立法护航赋能高质量发展——厦门经济特区国家自主创新示范区立法的思考与探索

郭燕妮

2016年6月，国务院批复同意建设福厦泉国家自主创新示范区（以下简称福厦泉自创区）。5年多以来，福厦泉国家自主创新示范区厦门片区（以下简称厦门自创区）积极探索，形成了一批先行先试成果，有力提升了厦门创新体系整体效能，为建设高素质高颜值现代化国际化城市提供了重要支撑。但面对百年未有之大变局，国家、福建省对创新驱动发展提出了更高的目标和要求，厦门市也提出要在更高起点上实施创新驱动发展战略,加快国家自主创新示范区建设,全力打造高素质创新名城。因此，多措并举加快推进厦门自创区高质量建设成为厦门建设创新名城的关键一环。笔者认为，制定 《厦门经济特区国家自主创新示范区条例》（以下简称《厦门自创区条例》）是赋能厦门自创区高质量建设的一个有效途径。

制定《厦门自创区条例》的意义

1.为深化厦门自创区的改革创新提供推动、引领和法律支撑作用

建设福厦泉自创区是党中央、国务院赋予福建的重大责任，也是福建省创新驱动发展一项重大而紧迫的任务。国务院的批复明确要求，福厦泉自创区要野把创新驱动发展战略深入到各个领域、各个行业，更多激发全社会创造潜力和调动科研人员积极性，全面提升区域创新体系整体效能，打造连接海峡两岸、具有较强产业竞争力和国际影响力的科技创新中心，努力把福厦泉国家高新区建设成为科技体制改革和创新政策先行区、海上丝绸之路技术转移核心区、海峡两岸协同创新和产业转型升级示范区[1]。”因此，通过立法做好创新生态的顶层设计，可以为深化厦门自创区的改革创新提供推动、引领和支持作用，健全有利于创新驱动的体制机制，使自主创新、先行先试于法有据、有法支撑，进一步激发创新主体的创造热情。

2.填补现行法律规定的空白，构建完善科技创新法律体系

截至2022年1月20日，国家、福建省、厦门市对自创区的发展和建设均还没有明确的法律规定。厦门在科技创新领域方面已出台了一些地方法规，如 《厦门经济特区科学技术进步条例》自2008年7月1日起施行；《厦门经济特区高新技术产业园区条例》自2002年6月1日起施行，于2014年4月30日进行修正；《厦门经济特区知识产权促进和保护条例》自2020年12月1日起施行；《厦门经济特区促进科技创新若干规定》将于2022年3月1日起实施。但从促进厦门自创区的发展需求来看，上述法规对于自创区的管理体制、野双自联动”机制等方面的促进作用仍有一定的局限性。因此，充分发挥特区立法权优势，制定厦门自创区条例，是对现有科技创新法律体系的一个补充，有利于厦门市逐步形成全方位、多层次、立体化的科技法律法规与政策体系，为创新驱动发展战略的实施提供坚实的法治保障。

3.促进政策系统集成资源优化配置，提升区域创新体系整体效能

自获批建设以来，厦门市直各部门、各区、厦门国家火炬高新区认真贯彻中央、省、市的部署要求，在深化野放管服”改革、创新创业载体建设、促进科技成果转化等方面先行先试，推出了一系列政策措施。但这些政策分别由各区、各部门制定，政策之间协调性不够，效力层级不够高。因此，有必要对现有政策进行总结、梳理和整合，通过立法把先行先试成果、行之有效的经验做法予以固化，并结合新形势新要求，针对实践中存在的突出问题完善相关制度，引领和规范厦门自创区建设。

制定自创区条例的可借鉴实践经验

截至2021年7月6日，我国已先后建成中关村、武汉东湖、上海张江等21个国家自主创新示范区，涉及全国56个城市、62个国家高新区[2]。上述自创区中已有8个制定了自创区条例 （详见表1）。这8个自创区所在区域制定的自创区条例，补充并进一步完善了已制定的其他与科技创新相关的条例（详见表2），为科技创新保驾护航。

表1 现有国家自主创新示范区条例情况

表2 自创区所在城市与科技创新有关的条例制定情况

（接上表）

1.已出台自创区条例主要内容及特色

除了《长株潭国家自主创新示范区条例》之外，其他7个条例均采用章、节结构。8个条例主要内容均有涉及野示范区范围、发展目标和功能定位、管理体制、政府服务与管理、重点发展产业、土地等空间资源配置、财政资金支持、科技研发、科技成果、知识产权、科技金融、人才、交流合作”等方面的内容。除成都外，其他7个条例均涉及免责条款。除中关村外，其他7个条例均涉及科技资源共享。中关村、苏南2个条例明确提出设立核心区。此外，各条例均结合自身实际，有所创新与突破。如苏南，针对该地区产业基础雄厚，但整体处于产业链中低端，迫切需要依靠自主创新推动产业迈向中高端的实际，条例将野产业技术研究开发机构”单列一章，在新型产业技术研发机构的设立、治理结构和运行机制等方面作出规定，明确了产业技术研究开发机构在野政府项目承担、职称评审、人才引进、投融资等方面享受国有科研机构同等待遇”等含金量十足的支持措施，通过支持建设产业技术研究开发机构引领产业高端发展。成都强调示范区实施自主品牌、知识产权和标准化战略，以及借鉴省内外自由贸易实验区建设的成功经验对开放合作作了规定。天津支持建立中国（天津）自由贸易试验区与示范区发展联动机制，合作开展改革创新工作，推动自贸试验区改革试点经验在示范区率先复制。长株潭明确了湖南省人民政府、3市人民政府及其有关部门和协调管理机构的职责以及园区管理机构的职责，强调省政府的统筹协调作用。

