环境传播视角下新媒体对河长制议题的建构与调解

张 杰，丁 玥，王 荣

(1.河海大学公共管理学院， 江苏 南京 211100 ； 2.江苏广播电视总台，江苏 南京 210008)

一、引 言

“河长制”是国家推行环境保护协调治理的重要政策。该制度发轫于2007年暴发的无锡太湖蓝藻危机。此次水源地污染事件造成了严重的社会影响，迫使无锡当地政府开始寻找治理水污染的新模式[1]。无锡市随即开始了在流域治理机制上的地方制度创新，尝试要求各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的“河长”，以负责河道、水源地等环境资源治理与保护。由于“河长制”在地方治水过程中取得了良好收效，逐渐在全国范围内扩大影响，并最终上升为国家意志，之后，云南、河南、河北、福建等地在治理水污染过程中纷纷效仿并不断进行创新实践。鉴于河长制政策的重要性，此议题也引起了研究者的关注。在目前针对河长制的研究中，大多数学者着眼于追求完善法制与制度创新的现实目标和需求，基于其他视角的研究屈指可数。

相当多的研究从环境保护法的视角解读河长制，探寻“河长制”的法律依据，分析其法律短板，可见其存在一些制度内生困境、职非法定的困境、与现行水资源管理体制存在矛盾之处，考核问责制存在异化风险。在基于该视角的研究中，尤其在推进法治层面的产出较多，针对当前河长制实施过程中的制度不足和落实推广提出一些环境法制建议和思考[2]：在河长制的具体建构中，应构建法律保障机制、协调机制体系 ，体系化设计考核问责机制[3]，在公众参与前提下不断完善河长制实施的监督考核机制[4]和公众参与激励机制[5]，“解决中国严峻水环境问题应把着力点放在充分拓展公众的参与途径，加强民间互动，只有这样才能充分发挥公民在水环境治理中的关键作用。”[6]

另外一个比较集中的研究领域是在河长制的政策实施方面。河长制在运行过程中暴露出跨域治理的一些共性问题[7]，如当前河长制出现治理机制泛化[8]，政策采纳具有明显的政治周期性[9]和“应急的过渡性[10]”，其中“因事设岗”来增设“河长”尚且存疑[11]。总体而言，河长制从“有名”到“有实”仍然存在相当差距[12]。因此，一部分研究对河长制的发展沿革进行梳理，认为其作为一项制度创新需要不断地再创新、再提升[13]，并对其长期推行提出对策建议[14]。如将“河长制”视为一项水环境治理中的行政机制创新[15]，从制度创新层面入手提出对策：在具体实践中，应突出基层河长胜任力构成要素[16]，规范考核和评价机制[17]，推动河长制改革。政府应该通过完善河长制中公众参与河湖治理的制度设计，规范行为，完善河长制的信息公开制度，以培育公众积极的心理因素，进而不断促进公众参与河湖治理[18]。

可见，河长制作为一项国家政策，其效果很大程度上在于公众的参与，单从法理层面推广河长制实施收效甚微，更为迫切的是加快形成全社会的水环境保护意识。而媒介，特别是对于公众知晓和参与河长制议题具有无可替代的作用，是河长制议题建构与传播的行动主体。“跨界治理是最大的问题，河长制除了加强流域治理的跨部门协同合作，更要注重地方政府和大众媒体的宣传[19]。”从本质上来说，促进政府、媒介与公众之间关于河长制议题的协商式沟通，这是一种传播学的思考角度，然而目前为止，传播学研究中对于新媒体对河长制议题的建构研究严重缺乏。

在当下中国，新媒体的发展为参与式、协同式的环境传播与政策制订提供了现实的契机，新媒体所建构的河长制的议题空间成为不同行动主体围绕水环境问题进行多元参与的话语空间。从环境传播视角出发，讨论这个空间的议题建构路径的现状，审视其不足，并指出其理想状况，对于深化对环境传播如何将自然问题转变为现实问题，以及如何实现环境议题的多元有效参与无疑有着重要的理论和实际价值。

