生产经营单位主体责任与政府监管责任的边界——《以案说法——安全生产法》（连载三）

文/林鸿潮 刘文浩

编辑 朱丽晶

2016年11月19日，H市T化工公司在试验生产噻唑烷过程中，发生甲硫醇等有毒气体外泄中毒事故，造成3人死亡、2人受伤。事故调查组认定：这起事故是T化工公司在不具备安全生产条件下，擅自组织人员进行冒险试验生产而造成的一起较大生产安全责任事故。

事故发生后，H市安全生产监督管理局高新技术产业开发区分局副局长艾某、监管二科负责人胡某、H市工业新区新型功能材料产业园区副主任马某、安全生产监督管理站站长魏某4人被区人民检察院以玩忽职守罪起诉。检察院指控：上述4人在任职期间，未按照相关法律、法规规定及其工作职责，对辖区内T化工公司进行认真、全面的安全生产监督检查工作，对T化工公司采用不成熟的技术、擅自组织职工冒险进行噻唑烷工业化试验失察，安全生产监督检查不到位，对“打非治违”职责履行不到位，未能发现T化工公司在不具备安全生产条件下擅自组织人员冒险试验生产，致使有毒气体外泄，造成生产安全责任事故。

庭审中，被告人的辩护律师指出：安全生产监督检查人员并无“发现隐患”的法定职责；事发企业为尚未取得危化品许可证、处于项目建设期的企业，并不属于安全生产重点单位，并不在执法计划内，但安全生产监督管理部门仍在计划外安排检查两次，查出31项问题并督促整改，尽职尽责。我国《安全生产法》规定，生产经营单位应及时发现并消除事故隐患；负有安全生产监督管理职责的部门的监督检查人员在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

本案公诉机关后来以证据发生变化为由，撤回了起诉，人民法院裁定准予撤诉。

本案的核心焦点，是安全生产执法人员是否要承担“未发现事故隐患”的法律责任，这主要涉及生产经营单位与政府监管部门在发现和消除事故隐患方面的责任边界问题。对此，需要明确界定生产经营单位主体责任和政府监管责任。

生产经营单位的安全生产主体责任

生产经营单位对安全生产承担的主体责任，在本质上可以理解为其从事生产经营活动的一种成本。从事生产经营活动可以期望带来一定收益，但这种收益伴随着各种成本，公共安全风险就是成本之一。基于职责权利相匹配、收益和风险对等的原则，因生产经营活动所产生的公共安全风险必须分配给生产经营者自己来承担。基于这种风险所产生的责任，就是生产经营单位的安全生产主体责任。

这种责任包括以下5个层次：第一，识别和防控生产经营活动中的安全风险，避免这些风险转化为隐患和事故；第二，在这些风险已经转化为隐患的情况下，治理并消除这些隐患；第三，在这些风险和隐患已经转化为事故的情况下，处置这些事故，并对受到事故威胁的人员、财产和环境进行救援；第四，如果对事故的处置和救援超出了自身能力，则对于他人（包括政府）实施的处置和救援支付费用；第五，对事故给他人造成的损失予以赔偿。

在本案中，T化工公司作为主要的生产经营单位，根据《安全生产法》的有关规定，结合相关法律、法规、规章和政策文件等，其应落实而未落实的安全生产主体责任主要包括以下4个方面。

第一，生产经营单位应当具备安全生产条件。《安全生产法》（修正案）第20条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”在安全生产实践中，许多生产安全事故发生的根本原因，就在于生产经营单位在未达到法定的安全生产条件下从事生产经营活动，最终引发生产安全事故，导致重大人员伤亡和财产损失。

第二，生产经营单位应当建立全员安全生产责任制。《安全生产法》（修正案）第22条规定：“生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。”《安全生产法》（修正案）将“安全生产责任制”修改为“全员安全生产责任制”，主要是由于安全生产关系到生产经营单位的全员、全层次、作业全过程，只靠安全生产管理机构或者安全生产管理人员是不够的，必须是生产经营单位的党、政、工、团一齐抓，各职能部门在自己业务范围内分头抓，层层建立起安全生产岗位责任制、风险管控与隐患排查治理、教育培训、安全生产检查等保证体系。

第三，生产经营单位应当进行安全生产教育和培训。《安全生产法》专门对安全生产教育和培训进行了规定，主要体现在以下6个方面：

一是《安全生产法》将从业人员安全生产教育和培训设定为生产经营单位的一项法定义务，《安全生产法》（修正案）第28条第1款明确了从业人员安全生产教育和培训的法定要求，包括安全生产操作技能的教育和培训、安全技术知识教育和培训等，此外，《安全生产法》（修正案）第28条第4款还要求生产经营单位建立安全生产教育和培训档案；二是《安全生产法》（修正案）第28条第2款规定了生产经营单位对劳务派遣人员的安全生产教育和培训要求；三是《安全生产法》（修正案）第28条第3款规定了生产经营单位对接收实习学生的安全生产教育和培训要求；四是《安全生产法》（修正案）第29条规定了生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或使用新设备对从业人员进行专门的安全生产教育和培训要求；五是《安全生产法》（修正案）第30条规定了生产经营单位对特种作业人员的安全生产培训要求；六是《安全生产法》（修正案）第44条第2款规定了生产经营单位对从业人员的心理疏导和精神慰藉，这是本次《安全生产法》修改的新增条款，意味着关注从业人员的心理健康，并对从业人员进行心理疏导和精神慰藉，已经正式成为生产经营单位一项新的法定义务。

