法国的环境警务与环境警察

21世纪的今天，环境问题日益成为一个全球性威胁，作为生物多样性大国的法国也难以独善其身。一方面，环境犯罪类型广泛且不分国界，其范围包括从珍稀物种贩运、过度捕捞到非法伐木和倾倒危险废弃物;同时，贩运珍稀物种的走私路线，也经常被用来贩运武器、毒品和人口，以及造假、腐败、洗钱甚至是谋杀等犯罪活动。换句话说，环境犯罪不仅仅是环境犯罪，它经常与其他犯罪活动同时发生。据估计，环境犯罪每年产生1100至2810亿美元的非法利润。因此，2020年4月，“七国集团”的内政部长在会上呼吁通过加强与国际刑警组织的合作和信息共享，加大打击环境犯罪的力度。另一方面，近几十年来，法国发生了数起环境污染事故，其规模和严重程度之深，更加凸显了环境保护的日益重要性。1997 年 8 月 20 日， 法国布雷耶（Blaye）粮食筒仓爆炸，造成11死1伤，筒仓群中部被夷平。1999年12月8日，一艘名为“艾里卡”号（Erika）、载有燃油约3.1万吨的马耳他籍油轮，离开法国敦刻尔克港（Dunkrik），驶往意大利的利沃诺港（Livoron），不料在法国西海岸断裂沉没并造成重大油污污染。2001年9月21日，位于法国西南部工业重镇城市图卢兹的AZF化工厂发生强烈爆炸火灾事故，事故造成31人死亡和2500人受伤，几百家企业被波及，是“二战”之后法国发生的最大规模的爆炸事故。2002年11月19日，载有7.7万吨燃料油的希腊油轮“威望”号（Prestige），在距离西班牙西北部加利西亚海岸120公里附近的海域里发生断裂，装有6个油箱的船后部，连同油箱里满载的重燃料油沉入了3600米深的大西洋底。

一、法国环境警务与环境警察的早期发展

在法国，环境警务由许多不同的机构执行，它们都被特别编入法国环境监察机构的框架内。可以被称为“环境警察”的专员们分属于多个部门，但都主要负责在法国各地执行环境法律法规，保护自然不受外部威胁，并鼓励对国家陆海资源进行可持续管理。回顾法国环境警务的发展，与其严重的环境污染是分不开的。可以说，千禧年前后，在法国密集发生的一系列影响环境、公共卫生和人员及财产安全的事件，都导致民众开始寻找和研究应对这些事件负责的个人或经济主体的责任，包括刑事责任。鲜为人知的是，其他环境破坏的事件每天都在发生，并直接危及自然环境和生物多样性。因此，环境问题越来越成为法国政府的主要关注点之一，希望通过采取相关法律法规和政策措施有效地惩治环境犯罪。

2000年9月，法国通过修订《环境法典》，建立25项特别环境警务政策，每项政策都有各自的程序规范、制裁手段和专员类别。2002年8月29日至9月4日，可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡举行，与会代表就可持续发展道路上的主要问题进行了广泛的讨论，并就如何执行可持续发展问题作出相关承诺。其中，根据时任法国总统2002年9月在约翰内斯堡作出的承诺，可持续发展部际委员会（CIDD）于2003年6月3日通过了《可持续发展战略》，从而使法国能够根据哥德堡理事会的指导方针，发展与其他欧洲国家类似的目标。在这其中的一个目标，即“防止风险、污染和其他对健康和环境的损害”，特别是“加强管理手段，更好地组织并使司法警察更加专业化”。为了落实该规范性目标，法国进一步规定了三个基本准则：

- 加强管理手段（特别是在人员配置和结构方面）。

- 更好地组织行政管理，以提高其效率（中央行政部门、领土当局、公共机构）。

- 加强司法警察对环境的管理。在这方面，为了在环境服务方面发展司法警察并使其专业化，法国旨在建立一个打击环境和公共卫生犯罪的中央办公室，该办公室向检察官办公室分发关于“环境刑事政策”的国家指导方针。

2003年9月3日，法国国土规划与发展部际委员会（CIADT）表示注意到了负责执行环境政策的部门和人员都较为分散，与环境问题有关的环境警务执行上存在难题，因此提出“国家各部门在执行环境警务方面的行动协调问题”，尤其要求“教育部、生态和可持续发展部，与负责司法、内政、农业和环境的各部委共同合作”。这种合作协调主要包括两个方面：一是改善司法部门和环境警察部门之间的协调关系，二是改善国家及其公共机构对于开展环境警务行动上的协调关系。

由于环境问题所面临的诸多现实复杂性，对于国家政策的接受程度和地区性差异，也造成了环境警务治理的职能仍然较为分散化、复杂化。2005年2月，法国多部委联合发布了一份《加强和构建环境警务工作》报告，报告结论指出，负责执行各种环境政策的国家服务机构和公共机构数量多、职责广，很难进行彻底的简化工作。然而，法国生物多样性机构的成立可能是一个机会，至少可以简化该系统的很大一部分。此外，报告认为法国的环境警务不应仅仅通过技术、预算和组织方面来处理协调，而应采取有利于管理的方法，确定目标和优先事项，同时注重预防措施和惩治措施，在区别地区各自能力的基础上，评估警察活动的影响，从而形成一个全面有效的整体战略。