环境传播与媒介视角相联系已引起研究者们的关注，在公共领域、政治领域、新闻领域都有涉及。一类研究从风险社会角度入手，关注媒体生产与建构的环境新闻研究，或剖析当今中国新闻媒体(报纸和影视)在进行环境传播时，针对风险议题开展的新闻所发挥的功能与面临的困境[20]，或以环境建构主义为理论框架，对新媒体中环境议题是如何实现信息传递和环境问题建构展开研究[21]，可以说，这种研究路径最接近原初意义上对环境传播的理解。在此基础上，我国学者关注宏观政策与民主转型，通过结合中国语境下具体环境事件与议题对话西方理论，把握环境议题建构的内在规律和深层逻辑，关注议题框架中话语权下移[22]，试图以社会政治视角理解中国环境传播议题的媒介呈现。最后，环境传播在新闻领域的业务研究，也获得了一些关注。但是具体到河长制议题的媒体建构和参与,目前依旧是空白，这也就构成了本研究的视角创新。

依据环境问题是由多元主体参与治理的共识，笔者将采用内容分析法和文本分析法，分析在环境传播视角下河长制议题的新媒体建构过程。同时依据“多元主体”所代表的不同行动主体选取三类不同性质的新媒体平台，力图探寻主流媒体网站、环保组织平台及新浪微博大V在河长制议题报道中各自的规律和侧重点，并从“调解”的理想型出发，讨论新媒体在河长制议题中应该扮演的角色和功能以及优化路径。

以人民网为代表的主流官媒平台、中国生态文明网为代表的环保组织平台和以微博大V为代表的公众网络参与平台的意见领袖三种不同行动主体进行研究。将从报道形式、媒体倾向和报道内容3个部分对不同行动主体所代表的新媒体建构的河长制议题进行内容分析。 根据中共中央办公厅、国务院办公厅是在2016年12月下发的《关于全面推行河长制的意见》这一关键时间节点，将在上述三大载体内抽取2017年1月1日至2018年12月31日2年有关“河长制”的所有报道为例，进行编码，统计分析。通过对报道的数量、体裁、立场、信息来源、报道主题、所涉及的河长制议题归类等方面的分析，对比人民网、中国生态文明网及微博大V在河长制议题上的不同特点与共通之处，在此基础上对环境传播视角下河长制议题建构提出思考与建议。

在样本的选取上，以新闻标题作为搜索对象，以“河长制”为关键词，分别通过人民网、中国生态文明网和微博大V的个人微博主页进行检索，选取所有与河长制议题相关的新闻报道，并将每一条新闻作为分析单位，根据议题相关性，除去相同的新闻报道，最终分别从人民网中获取样本121篇，中国生态文明网获取样本116篇，微博大V(公众环境马军、生态梦人)获取样本18篇。

二、河长制议题新媒体建构过程分析

1.新媒介在河长制议题建构中的参与

依据汉尼根的划分，对河长制议题建构过程展开分析，从议题集成、议题表达和议题整合3个方面进行论述。

(1)河长制的议题集成

所谓的议题集成指的是议题的最初生成及对议题科学的命名和详细的描述的过程。河长制议题作为由环境问题衍变成环境议题，从对其最初的界定与命名来看是地方在河道保护治理上的制度名词；后来被党中央纳入了国家政治制度，并对其责任与落实进行了制度划分；最终通过不同的新媒体平台对河长制议题的建构与报道，使得河长制议题不仅仅停留在国家意志层面，更作为一种环境保护运动形态融入公众生活，甚至细分出了“民间河长”这一议题。

(2)河长制的议题表达

河长制本身就是由地方策略上升到国家制度的一次治理创新，笔者在其议题合法化方面不做多余赘述。不同行动主体所依赖的新媒体传播通道具有先进的技术性和互动性，因此在议题表达上能够及时根据民意反应与舆论导向，增加或删减报道内容以求得与公众的情感共鸣，议题报道受情感驱动明显。以微博大V为代表的多数议题表达，包含众多“动之以情，晓之以理”的表述，这并非是议题报道者个人的情绪宣泄，而是希望通过叙事激起公众的情感共鸣，加速议题的新媒体扩散范围，引起更多人的关注，并鼓励他们及时公开的表达个人对环境议题的看法与诉求。

