平江县耕地保护利用现状与对策初探

平江县农业农村局（414500） 晏红安

平江县地处湘鄂赣三省边界，总面积4125平方千米，全县辖25个乡镇（街道）和1个园艺示范中心；总人口115.2万人，其中农业人口72.36万人；耕地面积53540公顷。为全面了解平江县耕地保护与利用的基本情况、存在的问题并提出工作建议，平江县成立专项调研组，按耕地“非粮化”“非农化”、耕地抛荒分类别抽取了伍市镇合胜村、武岗村，瓮江镇双潭村，长寿镇金星村，三市镇永安村，安定镇小田村，三墩乡忠武村，虹桥镇文昌村，南江镇桥东村，大洲乡黄沙村10个村作为调研样本，分成两个调研小组，通过进村入户、走访座谈、现场踏勘等方式开展了系列调研活动，现将调研情况总结如下。

一、利用现状和原因分析

1.耕地抛荒与“非粮化”“非农化”占比差距大调查的10个村总耕地面积约980公顷，耕地抛荒面积98公顷，平均抛荒率达到10%，瓮江镇双潭村抛荒率最高，南江镇桥东村抛荒率最低为0.6%。10个村“非粮化”面积超97公顷，“非粮化”率平均值达9.9%，其中，伍市镇武岗村的耕地“非粮化”率最高为53.8%、虹桥镇文昌村的耕地“非粮化”率最低为0。

2.耕地抛荒形成的原因一是交通不便。平江县位于山区的村（社区）较多，山坡地零星分布在冲头坡尾，无耕作通道，流转困难。调查的10个村中，有9个村的耕地因此原因导致抛荒超24公顷。长寿镇金星村、安定镇小田村、三墩乡忠武村、虹桥镇文昌村因交通不便导致抛荒耕地的占比分别为39.2%、29.4%、57.5%、49.3%。二是兽灾。平江县是生态大县，近年来全面禁猎，野猪等野生动物繁殖较快，种群数量大，偏远和近山的田土种植的粮食等农作物受野猪、鸟类危害严重，导致农民弃耕抛荒。调查的10个村中，因兽灾抛荒的耕地超9公顷。三是自然灾害。平江县是山区洪涝灾害频发县，近几年的几次特大暴雨对平江县部分村级的耕地造成毁灭性灾害，道路、灌溉设施、耕作层等全部损毁。如2017年6月30日的特大暴雨、2019年8月10日的特大暴雨将瓮江镇的双潭村庙湾组等4个组原来的河堤、耕作道路、排灌设施、耕作层全部冲毁，超7公顷农田修复困难。2018年特大暴雨将大洲乡黄沙村10公顷左右耕地损毁，近两年修复了部分，还有2公顷多田地无法修复。瓮江镇双潭村、长寿镇金星村、大洲乡黄沙村3个村均因自然灾害导致抛荒。四是“陷眼田”。平江县地质比较复杂，“陷眼田”等深泥脚田分布在许多水稻生产村组，农机无法下田，人工耕作也十分困难和危险，缺乏有效改造方法，导致农户弃耕抛荒。如伍市镇合胜村有水田约153公顷，其中52公顷因“陷眼田”导致抛荒。五是缺少劳动力。调查的10个村中，长寿镇金星村、虹桥镇文昌村、三墩乡镇忠武村外出务工的劳动力分别为43.1%、45.3%、40.1%。六是基础设施受损。平江县因城镇建设、平益高速等重点项目建设造成耕地排灌等基础设施受损的耕地超266公顷，农民无法耕作导致抛荒。

3.耕地保护与利用整治工作开展难一是部分政策性规定操作难。2021年，省、市、县相继出台了关于稳定发展粮食生产、严禁耕地抛荒等相关文件，明确了属地管理责任和处罚办法，对耕地抛荒时间超过一年的不发放耕地地力保护补贴。但平江县发放该补贴是按照计税面积发放至户，大部分抛荒地不在计税面积之内，精准操作非常难，尤其是对双季稻区栽种一季稻的农户没有相应处理办法和措施。二是违规处罚执行难。我国《农村土地承包法》中有关抛荒田地处罚的规定中，没有明确抛荒时间由谁认定、复耕费用由谁负担等，导致规定难以执行。

