工伤保险先行支付制度实施十周年调研

文/黄乐平 韩容

（本文作者黄乐平，正高级研究员、法学博士，北京义联劳动法援助与研究中心主任；韩容，法学硕士，北京义联劳动法援助与研究中心研究员）

编辑 包冬冬

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）于2011年7 月1 日正式实施。其中，工伤保险先行支付制度被认为是该法中的最大亮点。由于很多工伤职工所在的用人单位没有为其依法缴纳工伤保险，在发生工伤事故后，用人单位无力或无意支付其工伤保险待遇，导致很多工伤职工无法获得工伤赔偿。因此，工伤保险先行支付制度有助于保障工伤劳动者的基本劳动权益和降低其工伤维权成本，对促进社会公平和正义具有重大意义。然而，10 年来，各地虽然在现有的法律框架下基本落实了该制度，但其实施效果相较于立法目标而言还相差甚远。

调研背景

工伤保险先行支付制度已运行逾10 年，但具体实施情况和效果还有待进一步检验。为了全面了解该制度的具体实施情况，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联中心”）通过政府信息公开、案例分析、问卷访谈等研究方式对全国31 个省（直辖市、自治区）级和310 个地市（自治州）级的人社部门展开了调研。

在申请政府信息公开方面，除香港、澳门、台湾3 个地区外，义联中心通过邮寄和网络申请方式向全国各地的人社部门申请公开2011年7 月1 日至2020 年12 月31 日关于工伤保险待遇先行支付的具体数据，共计341 份申请。其中，有42个地区给出了具体关于先行支付情况的具体数据，有231 个地区告知不予公开相关数据，68 个地区未对义联中心的申请作出回应。

同时，义联中心通过“中国裁判文书网”检索找到关于工伤保险待遇先行支付的司法案例1 269 个，涉及29 个省（直辖市、自治区），未检索到青海、西藏这两个地区的司法案例。

调研结果

经办层面：先行支付申请与核定数量在逐渐提升，但仅限于部分地区

义联中心通过调研获取的数据发现，工伤保险待遇先行支付的受理和核定数量在逐渐提升，但地区差异较大。如表1 所示，各地区从2016 年开始申请和核定的工伤保险待遇先行支付数量有了显著的提升，尤其是湖南省常德市、福建省厦门市、浙江省杭州市等地区。同时，辽宁省辽阳市、黑龙江省双鸭山市等地区也有少量的申请。然而，四川省雅安市、湖南省株洲市、安徽省淮南市等诸多地区至今尚未收到工伤保险待遇先行支付申请。

表1 2011—2020年关于工伤保险待遇先行支付的申请和核定数量

制度层面：部分地区出台了专门文件，重视农民工的工伤保险待遇先行支付

义联中心通过查阅北大法宝、地方政府网站等，对关于工伤保险先行支付制度的地方性规范进行了检索和梳理。根据检索结果显示，目前，有14 个地区在地方性工伤保险制度中纳入了先行支付的规定，有12 个地区制定了关于工伤保险待遇先行支付的单行地方性规范文件（见表2）。同时，安徽省、辽宁省、贵州省、四川省、浙江省、宁夏等7 个地区在地方规范性文件中特别规定了农民工的工伤保险待遇先行支付的内容。

表2 各地关于工伤保险先行支付制度的单行规范性文件

（续表）

司法层面：案例数量持续增长，劳动者的胜诉率较高

义联中心在中国裁判文书网以“社会保险基金先行支付”作为关键词，检 索2011 年7 月1 日 至2021年6 月30 日期间关于工伤保险待遇先行支付的司法案例，共检索到1 269 个案例，其中包括2021 年的8 个案例。因工伤保险待遇先行支付而引起的行政诉讼和追偿案例数量持续增长，在2019 年高达274 例。

同时，各地区因先行支付产生的司法案例的数量，地区差异也比较大，重庆市、四川省、江苏省等7个地区的数量较多。值得注意的是，在这些关于工伤保险待遇先行支付的司法案例中，劳动者的胜诉率较高，维持在70%左右。