2018年10月23号，微博大V“公众环境马军”转载了一篇由环保组织官微报道的“全国31省区市1 725处水源地，共发现7 306项环境问题”水环境新闻，在这篇报道中不仅详细列举了具体的环境问题与生态情况，更是以大量的文字、图片描述了各地水环境治理成效差的重要事实。除了“公众环境马军”本人发表了评论性看法：“河长制，真正推动落实到位了吗？”之外，在这条微博的转载与评论区，部分公众表达愤怒，斥责当地环保部门的不重视与不作为，在水环境保护问题上有“踢皮球”的懈怠作风。借助微博这一自媒体平台，批评与建言献策两种倾向的舆论声咅最多，公众自发营造出感情色彩强烈的“民间舆论场”，对于河长制治理具有重要推动作用。

(3)河长制的议题整合

新的媒介传播手段赋予公众对公共议题表达的即时性和自主性，科技手段促成的参与平台成为公共讨论的聚集地。河长制作为公共议题，在对其进行建构的过程中，主流媒体、环保组织平台和微博大V通过不同的报道策略的选择与议题类别的设置，从议题整合分析出发各有不足：主流媒体的权威性报道，使得河长制议题建构较为单一；环保组织平台的环境行动主张明显，在河长制议题公众参与建构上也有所欠缺；而微博具有自媒体平台信息的碎片化特征，难以系统地表达河长制议题的完整意义，且公众诉求表达后不能第一时间使政府知情，民意“向上”反馈建设不足。

(4)议题动员

环保议题的完整建构路径中，最重要的环节就是动员。经过新媒体平台大量持续的跟踪式报道，借助意见领袖的特别关注和助推作用，往往能够使环境议题得到进一步扩展，环境议题得到动员。新媒体报道中只有引入意见领袖们基于严峻的环境现状做出的权威解读，才能动员公众参与，群策群力共同治水。

2.河长制议题新媒体建构过程

在梳理河长制议题的建构路径时发现，河长制议题建构中河长制信息与政策、区域行动、示范整治举措、民间河长倡议这4个主题在议题推广过程中不断深化。将三大新媒体平台这四类主题报道按照时间顺序进行统计，以河长制信息与政策为主题的报道共有102篇，以区域行动主题的报道共有70篇，以示范整治举措为主题的报道共有38篇，以倡议科普为主题的报道虽然有45篇，但并不全是以“民间河长”为主题的议题动员。结合三大新媒体平台河长制议题归类的数据分析，且部分主题报道包含的议题并非单一呈现，所以最终统计的“民间河长倡议”主题的报道共有66篇。不同主题在时间推移上呈现出随着河长制议题的逐步推进而变化的趋势，呈现路径也与河长制议题的建构路径相互影响、共生共存。

在围绕“河长制制度”的报道中，不断对河长制概念进行解读与界定，规范了这一制度的具体要求与法律地位，这也成了河长制议题最初集成的建构阶段。在这个阶段内，大多是对政府文件报告的转述与传播，完成了对河长制议题的政策性界定；随后大量的议题通过对区域行动取得正面或负面影响进行集中报道，对河长制推行过程中的典型事件进行重点宣传以寻求注意，或是在合法性主张内对河长制相关示范整治举措进行评析，使得河长制议题在新的主题下积聚了大范围的注意力，寻求注意及合法化主张这两个过程即议题表达，完成了河长制议题建构的第2个过程。

无论是议题集成或者是议题表达，都是对河长制议题的诉求层面分析，而真正的将河长制议题做到广泛推行的是最后一个层面，也就是议题动员过程的深化。对河长制议题进行去中心化与去制度化的剥离后发现，“民间河长”这一议题呈现的是河长制议题发展演变的动员支持最终形态。

至此，有关河长制议题的呈现路径与建构路径的演变进程基本契合。河长制作为新生的环境议题，其议题的建构过程是一个“下达”再到“上传”的循环过程，这样的循环过程也正体现了河长制议题新媒体推广存在的曲折性，如图1所示。

