉加快数字政府建设。政府数字化转型被广义地定义为信息技术驱动的政府创新过程［1］，存在技术赋能和技术赋权的双重机制［2］。以“整体智治”提升政府数字化转型治理效能［3］，这一做法在学界已获得普遍共识。数字技术以何种方式促进政府部门内和部门间关系的协同，推动政府数字化治理体系建设，仍是该领域研究的重点。有鉴于此，本研究扎根于地方政府数字化转型实际，立足于建构主义视角，构建问题结构化导向的地方政府数字化转型整体治理的分析框架，开拓地方政府数字化转型机制研究的新视角。

二、问题结构化模型的适用性论证

问题结构化方法（Problem Structuring Methods，PSMs），是从运筹学中拓展形成的新范式［4］，特别适用于分析社会系统中复杂的、不确定的、结构不良的问题［5-6］。DPSIR模型被视为问题结构化方法的重要技术之一［7］。

（一）模型拓展及优化

DPSIR模型是一种以政策导向的因果链将问题域进行分类的框架，它被用于在开放系统中捕获关键要素，分析政策响应和驱动间的反馈循环［8］。近年来这种模型持续优化，陆续发展出更关注人类福祉的DPSEA模型［9］，更关注生态治理的DPSEEAC模型［10］，DPSEEA模型［11］和DPSWP模型［12］，及更关注整体管理策略的DAPSI（W）R（M）网络模型［13-14］等。

模型优化体现出三种趋势：一是模型中各因素根据组织环境范围确定要素边界；二是模型原假设从消极控制向和谐互动转变；三是结合多元决策和系统动力学等方法，提升要素指标选取的科学性。总之，DPSIR及其优化模型立足于系统视角，为决策过程的构思、设计、选择三个阶段提供可视化的因果关系，揭示关键要素间互动，也为理解复杂系统提供了一个概念框架。

（二）模型适配性分析

地方政府数字化转型中的政府整体治理研究，以DAPSI（W）R（M）网络分析框架为基础，分析政府数字化转型中行政生态与政府部门的相互作用。具体而言，一是模型适合开展政府数字化转型的整体治理分析。DPSIR 基础模型已广泛地被应用于智慧政务、智慧城市等相关领域，能够有效地反映政务信息生态系统中各因素间的关系［15］。鉴于政府数字化转型的“整体智治”特征，嵌套式DAPSI（W）R（M）网络模型更有利于实现转型中跨部门、跨主体的业务协同。二是模型有利于构建政府数字化转型的中层理论。在整体治理理论中，整合与协调尚停留在理论层面，Dunleavy提出的数字化变革为整体治理提出了具体路径［16］。可将数字治理和整体治理相结合，对模型假设和逻辑框架进行优化。三是模型能体现行政生态中地方政府数字化转型各要素间的因果联系。地方政府数字化转型涉及公共治理需求和供给间的有效匹配，需多治理主体间的高效协同。该模型以回应措施为核心，有利于分析各主体间的转型联动。四是模型能够为地方政府数字化转型提供具可操作性建议。该模型以回应要素的制度供给为核心，通过反馈机制改善各部门行动，缓解系统压力，蕴含较强的系统管理思维。

三、地方政府数字化转型的整体治理模型构建

以开放性、整体性、数字化为视角，政府数字化转型整体治理模型从三方面对DAPSI（W）R（M）分析框架进行优化。一是重新定义模型要素。参照Patrício和Elliott等学者梳理的模型演进路径［8，13］，根据实地调查和专家访谈，重新定义DAPSI（W）R（M）网络模型要素内涵。二是重构模型基本假设。从地方政府数字化转型和行政生态系统相互建构视角出发，以整体治理和数字治理理论假设，取代原模型中的有限环境容载力假设。三是运用频度统计法。对现有研究中政府数字化转型评价指标进行频度统计，并结合专家访谈和田野调查，在相关因素指标选取中，采用在研究和实践中使用频度较高的指标。

