城市轨道交通PPP模式下财务管理策略分析

王栋

[1.神铁二号线（天津）轨道交通运营有限公司，天津300392；2.天津三号线轨道交通运营有限公司，天津300392]

0 引言

城市轨道交通属于十分重要的城市基础设施，具备运量大、安全性高、污染小等优势。在我国城市化进程加快、大量人口涌入城市，交通拥堵、交通安全、城市污染等问题日益突出的大背景下，推进城市轨道交通建设成为必要之举。不过，因为城市轨道交通项目大多投入高、风险高，所以其融资、管理常常颇具难度。PPP 模式作为一种应用比较广泛的融资管理模式，具有投资主体多元化、风险分担等优点，在城市轨道交通项目中极具应用价值。为进一步展现PPP 模式优势，下面主要从财务管理角度入手对城市轨道交通PPP 模式特点、问题与策略展开探讨。

1 相关概述

1.1 关于PPP 模式

PPP 模式是一种针对融资项目的、以“风险共担，利益共享”为特点的管理模式。它一般以合同为约束与保障，使政府与社会资本达成合作，共同参与到项目建设中。现阶段该模式在社会基础设施、公共服务设施相关项目的建设中比较常见。合理应用PPP 模式，一方面可以降低项目风险，另一方面可以提高项目效率。但相较于其他融资项目模式，PPP 模式下的财务管理由于同时涉及政府与私人组织，因此面临更多挑战。如何应对这些挑战，使PPP 模式的价值得到充分展现、项目的开展得到有效保障是值得关注的问题。

1.2 关于城市轨道交通及其项目

《城市公共交通分类标准》（CJJ/T 114—2007）指出：承重和导向使用轨道结构的车辆运输系统就是城市轨道交通，如轻轨、地铁就属于日常生活中十分常见的城市轨道交通。由于运输能力强大、速达、准时、空间利用率高，现阶段城市轨道交通已经成为城市交通的重要组成。也正因为如此，近年来城市轨道交通项目在各处“开花”。相较于其他项目，城市轨道交通项目往往投资高、工期长，对技术有较高要求。在此背景下，在城市轨道交通项目中引入PPP 模式分担项目风险、提高项目效率就显得格外关键[1]。

2 PPP 模式在城市轨道交通项目中应用的必要性

2.1 缓解地方财政压力

PPP 模式在城市轨道交通项目中的应用可以有效缓解地方财政压力，关于该点可以总结为：其一，城市轨道交通项目投资大，运营收益有限，仅靠地方财政难以负担；其二，PPP 模式下，社会资本的入场不仅可以直接缓解地方财政压力，还可以将资本集中起来通过银行贷款等行为争取更加有力的资金支持，进一步降低地方财政压力[2]。

2.2 促成城市公共服务水平提升

城市轨道交通项目中PPP 模式的采用可促成城市公共服务水平提升，这是因为PPP 模式的应用可以促成政府角色的转变，即让政府从城市轨道交通项目的主导者转变为参与者。政府参与城市轨道交通项目时仅负责项目的一部分内容，如项目的组织规划、社会资本的监管协调，其他内容如项目的建设、运营则由社会资本下的企业、公司或单位负责。如此一来，政府的压力骤减，可以将更多力量应用到城市公共服务水平的提升上[3]。

2.3 提高城市轨道交通项目质量与效率

PPP 模式在城市轨道交通项目中的应用有助于项目质量与效率的提升，究其原因可以总结为：其一，PPP 模式下社会资本的入场可以使更多专业的组织机构以及人员加入项目中，为项目提供专业保障，进而促成项目质量与效率提升；其二，PPP 模式下可针对社会资本方设立绩效考核机制，通过绩效考核机制敦促社会资本方针对城市轨道交通项目加强管理，促进项目质量与效率提升；其三，社会资本的介入、专业组织机构与人员的加入可以解放政府资金与政府人力资源，使政府有更多的时间致力于更为重要的工作，如城市轨道交通的整体规划、长远规划上，使项目规划更加完善，进而促成项目质量与效率提升[4]。