图1 河长制议题建构过程

三、新媒体对河长制议题建构过程中存在的问题

综上论证表明，三大新媒体平台对河长制议题均是具有建构作用的，影响着公众的感知。但当前我国公众的河长制参与行为并没有达到媒介预期的建构感知后的动员效果，甚至从一定程度上来说与媒介进行的河长制议题报道不成正比。以三大新媒体为代表的媒介在河长制议题的建构中各自存在不足，除了在具体的调解感知过程中仍有欠缺外，根据考克斯的“调解者”概念定义，对于调解的另一层面——“行为”的影响呈现较弱。

1.议题建构单一，环境风险感知建构不足

三大新媒体平台对河长制议题的议题建构多集中在通讯与消息上，因为通讯和消息是河长制这类作为国家层面的制度推广首选的报道体裁。但这两类体裁在修辞与叙事方法上比较程式化和单一化，往往在对事件的细节报道上比较匮乏，受众很难对空泛的政策报道产生共鸣以及对河长制加深认识，因此传播效果大打折扣。从报道内容来看，报道主要集中于国家政策、法规研究扩充等信息，更新时效随政策出台而变化，二次加工较多，创新撰写内容较少，并且三大新媒体平台对深入的综合性河长制专题报道较少，没有成立专门的“河长制保护频道”等专题策划，使得公众对于河长制的了解处于被动接收的状态，无法自主在平台上找到专题位置详细了解。

2.不均衡的议题设置，多元主体感知建构缺失

三大新媒体平台都存在不同程度的议题失衡，对于议题建构中的多元主体参与未做到充分重视。在河长制议题报道中，政府作为治理的主力，为河长制发声无可厚非，但大众的意见与行动未得到媒体的充分重视，即便是偶有发声，也沦为政府的陪衬，成为相关治理措施、政策法规的被动接受者。媒体强制设置的“主流意见”垄断版面，不同的观点意见在强压之下日益单薄，使得不同主体的话语感知在议题呈现中缺失。缺乏了环境专家等权威人士对河长制议题的科普及问题的解答，长远来看对于河长制议题报道的科学性和专业性无法保证。以人民网为代表的多数新媒体平台忽略了环境议题的其他关涉主体的声音，使受众处于不平衡的议题环境中，对河长制推广的重要性预估也难免有失偏颇。

3.议题调解局限，未形成统一的信息讨论平台

互动性强是新媒体区别于传统媒体的一大传播特性，新媒体可以运用多种形式进行信息传播。但在当前的河长制议题新媒体建构中，三大新媒体平台均未打破“传者—受众”这种单一的传播模式，未能充分借助互动性这一传播优势进行河长制议题报道，在扩大河长制议题的传播范围上仍有局限。除微博大V外，其余二者新媒体平台在河长制议题热点话题上与公众进行即时互动几乎为零。仅有感知部分的调解，而忽略了对行为调解这一环节的加强，使得多方在互动问答过程中对河长制议题产生新认识只能是空谈。当前我国网络媒体虽开设了各种形式的互动平台，网民可以就环境问题进行互动，但针对河长制的公众信息讨论平台尚未完全建立，影响了新媒体推动河长制议题的互动行为的进一步发展。

4.报道程式化，环境教育“调解行为”能力弱

当前的河长制议题受主流媒体影响较大，报道风格程式化，缺乏受众吸引。显然，这体现出的是当前的环境教育的议程缺失，在“调解感知”功能建构尚未完善的影响下，媒介对于各主体的“行为调解”功能更是薄弱，当环境冲突一旦产生，只能使政府和公众矛盾的激化。在河长制议题上，仅仅靠政策下达及政府推进还远远不够。如果媒介不能在公众环境教育议程上多做努力，忽略公众“行为调解”的重要性，会引发更为严重的社会危机。

四、作为环境议题多元行动主体的“调解者”：新媒体的理想角色展望

环境传播应具备调解感知和调解行为两方面，从此次研究数据来看，目前我国媒介连调解感知这部分的各平台联动尚且不足，对于调解行为的帮助只能寄期望于今后环境传播的发展来逐步完善。通过媒体平台的调停，民间和政府可能展开对话与框架整合，理性协商，这是一种调解感知后多元主体得以在真正的交流平台中展开对话，才有可能真正借助环境传播手段去调解各主体间的行为。当前我国正是欠缺了这样的调解平台，才使得多元主体意见反馈时间长，问题得不到及时的调解，直至引发环境冲突才能受到政府重视展开治理。