（一）基本假设

研究中从四个方面重构模型基本假设。一是以需求为导向的数字化整体治制。以公众需求和问题导向为核心，强调从实现公共利益出发，有效协同政府部门、社会组织、民众等治理主体。二是利益相关者间协作治理。政府发挥主导和引导作用，回应利益相关者诉求，引导多元主体参与。三是跨组织边界协同治理。以信息技术为支撑，促进部门间纵向和横向合作，强化政府在决策、组织、供给公共服务过程中的联盟体形态。四是实现工具和价值理性相结合的治理目标。兼具新公共管理的管理主义和宪政主义倾向，在追求政府更有效率地为公众提供公共服务的同时，兼顾公众诉求的精准和高效回应。

（二）模型要素

地方政府数字化转型DAPSI（W）R（M）网络模型由七个要素构成，各要素指标分解如下。

1.驱动要素

驱动要素是地方政府数字化转型的推动力，也是地方政府数字化转型的根源。

（1）数字技术

国内外学者普遍认为大数据、人工智能、区块链、物联网等新型信息技术触发和加速了政府数字化转型中的流程重塑和治理手段变革，是地方政府数字化转型先导。信息技术进步程度是地方政府数字化转型驱动力的重要表征。

（2）高位推动

上级政府通过分配资源和发布行政命令，推动和加速地方政府的数字化转型。地方政府数字化转型一般基于省级数字政府整体规划，上级偏好往往具有重要的决定作用。地方政府数字化转型决策关注上级部门意图和倾向。因此，若某一举措是上级所认可或者重视的，地方官员就会更加积极；若某一问题的解决要求由一把手负责或者成立专门领导小组，则转型措施推进力度更加显著。

（3）府际学习

基于降低学习成本、降低创新风险以及获得合法性等政府间学习动机，地方政府倾向于向地理临近，或在经济、社会和文化等方面具有相似的同级政府学习和效仿数字化转型的政府创新行为。邻近地区地方政府数字化转型创新举措越多、效果越明显，本地区就越有可能会采纳和推广类似举措。

（4）府际竞争

从政府竞争的角度看，政府间为了争夺流动性生产要素展开激烈竞争。因此，在政府数字化转型中，经济和创新实力雄厚的地方政府往往倾向于结合当地发展实际，发挥聪明才智，采取标杆行动和独特途径，通过标杆示范获得地方政府数字化转型的先发优势。

（5）公众需求

当邻近地区采取特定创新举措时，信息通信技术加速了公众知情度的提升。公众要求当地政府立即采取类似措施，尤其是当便民举措与公众、企业福利密切相关时。因此，公众对公共服务需求越高，对互联网应用能力越强，媒体信息传播速率越快，回应公民诉求压力就越大，地方政府数字化转型发展驱动力也就越明显。

2.活动要素

活动要素是在驱动因素发生作用后，地方政府数字化转型中政府应对变化所采取的行动。

（1）基础设施体系建设

现阶段多数地方政府积极加快云计算、区块链、5G 网络和数据中心等新型基础设施建设。以一体化政务信息平台、数据共享平台、政务服务平台、政务云平台、数据中台等为代表的“新基建”项目为政府数字治理发挥支撑作用。

（2）业务支撑体系建设

信息技术和行政组织在结构上存在着相互建构的倾向，表现为构建以数据整合和数据治理为核心的政府运行新机制、新平台、新渠道，优化调整政府内部组织架构、运作程序和管理方式，重塑数据标准体系、考核评估体系、技术管理体系、网络和数据安全体系、政府信息化管理架构和业务架构等。

（3）服务应用体系建设

服务应用建设表现为围绕政府数字化转型中决策科学、治理精准、服务高效的运行目标，构建起面向部门的履职尽责、面向生态的协同保护、面向政务的高效服务、面向社会的精准治理、面向领导的决策支撑等服务应用场景。