制度实施过程中存在的问题

工伤保险先行支付制度在过去的10 年里取得了显著的成绩，但也逐渐暴露出诸多问题，严重阻碍了该制度的全面落实和实现其应有的社会保障功能。

部分社保经办机构怠于履行法定职责

社会保险经办机构具有受理与核定工伤保险待遇先行支付申请的法定职责，但是部分经办机构并未依法履行该职责。这主要体现在口头答复工伤劳动者的先行支付申请或者以明显不合理的理由拒绝先行支付申请。正如此次调研结果显示，部分地区核准数量比较多，但是很多地区一例都没有，却有不少的司法案例数量，显然不符合实践情况。例如，在“杜春娥、赵亲英、杜俊鹏、杜俊鑫诉被告临汾市工伤保险管理鉴定服务中心工伤行政赔偿纠纷案”中，社保经办机构以口头形式答复或者拒绝答复，导致劳动者无法通过行政诉讼获得救济[详见山西省临汾市尧都区人民法院（2017）晋1002 行初1 号行政判决书]。

同时，部分社会保险经办机构将符合法律规定的工伤先行支付申请拒之门外，通常以“未出台具体实施细则”“上级部门未批准”“缺乏支付系统”等明显不合理的理由不履行受理与核定工伤保险待遇先行支付申请的法定职责，显然未做到“依法行政”。

部分社保经办机构增设受理和支付条件致使工伤者的诉累较为严重

在实践中，部分社会保险经办机构增设工伤保险待遇先行支付的受理与核定条件，极大地压缩了该制度的适用范围。具体来说，对《社会保险法》第41 条规定的“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”“工伤事故”“用人单位拒不支付”的适用存在片面性、狭隘性、机械性。例如，在“唐邦安诉北京市房山区社会保险事业管理中心不履行工伤保险待遇先行支付法定职责案件”中，北京市房山区社会保险事业管理中将患职业病的工伤劳动者排除在先行支付的范围之外，显然是对“工伤事故”的狭隘理解。

同时，部分社会保险经办机构提高工伤劳动者证明用人单位拒不支付工伤保险待遇的证明标准。典型的情况是要求穷尽法律救济程序，甚至在工伤劳动者拿到“执行终结”等法律文书之后，仍拒绝先行支付。例如，在“汪某某与怀宁县医疗保险基金管理中心劳动和社会保障行政管理不履行先行支付工伤保险待遇法定职责案”[详见安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822 行初53号行政判决书]中，法院认为“法院裁定终结本次执行程序”并非“中止执行”，故不符合申请先行支付法律规定的情形。

此外，还有部分社会保险经办机构要求由法院判决支付后方才先行支付，甚至在法院判决后仍拒绝先行支付，导致工伤劳动者的诉累严重，有违该支付的即时救济社会保障功能。这也解释了调研结果——该制度引起的司法案件数量较多，且劳动者胜诉率高的情况。更有甚者，部分社保机构在职工手握多份胜诉判决后，仍拒绝先行支付。例如，“袁群彦与乌鲁木齐市社会保险管理局劳动和社会保障行政确认一案”[详见新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105 行初262 号行政判决书]，从2011 年到2021 年持续10 年，袁群彦拿到了10 份生效判决后，仍没有获得工伤保险待遇先行支付。

跨地域生产经营企业的劳动者工伤保险待遇先行支付申请地不明确

实践中，跨地域生产企业工伤劳动者的工伤保险待遇先行支付申请地分歧较大。目前，有向用人单位生产经营地申请、向用人单位注册地申请、公司的注册地或主要生产经营地的机构负责先行支付申请这3 种情形，甚至也有生产经营地和注册地都不受理的情形，大幅提升了工伤劳动者获得工伤保险待遇先行支付的难度。