借鉴西方环境传播发展中的成功模式，对照我国媒介建构过程中的实际现状，对当前我国新媒体中的河长制议题建构提出理想的媒介“调解感知”角色与媒介“调解行为”功能应该如何的剖析，从而为推进河长制这一重要政策的媒介议题建构更有效果提供一种学理和理想型意义的思考与借鉴。

1.新媒体在河长制议题建构中“调解感知”角色的理想塑造

在媒介“调解感知”的作用下，大量环境议题向社会传递，对多元主体关系的“调解”的探讨，从另一个角度来说也是“调解行为”的不同途径的思考，毕竟真正的“调解行为”需要建立在多元对话平台上。而当前的研究数据表明，国内的“调解感知”尚未做到各平台联动，这个结果与西方学者的理论假设是不一致的。笔者试图对我国新媒体议题建构中理想角色塑造展开描述，对我国媒介“调解感知”的完善提供思路，若今后暴发严重的水环境危机或是环境冲突时，有助于不同新媒体平台对照反观当前存在的缺失，更好地面对环境冲突。

(1)河长制议题多元主体关系的“调解”者

新媒体在河长制议题的建构过程，已经不仅仅属于环境报道范畴本身，而是涉及政府与精英群体、政府与公众、精英群体与公众的多方信息交换和意见的互动，是各个主体对于环境议题的共同建构。在此视角下，当研究以新媒体传播为代表的环境传播时，更应该以罗伯特·考克斯提出的居间“调解”身份看待新媒体在河长制议题建构中的理想角色。

(2)公共批评和问责的沟通调解者

西方历史上，几乎所有类型的媒介都被用来批评腐败的政客及其他强权者。有了社会化媒介之后，公共监督与批评的范围大大扩展了。这种监督让环境破坏分子感到羞愧，让破坏环境的行为得以向政府、企业、违法经营者问责。我国的新媒体平台也应充分利用互动性强的优势传播河长制议题，在这一过程中，新媒体应积极动员公众参与到话题讨论中，让环境问题能够得到更加妥善的解决。相较传统媒体而言，新媒体应该增强舆论监督的时效性和影响力，在传播政府意志的同时，形成公众的广泛参与，应加强舆论监督的设置。总而言之，新媒体要重视舆论监督，加强舆论引导力度，在政府和公众之间搭建沟通的桥梁。

(3)环境信息和各种声音的教化调解者

当不同的利益群体出现的不同诉求产生了分歧和矛盾时，单从政府制度保证层面是无法解决的。所以民众需要了解、倾听来自专家学者、环保达人、公众人物等社会精英群体的多方分析解读，以消除社会恐慌，深化对河长制议题的了解。因此，新媒体应从自身的功能与责任出发，通过对精英群体观点有效传播，引导公众多角度理性思考，在精英群体与公众之间搭建教化与被教化的双向平台。

2.河长制议题信息联动平台的发起人

通过媒体的使用，西方公众加深了对于科学的理解，也使得普通市民能成为他们所在社区的环境问题的目击者。这与当前我国的新浪微博等新媒体平台所呈现出的特征有所吻合，但国内社会化媒介发展相对落后。西方的社会化媒介也经常被用于动员支持者和普通大众支持各种各样的环保事业。通过社会化媒介建立一个交流关系，通过关系的培养，为跟随者提供参与、支持正在进行的活动的信息与机会。鼓励公众通过所谓的自下而上的网站，经由其他人积极介入的社会化媒介发起行动，打造适用于我国国情的环境诉求通道。

在飞速发展的互联网技术影响下，多种立场多种性质的新媒体应尝试碰撞并融合发展，在当前新媒体环境下，不同媒体间的合作融合，一定程度上丰富了各平台的河长制议题报道量，也有助于信息在各媒体间的流动，从而增强河长制议题的曝光频率，多维度地引发受众关注。新媒体应该为水环境保护等问题积极吸取西方成功经验，发挥“感知”调解的作用。在促进环境决策的民主与科学履行好调解职责，进而推动河长制长足进步与发展，这是对照西方理论设想下的多元主体“调解”的展望，也是新媒体在河长制议题建构中的理想角色。