第四，生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度。《安全生产法》（修正案）第41条第2款规定：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。”

事故隐患是导致生产安全事故发生的主要根源之一，对生产经营单位而言，事故隐患排查治理工作涉及每个部门和每个人，只有每个部门和每个人都做好本部门或者个人的事故隐患排查治理工作，生产经营单位的安全生产工作才能真正做好。在安全生产实践中，一些生产经营单位虽然形式上建立了事故隐患排查治理制度，但却并未真正执行，导致生产安全事故时有发生。对此，《安全生产法》（修正案）将“建立健全生产安全事故隐患排查治理制度”修改为“建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度”，要求生产经营单位通过整改责任人、整改措施、整改资金、整改时限和应急预案等举措实际落实事故隐患排查治理制度。

政府的安全生产监管职责

政府的安全生产监管职责，在根本上来源于国家对公民人身和财产的安全保障义务，包括5个层次。

一是制度保障，表现为政府首先要建立健全安全生产监督管理的各项制度，为各种主体的安全生产合规提供依据和准则，这些制度的表现形式包括法律、法规、规章、规范性文件，也包括各种技术性标准。

二是安全准入，就是政府要对各个层面的安全生产风险进行评估，通过设立各层面的安全准入门槛，将不可接受的安全生产风险予以筛除。

三是日常巡查，政府应当对生产经营单位在安全生产方面的合规情况进行日常性巡查，也就是通常所讲的执法检查，这种巡查在方式、范围、频率上虽然不可能是全天候、全覆盖的，在发现违法行为的效果上也远远不是万无一失的，但应该达到一般人认为可靠和负责任的程度。

四是警报处理，政府获得存在安全生产违法行为或者隐患的“警报信息”之后，应当及时、有效地对“警报”所提示的情况进行处理。这里的所谓“警报”，可能来自日常监测巡查的发现，也可能来自举报。

五是危机化解，在生产安全事故发生之后，政府出于保障公共安全的基本职责，有义务帮助生产经营单位实施应急处置和救援，如果处置和救援超过了生产经营单位自身的能力，政府还应该主导事故的应急处置和救援工作。但如果事后经过调查确认生产经营单位对事故负有责任的，应当由该生产经营单位承担事故应急处置和救援所付出的成本。在这里，政府的应急处置和救援职责，所体现的就是其监督管理责任；而生产经营单位对事故应急处置和救援成本的负担，所体现的就是其主体责任。

企业主体责任与政府监管职责的划分

前文分别探讨了本案事故涉及的生产经营单位的主体职责、政府安全生产监督管理部门的监督管理职责。对于本案的焦点问题——事故隐患排查治理责任，通过上述分析可知，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，“及时发现并消除事故隐患”是企业的主要职责。

而在政府安全生产监督管理部门及其监督检查人员的法律责任方面，《安全生产法》（修正案）第65条的规定没有将“及时发现并消除事故隐患”作为应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责部门及其监督检查人员的主要职责，而是规定了对“检查中发现的事故隐患”依法作出处理决定的监督管理职责。相应地，《安全生产法》（修正案）在第90条规定，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有“在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理”行为的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

据此，结合本案案情，T化工公司未依法履行《安全生产法》规定的企业安全生产主体责任，采用未经论证、首次使用的不成熟技术，擅自组织职工冒险进行工业试验，对试验过程中曾发现的事故隐患未组织整改到位，是这起较大生产安全责任事故的直接和主要责任者。

而对本案负有安全生产监督管理职责的工作人员，在任职期间行使了安全生产监督检查职权，在检查中查出31项问题并督促企业进行整改，履行了法定职责，不存在玩忽职守的问题，因为根据《安全生产法》规定，安全生产监督检查人员只有出现发现重大事故隐患且不依法及时处理的，才有可能被追究刑事责任。

在本案中，检察机关以4名安全生产监督检查人员未能发现T化工公司存在的事故隐患，致使发生较大生产安全责任事故为由，并以“玩忽职守罪”起诉，法律依据不足，最终检察机关也选择撤回了对4名被告人的起诉。

本案启示我们，划分生产经营单位主体责任与政府监管责任边界的前提，是要理顺各自的职责，特别是在双方职责出现重叠和交叉的领域。法律有明确规定的，要严格按照法律规定厘定和追究责任；法律没有规定或者规定得比较模糊的，则应当从两种责任的不同性质出发，明确企业主体责任的产生是基于其从事生产经营活动的公共安全风险成本考量，而政府监管责任来源于国家对公民人身和财产的安全保障义务。政府安全生产监督管理部门的一切权力都应来自法律所赋予的职责，既不能过分插手企业自主的安全生产管理，也不能将法定的监督管理职责推给企业的主体责任。安全生产监督检查人员只有切实做到“尽职尽责”，才能不怕“追责”。（本文节选自《以案说法——安全生产法》一书，由应急管理出版社出版，内容略有修改。主编林鸿潮，系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师、法学博士；本章初稿作者刘文浩，系中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生）