2.各自创区条例实施效果

各自创区条例的颁布及实施，为所在自创区的创新改革发展提供了强有力的法治保障，各自创区均交出了亮眼野成绩单”。如《成都国家自主创新示范区条例》于2019年1月1日起实施，2020年成都高新区成为四川省首个经济规模成迈上2000亿元台阶的高科技园区，生物医药园区排名跃升至全国第三，生物产业规模突破600亿元，连续4年保持20%的增速[3]。《郑洛新国家自主创新示范区条例》于2020年9月1日起实施，实施一年多以来，郑洛新自创区创新发展实力不断提升，多项创新指标实现新突破。2021年前三季度，郑洛新自创区核心区实现国内生产总值742.62亿元，同比增长8.6%，增幅高出全省1.5个百分点，高出上年同期8.5个百分点[4]。郑州市2021年科技创新发展指数首次入围全国20强。2021年洛阳市技术合同成交额首超80亿元[5]。2021年，新乡市技术合同登记额突破40亿元，超过2020年全年成交额总量27.8亿元，增幅达到45%[6]。

对通过立法促进厦门自创区建设的思考和建议

1.顺应创新主体期盼，推进厦门自创区立法

从8个已制定自创区条例的地区来看，条例对该自创区的建设及所在区域的科技创新发展均具有较大的促进作用，如主要科技创新指标大幅提升，创新发展实力显著增强等。为借鉴这些先进经验，同时充分听取社会各界的意见和建议，厦门自创区建设领导小组办公室在企业、高校、科研院所等创新主体中开展了关于自创区立法需求的问卷调查。调查内容包括自创区立法的必要性、创新创业限制因素、最期待通过立法解决的问题、希望条例覆盖的范围和突破的方面、厦门自创区重点发展产业定位等。调查结果显示，87%的受调查者认为有必要对厦门自创区进行立法；在创新创业限制因素中前三名为院人才、资金及科技研发，最希望条例包括创新激励方面的内容，突破体制机制方面的限制；56%的受调查者希望条例覆盖范围为全市。新一代信息技术、微电子与集成电路及生物医药被认为是厦门自创区应重点发展的产业前3名。详细结果如图1~6。

综合分析调查结果，建议顺应创新主体期盼，利用特区立法权，推进厦门自创区立法，将立法优势转变为自创区改革创新的制度优势、发展优势，以立法引领改革，助推厦门自创区建设全面升级。一方面，通过立法把厦门自创区先行先试的实践经验和改革成果以法治的形式固化下来，把改革决策转化为法治保障。另一方面，在立法过程中，不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而且要积极发挥立法对改革的引领和推动作用，通过立法对厦门自创区整体建设进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，从法律上真正解决自创区发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，从而推动厦门自创区建设全面升级。

2.立足厦门特色，构建自创区条例初步框架

国家自主创新示范区的建设不是一个单维度的建设目标，它涉及载体、投入、人才、环境等多方面的配套建设，是一个系统工程。因此其立法应注重全局发展，统筹考虑各方面因素。按照国务院批复和本市落实国务院批复建设厦门自创区的一系列指示精神以及野以问题为导向，以需求为牵引”的指导思想，立足厦门市权限及特色，初步构建《厦门自创区条例》基本框架。建议采用章、节结构，具体内容详见表3。

表3 《厦门自创区条例》初步框架建议

（接上表）

3.开门立法，确保条例立法的民主性和科学性

自创区条例涉及面广，利益相关者多，如涉及厦门火炬高新区管委会、厦门市发展和改革委员会、中国（福建）厦门自由贸易试验区厦门片区管理委员会、厦门市市场监督管理局及各区人民政府等30多个相关部门，还有高校、科研院所、科技企业、新型研发机构、科技中介、金融机构以及众多科研人员等。因此，要建立健全立法参与协调制度，可以通过问卷调查，举行新闻发布会、座谈会、论证会、立法协调会等形式，借助新媒体、新工具，积极鼓励利益相关者参与自创区条例立法过程，广开言路，广纳民意，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心，确保条例立法的民主性和科学性。

4.统筹兼顾，突出条例的实用性和前瞻性

法的生命在于实施。因此，在立法过程中，应将立法工作与法律实施统筹考虑，多措并举，切实增强立法的针对性、实用性、可操作性和前瞻性。一是坚持问题和目标导向相结合。如为实现野海峡两岸协同创新示范区”的建设目标，应结合厦门的地缘优势，在野开放合作”一章中对野如何深化两岸科技合作协同创新”等做出规定。针对企业融资难、融资贵的问题，专列野科技金融”一章。二是注重宏观与微观相结合。条例中除了原则性、宏观性、提倡性的规定外，应多一些具体的、刚性的规定。比如对于管理职责，《长株潭国家自主创新示范区条例》就明确了湖南省人民政府、3市人民政府及其有关部门和协调管理机构的职责以及园区管理机构的职责，强调了省政府的统筹协调作用，这样可以避免部门之间推诿，达到理顺关系、增强创新活力的目的。三是统筹抓好与条例相关的配套制度设计。对于条例中原则性的规定，真正落地还有赖于配套制度的完善。比如《中关村国家自主创新示范区条例》实施一年多后，北京市人大常委会审议时发现虽然该条例规定了政府对示范区土地的优先回购权，但由于缺乏相关配套文件和具体执行办法，该条还没真正落实。因此，在制定条例时应与相关部门积极沟通，统筹考虑设计与之相配套的法规、规章和政策文件等，细化配套制度制定的具体要求和时限，为条例的贯彻实施保驾护航。四是适度超前，注重立法的前瞻性。一部法规必须要有一定的适用时间。面对百年未有之大变局，立法时应充分考虑政治、经济、社会发展等的需要，适度超前，确保所立条例的预见性与前瞻性。