五、环境传播视角下新媒体“调解行为”的优化路径

媒介的角色与媒介的功能密切相关。拉斯韦尔认为环境监视、社会协调和社会遗产继承是媒介主要的社会功能。在吸收了拉斯韦尔的观点的基础上，美国学者赖特所称的“社会化”，是指对于社会群体来说，媒介在传播知识、价值及其行为规范方面具有重要的作用，即环境传播凭借其潜移默化、循序渐进的方式实现其教育功能，进一步影响人们的具体行为。这其实也与考克斯的“调解”概念不谋而合。根据中国的实际情况，考克斯的调解理论在我国当前国情下需要分两步完成。当媒体进一步完成“感知”调解后，接下来就是进一步促进多元主体的“行为”调解。在此过程中，媒体不仅是环保理念的传播者或推动者，也应该作为环境保护的践行者，加快构建多元对话的感知调解平台，促使多元主体在面对具体的环境问题时能达成统一意见，形成合力发挥各主体间的能动作用，完成社会动员。只有这样才能真正实现由“意识—行动”的转换，从而使河长制议题得以全面推行。

1.依附多元话语空间开展社会协商

在传统意义的环境传播中，媒介能够进行公开批评和揭露，有时甚至可以将环境问题转化为舆论和政治压力，迫使环境破坏者改变做法，从而起到监视环境状况、约束相关利益团体的作用[23]。此外，由于环境问题的复杂性，环境传播中的环境权益表达机制必然会在不同程度上有所欠缺，媒介对此具有一定弥补作用，是提高环境风险社会能见度的有力武器。

河长制议题要成功地完成社会建构过程，重要的一点即是新媒体需借助其广泛的传播范围和视觉的、听觉的多重冲击力来使河长制议题深刻融入公众的日常生活。随着公众对周边水环境治理与河长制实施的落地化关注不断提高，新媒体要以实时指导、传递的方式更为明确地向受众告知哪些是偏离行为，哪些行为是对水环境整治有益的行为，从而更好地将河长制信息传递给受众，被受众所理解和接受，与受众间建立联系，搭建平等的话语空间，从而影响受众行为。

同时,新媒体应致力于为不同的利益群体提供意见交流和表达的空间，在这种多元化的意见交流的空间内制造更多能够有效实现对河长制传播起到推动的阐释性议题。新媒体要加强自身对河长制议题框架的选择，使公众的知情权得到保障。所以新媒体应加快完整构建公共话语空间开展与各方的社会协商，更好施行河长制推广。

2.多元主体合力促进环保教育发起环境动员

媒介的作用就是促使环境文化理念与环境保护意识能够逐渐成为社会主流价值观，促进社会的生态治理。作为环境文化的倡导者，媒介的主要任务就是向受众传达环境事实信息和环境知识信息，从而让公众环保知识普及程度有所加深、公众既有环境价值有所提高、公众介入环保行为实施有所推进[24]。形成可持续的发展模式需要全民行动，需要媒介不断引导最终提升公众的环境教育。河长制议题本身有很强的专业性，并同时涉及地理学、环境学、生态学、社会学等多个领域。多元主体间应共同协作向公众进行环境教育，促进公众环境教育的深化。

完成对公众的环境教育后，更重要的是呼吁公众加入具体的环境行动中来，进一步影响行为，也就是进行所谓的环境动员。传统的社会动员主要依赖自上而下的政治动员模式与传统媒体的动员模式，缺乏制度性与可持续性。对于中国来说，新媒体应充分发挥构建社会认同、推动社会动员的作用。新媒体属性特征为自下而上的社会动员模式提供了有效的传播路径，应在环保政治和公众之间充当情绪提升的调解环节。而环保组织也可以利用新媒体平台的关系网络、互动优势和聚合力量，广泛地唤醒社会各界的环保意识，更便捷地动员公众及组织积极地参与到河长制议题建构中。