3.压力要素

压力要素是在驱动因素产生作用后，直接作用于政府数字化转型系统的负载因素。

（1）前负荷因素

前负荷是指在政府数字化转型前期，系统所承载的负荷量。它多表现为限制政府数字化转型初始速率因素，如地方技术基础、经济发展状况、数字化转型的理念和认识、基层专业化数字人才、公务员数字素养等。

（2）后负荷因素

后负荷是指在政府数字化转型加速期，系统所承载的负荷量。它能影响政府数字化转型的可持续和加速度，如数字产业规模、数据研究与应用水平、数据安全和共享水平、数据分析和管理水平、地方经济模式和社会结构等。

4.状态变更

状态变更是指在可观察到的地方政府数字化转型中，部门数字化能力和水平的状态变化。

（1）部门数字化履职水平

政府数字化转型体现为数字技术在政府治理中的广泛运用，履职的数字化状态变化表现为政府部门在公共治理领域如经济调节、市场监管、社会治理、民生服务、生态保护中应用场景的实现程度。

（2）业务一体化协作水平

地方政府数字化转型的目标是建立以数据治理为基础的跨区域、跨部门、跨主体、跨层级的协作体系。业务协作状态变化体现为部门数据对接和共享、业务流程整合与优化、平台集约化建设、常态化的跨部门工作协调和沟通机制的建设程度。

（3）政务服务数字化水平

政府数字化转型实践关注公共治理活动在多大程度上回应和满足公众诉求，强调政务服务的有效性和社会需求的匹配度。政务服务的状态变化体现在政务服务便利性，以及服务事项标准化和服务方式数字多元化的实现程度上。

（4）领导决策支撑水平

政府数字化转型关注提升政府基于大数据的辅助决策能力和风险防范能力，强化关联分析和挖掘应用的能力，有效预判和处理风险点的能力。决策状态变化体现为政务大数据、社会大数据在社会态势感知、预警预测、辅助决策等领域的示范应用程度。

（5）网络安全管理水平

政府数字化转型需明确各参与方的安全职责，即建立在网络安全、数据安全、系统安全等层面的安全监管和应急机制。状态变化可体现在网络安全事件预警、隐患排查、应急保障等全方位防护能力的提升程度，及国产化、自主化网络安全技术的支撑和应用程度上。

（6）部门创新水平

政府数字化转型需因地制宜，创新使用政策工具，创新组织运行和技术赋能的行动路径，探索地方政府数字化转型升级的独特经验。部门创新状态变化可体现在政务服务、市场监管、基层治理、疫情防控等各领域履职中创新做法、最佳实践、标杆项目的涌现程度上。

5.影响要素

影响要素体现出地方政府数字化转型对社会福利的正向和负向影响。

（1）公共服务满意度

关注政府数字化转型能否增强群众在政府服务中的获得感和满意度，提高群众办事便利度，为社会公众利用公共数据创造条件，实现基层末端公共服务和社会治理的可达性，最终为社会治理提供支撑。

（2）营商环境优化度

关注政府数字化转型中创新商事服务模式、丰富商事服务形态、强化涉企服务信用载体、加快涉企业务数据共享，以及各类市场主体营商流程优化的实现程度，为建设法治化、国际化、便利化的营商环境提供支撑。

（3）产业发展支撑度

关注政府数字化转型中通过政府数据采集、数字资源开发共享、数字资源管理保护所释放的数据红利，带动核心数字产业发展，催生数字经济发展，关注通过产业数据采集为传统产业赋能，动态地反映产业发展变化趋势，助推产业数字化转型，为地方产业数字化和数字产业化提供支撑。

（4）社会治理精准度

关注政府数字化转型在疫情防控、智慧安防、社区治理、城市治理、数字生活、文旅惠民、数字乡村建设等领域精准施策能力，为形成城乡精准治理、多方协作、多元共治的社会治理新模式提供支撑。