3 城市轨道交通PPP 模式下的财务管理特点

3.1 具有复杂的特点

城市轨道交通PPP 模式下的财务管理十分复杂，这是因为：一方面，城市轨道交通PPP 项目本身具有复杂性，包含多个环节、多位主体。另一方面，城市轨道交通PPP 项目的开展常常需要巨额资金作为支持，除了涉及多位投资主体外，还涉及贷款业务，包括银行贷款、金融公司贷款等。比如：在项目建设阶段，财务管理需要贯穿决策、设计、施工与竣工多个环节；在项目运营阶段，财务管理则需要贯穿运营的各个时期，不仅需要做好贷款偿还工作，还需对剩余资金进行科学分配、合理使用，确保项目可以持续、稳定运营。此外，在运营终末期，还要从财务管理角度做好交接。

3.2 具有管理期限明确的特点

城市轨道交通PPP 模式下财务管理有明确的期限，这是因为在采用PPP 模式时政府、社会资本双方以合同为约束与保障达成合作时，在合同内对合作期限进行了明确。合作期到、合作结束时，PPP 模式下的财务管理即终止。因此，PPP 模式下的财务管理必须结合明确的管理期限进行科学规划，确保贷款偿还等财务管理工作可以在期限内完成。

4 城市轨道交通PPP 模式下的财务管理问题

4.1 资金管理不规范

城市轨道交通PPP 模式下，资金管理不规范的常见表现有：资金拨付未能严格按照规章制度执行，如拨款凭证管理不到位存在填写不规范的情况；资金使用流程不规范，如资金使用审批缺乏细致与严谨，导致资金的具体使用情况不明朗，支付较随意。对城市轨道交通项目而言，资金管理不规范，一是会导致资金风险上升，可能造成经济损失；二是可能因为资金拨付不及时等问题导致项目受阻、进展缓慢；三是可能因为资金未能落到实处进而影响项目质量。

4.2 财务预算管理体系待完善

城市轨道交通PPP 模式下财务管理工作的开展需要以相应的财务预算为基础。当财务预算管理体系不完善时，往往存在预算“重短期，轻长期”的问题，即财务预算只着眼项目短期建设与运营，没有考虑项目的持续发展，容易导致项目后期出现资金不足、效益降低的情况。此外，财务预算管理体系不完善，还容易导致财务管理出现缺漏，不能贯穿项目全程、全方位覆盖项目的各个方面；预算指标执行过程刻板，财务管理无法针对动态的财务活动进行有效控制。总之，财务预算管理体系不完善会导致项目整体风险增加，项目推进过程中更容易出现资源浪费或者无效成本增加的情况，对项目的长期发展不利。

4.3 财务风险高

在基于PPP 模式开展城市轨道交通项目时，政府从项目绝对的主导者转变为参与者，这一角色的转变虽然有利于社会资本介入城市轨道交通项目，但也会导致政府部门难以对项目及资金形成有效监管。这是因为PPP 模式下，项目资金的管理权一般属于项目公司，政府部门主要从旁监管，很少直接进行资金管理。而项目公司具有逐利性，在参与城市轨道交通项目时会将自身利益放在首位。为追求更大的利益，项目公司可能将工程分包给资质不足的劳务公司，可能选用价格更加低廉的、质量难以保障的建设材料。如果政府部门不能对这些问题进行有效监管，就会导致项目财务风险增大，在项目建设应用过程中承担不必要的经济损失。

4.4 资金成本高

城市轨道交通项目资金成本高主要与以下两点相关：第一，城市轨道交通项目的投资大、金额高，在很多时候政府、社会资本需要通过贷款筹集项目资金，而贷款产生利息会导致项目资金成本进一步增加。第二，城市轨道交通项目在采用PPP 模式时，如何吸引更多社会资本加入是需要重点考虑的问题。如需要向社会资本支付一定的利息，这也会导致项目资金成本上升。项目资金成本越高，往往意味着项目回收投资的难度越大，财务风险也就越高。

4.5 融资风险高

对城市轨道交通项目而言，融资风险始终存在。虽然PPP 模式下社会资本的介入可以大幅度缓解融资压力，但城市轨道交通项目的开展需要大量资金作为支持，项目仍旧面临较高的融资风险。当融资风险过高时，在项目后期更容易出现资金不足等问题。而项目资金不足，又可能导致材料到位不及时、材料质量不过关、项目被迫延期等问题。