工伤保险待遇先行支付的项目和数额争议较大

虽然根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第8 条规定，用人单位未按照规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。然而，实践中对于工伤保险基金支付的项目和数额还是存在争议。例如，如何先行支付伤残津贴，是否可以一次性支付；因用人单位少报劳动者工资而形成的待遇差额是否属于先行支付的范围；以及由于第三人侵权的原因造成的工伤，工伤劳动者是否可以申请先行支付。这些争议都导致实践中执法不统一。

制度落实难的原因

工伤保险先行支付制度难以落实的根源，主要在于法律制度层面未跟上实践的发展变化，以及工伤保险基金的运行压力日益增加。

工伤保险待遇先行支付规定不完善

从制度层面来看，工伤保险待遇先行支付的现有依据主要是《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》以及一些地方性规范。然而这些法律法规仅对工伤保险先行支付制度的情形、审核、追偿等内容作出宏观性规定，而工伤保险待遇先行支付的具体条件、审核内容、支付的具体项目和数额、追偿方案、财务审计、基金风险控制等配套制度体系与运行系统都未进一步明确。正如上文所述，部分社会保险经办机构拒绝先行支付申请的理由是“无具体实施细则”“电脑系统不支持”“无法操作”等现实性难题。

工伤保险基金的运行压力较大

随着工伤保险基金的支出日益增长，加之社会保险经办机构先行支付后难以追偿，甚至无法追偿，工伤保险基金的运行压力较大。

第一，部分地区的工伤保险基金出现“亏空”。虽然全国各地区工伤保险参保人数在逐年增长，但在2019 年上海市、河南省、浙江省、江苏省，2020 年在海南省、北京市都出现了工伤保险基金支出高于收入的情况，北京市甚至在2020 年亏空16.6 亿，无疑让工伤保险待遇先行支付工作更加困难。

第二，工伤保险待遇先行支付后追偿困难。虽然《社会保险法》对社会保险经办机构先行支付后的追偿规定了责令支付、要求偿还的方式，但这些方式缺乏执行力度和强制手段，对无法追回的基金也未作财务处理规定。本次调研的结果也显示，大部分地区的追偿机制还未建立和完善，追偿金额较少，有的地区甚至未追回任何资金，仅福建省、浙江省杭州市、辽宁省铁岭市等少数地区追偿的金额和比例较高。

工伤保险先行支付制度完善对策和建议

针对上述诸多问题，工伤保险先行支付制度还需要在以下4 个方面进行完善。

第一，尽快完善立法。针对工伤保险待遇先行支付的适用条件、支付项目、追偿机制等方面存在的问题，建议对《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》进行修改，或者以行政法规、司法解释等形式，针对现行制度中存在的不足作出统一的规定。

第二，坚持依法行政。部分社会保险经办部门增设先行支付的条件或拒不支付法院的判决都是未履行职能的体现，应当即时纠正。鉴于法律法规的修订和完善还需要一个较长的过程，社会保险经办部门在履行职责过程中，对确因配套的措施未明确难以操作的，也应当依据法律规定向上级单位或有权机关请示报告，寻求解决问题的渠道。而不能以“配套措施不到位”怠于履行职责。同时，社保经办部门应建立健全后续追偿的联动机制，通过诉讼等方式积极追偿。

第三，提高统筹层次。工伤保险基金统收统支有利于提高基金的共济和保障能力，提高基金使用效率和抗风险能力，保持工伤保险的公平性、可持续性。截止到2020 年底，全国目前仅4 个直辖市及河北、山西、广东、贵州、青海、西藏、新疆兵团实现了工伤保险基金的统收统支，其他省份还未实现。因而，工伤保险基金今后还需要全面实现省级统筹，从而为工伤保险待遇先行支付制度的落实奠定基础。

第四，加强法律赋能。由于劳动者维权能力不足，所以应通过宣传培训、法律援助、集体性权利维护活动等方式，帮助劳动者表达诉求和寻求救济，特别是需要发挥专业法律援助机构或公益组织的作用。