（5）民生保障普惠度

关注政府数字化转型在教育、人社、医保、健康、民政等服务重点领域开发各类场景应用，回应民生诉求，促进城乡民生服务均等化、普惠性，提升民生保障水平。

（6）生态保护覆盖度

关注政府数字化转型中的空间规划管理、大气质量监测、水环境监测等数字化应用，实现环境修复、污染源监测、生态质量监测、环境风险预警等多领域、广覆盖的数字化协同，实现自然资源数字化，为推进区域生态文明与生态经济建设提供支撑。

6.回应要素

回应要素是指在地方政府数字化转型中，为促进地方政府适应驱动因素和缓解系统压力，政府管理层和部门决策者依据转型产生的影响所主动采取的改善性对策和响应性措施。

（1）制度设计

在地方政府数字化转型中制度设计使新型信息技术得以在部门中推广和运用，进一步重塑组织并对制度产生影响。地方政府从顶层设计入手，通过对驱动力、压力、状态和影响的动态响应，将其转化为体系化的制度安排、路径、策略、政策支撑，积累制度资源，提供制度保障，释放治理效能。

（2）具体措施

地方政府数字化转型涉及多部门和多类型管理领域。措施可分为两类：一是政府数字化理念类。政府以治理需求为导向，对新型信息技术持开放包容态度，积极地应对驱动要素和压力要素出现可能带来的机遇与挑战。二是政府转型资源配置类。转型资源是政府用以实现部门数字化转型的资源，如财政资源、人力资源、政策资源等，尤其是数据资源的开发、利用和保护，它们是政府部门解决转型压力、克服转型障碍、优化转型状态、改善转型影响的重要条件。

7.风险要素

Elliott将风险因素纳入DAPSI（W）R（M）分析框架中［13］。政府数字化转型存在单一活动要素的累积性威胁和区域内多种活动的组合性威胁。具体而言：一是外源性非受控风险，是指来自地方政府管理区域外部的风险，及其他原因无法在该特定区域进行管理，但却必须应对其不良后果的风险。二是内源性受控风险，是指发生在地方政府管理区域边界内，其原因和后果可管可控，在空间和时间上表现为单独性或可累积性的风险。

（三）模型逻辑关系

地方政府数字化转型的DAPSI（W）R（M）网络模型分析存在两条逻辑路径。各路径间相互关联、相互嵌套，反映地方政府数字化转型的系统复杂性。

1.部门内部的DAPSI（W）R（M）链式循环

链式循环路径即模型中七个要素在单部门中链接形成的反馈回路，反映政府部门内部数字化转型中的集成化管理。地方政府数字化转型涉及多个部门，且各部门职能分工不同。因此，虽然模型各要素在指标分解中存在不同侧重，但每个部门都存在各自的链式循环（见图1）。

2.部门间整体DAPSI（W）R（M）花瓣式循环

花瓣式循环是一个动态循环，它以地方政府整体性为视角，将各部门整体性回应措施置于中心位置。其作用是：通过积极主动采取回应措施和建立回应机制，统筹政府数字化转型系统中的各部门数字化转型；通过区域内集成化管理和整体性治理，以缓解驱动要素对地方政府治理系统产生的压力，改善地方政府数字化转型环境。模型中心位置要素取决于地方政府数字化转型的阶段性特征和发展要求（见图2）。

四、小结

地方政府数字化转型无疑是立足地方实际的一条内生演进路径，它处于开放系统中，体现了政府数字化转型与行政生态系统的相互融合。不同于以往政府数字化转型的政务本体论视角，本研究尝试从地方政府数字化转型各部门、各要素相互作用中，寻找整体治理的稳定状态和均衡局面。问题结构性分析方法和DAPSI（W）R（M）分析框架为研究开放系统中的地方政府数字化转型，提供了一种系统性分析路径。运用该方法可从理论上抽象地确立分析框架，解构地方政府数字化转型，并通过模型要素的链式和花瓣式反馈循环，分析政府数字化转型中的整体治理逻辑。