二、工作措施与建议

1.健全完善三项工作机制一是建立常治长效工作责任机制。在全县范围内建立县、乡镇（街道）、村（居委会）三级耕地保护与利用工作机制，按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，建立党政一把手负责制，将耕地保护与利用任务落实到责任人和地块，确保全县耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”和耕地的抛荒得到全面控制与有效治理。二是建立多渠道资金投入机制。对排查的抛荒地块停发本年度粮食补贴资金，杜绝“一边拿补贴，一边抛荒”的现象，支持各乡镇统筹抛荒地力补贴资金、耕地流转费和其他财政资金，用于支持抛荒地复耕复种。建立“农民筹劳、社会投资、政府奖补”工作机制，动员和鼓励各类资金投入耕地治理。三是建立奖惩并举考核机制。将乡镇（街道）耕地保护与利用工作责任目标考核和年度经济社会发展综合考核挂钩，将行政村耕地保护与利用情况与农田建设项目、农业农村奖补资金发放使用挂钩，将责任人耕地保护与利用履职情况与年度绩效考核挂钩，对严重失职的干部约谈问责。

2.强化四项整治措施耕地属村级集体所有、农民承包经营，整治主体是村级集体与农民。一是村级要带头整治。对于承包主长期在外，连续弃种两年以上的荒地，通过“村规民约”，由村级暂时收回承包权，整治后交由种植大户耕种。二是以大户为主进行整治。要把种粮大户作为治理耕地抛荒的主力军，动员组织种粮大户积极开展耕种荒地，对治理抛荒地的种粮大户免收一定年限流转费，弥补治理抛荒投入费用。三是农户参与整治。要加大宣传力度，积极动员承包户在乡、村协助下，对自家承包地内整治难度不大、易于复耕的荒地自觉进行整治。四是干部兜底整治。对于承包户无力耕种、大户又不愿流转的零星抛荒地，实行属地管理，由村组干部兜底，确保全部复耕复种到位。

3.实行五个方面提高一是提高农民惜地护地法律意识。利用宣传标语、村村响、微信群等多种方式将法律法规宣传到户，特别是要将耕地保护的重要性和违法惩治等内容讲清讲透，让惜地护地成为农民的自觉行为。二是提高耕地保护与利用价值。将耕地保护与利用纳入“十四五”国土空间与农业农村发展规划，明确好粮油生产区，特色农业发展区，畜牧水产适养区，休闲农业、设施农业等发展区。严格按照规划审批农业项目，在确保国家粮食安全的基础上，发展一批现代农业示范园区，充分提高平江县耕地的利用率和利用价值。三是提高耕地质量与种植效益。加大对冲垅山田的水利基础设施建设，切实改善灌溉条件，提高机耕路、生产道通达率，为耕种提供便利的交通设施，同时，结合高标准农田建设项目打造高标准农田。加快推进现代农业技术，提高种田效率与效益。四是提高耕地监管与执法能力。平江县地域面积大，耕地分散，需要利用现代科技建立“横向到边、纵向到底，全覆盖、无缝隙”的耕地保护与利用智能化监管网络，将耕地违法行为控制在萌芽状态，严控耕地“非农化”“非粮化”与抛荒现象重复发生。及时查处违规占用耕地和破坏耕地质量的行为，有效遏制占用耕地及破坏耕地质量的现象发生和蔓延。五是提高综合治理水平。各乡镇（街道）和农业农村部门、自然资源部门要加强协同，上下联动，建立耕地保护与利用共同责任机制，实行全天候动态监管。同时对耕地“非农化”“非粮化”与抛荒等问题因地制宜进行综合整治。