5 城市轨道交通PPP 模式下的财务管理对策

5.1 规范资金管理

PPP 模式下，规范资金管理的第一步是制定科学、合理的资金管理制度。首先，资金管理制度的制定与完善必须以股东协议等文件以及项目公司现有规章制度为基础；其次，资金管理制度的制定必须结合当前城市轨道交通项目特点，如必须考虑到财务管理有明确的期限，资金管理也要尽可能控制在期限内；最后，资金管理制度的制定不仅要对责任与权力进行明确，还要关注审批、拨付等流程的完善，关注监管流程的完善，以此确保项目资金得到有效管理与控制。从政府角度分析，为促进资金规范管理，一方面应该提高对资金管理的重视；另一方面应该针对项目公司加强监督，确保项目公司资金管理规范。

5.2 持续完善财务预算管理体系

PPP 模式下持续完善财务预算管理体系对城市轨道交通项目的开展十分重要，不仅可以为项目财务管理工作的开展提供可靠保障，还可以促进项目顺利开展。完善财务预算体系，首先要加强预算监督管理，确保财务预算工作落到实处，预算编制科学合理且得到有效执行。其次，要重视预算编制前期工作的开展，做好相关信息收集、整理、分析工作，同时针对城市轨道交通项目进行综合评估，以此为预算编制工作的开展打好基础。再次，需要引入“动态管理”理念，结合项目整体规划、现金流等因素合理设计预算目标并将预算目标上呈至股东会，待股东会审批后才能进入执行环节。最后，在预算执行环节必须结合预算编制严格控制各项支出，保证专款专用、及时到位。

5.3 加强财务风险管理

针对城市轨道交通PPP 模式下较高的财务风险，可以采取以下策略加以应对：

第一，重视风险分担。针对部分项目公司对政府缺乏信任、在逐利性趋势下可能从工程分包给资质不足的劳务公司等问题，政府可以通过风险分担机制的建立降低项目公司风险。如通过政策补助项目公司，以此避免项目公司为保障自身利益做出错误选择。

第二，针对项目公司加强监管。有效的监管可以约束项目公司的行为，进一步保障项目资金得到高效、合理的使用。为此，有必要针对项目资金设立相应的监督体系，如组织专人成立监督组，定期对项目公司资金的使用展开调查；建立财务风险预警机制，对财务危机进行动态监测。

5.4 提高资金管理效率

在实际工作中，针对资金进行分配规划时不可能做到百分之百的完美，这就意味着一定有部分项目资金未得到充分利用。这些项目资金可能处于闲置状态，也可能未使用到项目中最关键的地方。提高资金管理效率，就是进一步对资金的规划与分配加以优化，尽可能减少闲置资金、杜绝资金浪费。提高资金管理效率的具体做法为：在项目前期就要结合项目的具体情况对资金的使用进行预测、梳理、评估及规划，最好将资金支出提前分类，尽可能减少非必要支出；在项目建设运营过程中，需要积极向供应商争取，尽可能“先用后付”或者分期付款，以降低资金成本。

5.5 拓宽融资渠道并建立良好合作关系

针对城市轨道交通PPP 模式下财务管理可能面临的融资风险问题，可以通过以下两条对策加以改善：其一，进一步拓宽项目融资渠道。比如，可以通过发行资产证券化产品进行融资，降低项目的融资风险；可以通过向大众收取一定的使用费获取资金，降低融资方面的压力；可以通过股权融资吸引其他投资者，降低融资风险等。其二，与社会资本建立良好合作关系。政府在与社会资本方合作时，应以公平、平等、坦诚等原则为基础，以“合作共赢”为指导方针，与社会资本方建立良好、牢固的伙伴关系，以此吸引更多的社会资本加入城市轨道交通项目，进一步降低城市轨道交通项目的融资风险。

6 结语

综上所述，在我国城市飞速发展的当下，城市轨道交通已经成为城市交通的重要组成，影响着城市的正常运转。PPP 模式在城市轨道交通项目中的应用虽然有缓解地方财政压力、提高项目质量与效率等优势，但在城市轨道交通项目财务管理本就复杂的情况下，会进一步导致财务管理工作难度增加。因此，在实践中必须把握城市轨道交通项目财务管理特点，对其中的常见问题进行优化，同时不断积累相关的财务管理经验，以此促成PPP 模式下的财务管理水平稳步提升，在降低项目风险的同时提高效益。