实际上，法国的环境警察最初是作为市政当局内部的一个特殊组织单位发展起来的。当时，环境警察将行政警察权力与司法警察权力相结合。换句话说，环境警察既负责监督法律实施，也可以在相关场所出现违法行为时实施处罚。同时，环境警察还负责撰写相关报告，参与并执行政府采取的环境措施等。例如，他们保护城市清洁卫生，对未经授權的野外篝火、烧烤等生火行为进行干预，并处理在公共道路上的大件物品或未处理的狗粪，等等。在发生自然灾害、污染事故等环境危机时期，环境警察则协助执行政府制定的紧急措施，通过参与实地行动以确保平民的安全。此外，环境警察还必须具备地球科学和生命科学的基本知识，并了解可持续发展的经济、社会和生态的基本问题。因此，他们可以向平民提供建议和信息。

总体而言，21世纪的法国，已经意识到了通过增强环境警务来保护环境的重要性。经过十多年的发展，2012年1月11日，法国颁布第2012-34 号关于“简化、改革和协调环境法典中行政警察和司法警察规定”的法令，并于2013年7月1日生效。该法令的生效，是法国对环境警察进行的大刀阔斧的改革举措，改革的主要目的是简化先前冗杂的环境警务处理机制和机构，确定被授权在环境问题上履行司法警察职能的官员和代理人的类别。同时，创设一个新的行动主体：“环境警务监察员”（ les inspecteurs de l’environnement）。具体而言，该法令的意义主要包括两个方面。

第一，法国环境警察的行动范围得到了大大扩展。“环境警务监察员”的工作范围主要涉及领域包括“水、土地和被列为环境保护的地点”。其中，“被列为环境保护地点”，指的是那些可能因其活动而破坏自然的设施，如石油工业、核电站、化工厂等。在构成上，环境警务监察部门由工程师和技术人员组成，并分为多个专业小组，包括：

-国家海洋保护区机构

-国家公园机构

-国家狩猎和野生动物办公室（ONFCS）

-国家水和水生环境办公室（ONEMA）

-国家环境、发展和住房局（DREAL）

全法国共有约2000名环境警务专员负责执行环境法律法规。值得注意的是，新诞生的“环境警务监察员”接管了此前环境警察所拥有的司法权力，但是后者仍然保留其行政权力。法国时任能源和环境部长塞戈莱纳·罗亚尔也指出，要“特别注意行政警察和司法警察之间的有效协调”。

第二，一定程度上统一了有关环境违法犯罪的刑事制裁。法国生态部表示：“协调工作涉及惩罚和额外惩罚的数量，目前这些惩罚非常不同”。为此，该法令统一了对环境违法犯罪行为的处罚标准和水平，并且符合关于“通过刑法保护环境”的第2008/99号指令中要求的“有效、相称和劝阻性的惩罚”。例如，规定“如果不顾正式通知而实施这些行为，或严重损害人们的健康或安全，或造成动植物群或空气、水或土壤质量的严重恶化，则将加重处罚。违法者可能会被处以最高5年的监禁和30万欧元的罚款”。此外，为了保证司法行动的有效性，还可以实施一些如张贴定罪书、恢复或没收犯罪所得等辅助性惩罚措施。

2012年1月11日的第2012-34号有关“简化、改革和协调环境法典中行政和司法警察条款”的法令，标志着一个重大变化，它协调了《环境法典》的相关规定，简化了环境领域的相关管理和惩罚程序。例如，统一了之前《环境法典》中所提及的二十几类特别环境警务专员的职责，以及加强了对导致环境破坏和违规竞争的惩罚措施。针对环境的惩罚措施也取得了较好效果，有数据显示，2015年至2016年期间，法国环境相关行政罚款较此前增加了一倍，在2016年，有5个地区进行了10次以上的罚款措施。此外，也有专家建议加强环境警务部门和国家检察部门之间的沟通协作，并有选择地在行政处罚金额等政策问题方面进行协调统一。

实际上，在此之前，法国国务委员会已多次强调需要简化相关环境法律法规。格勒内尔环境论坛的“治理”小组也指出“这些不同的规定，由于在适用环境法方面缺乏一致性，而造成了诸多困难”。的确，之前的法国《环境法典》是将各个问题的具体立法制度并列在一起，包括关于物理环境（水和空气）的保护、自然空间、自然遗产的保护、狩猎、淡水捕捞、污染预防、转基因生物、废物、自然风险、噪声污染、保护生活环境等各个方面。在这些冗杂的环境警务处理事项中，许多环境警务专员都必须处理这些事项中的一个或多个，其中适用于行政或司法警察管辖的程序规则和处罚规定都是多种多样的，各有不同且极其复杂。因此，本次改革简化和统一的条款，将大大提高环境警务部门执法司法的能力。值得注意的是，也不是所有环境保护的警务事项都进行了统一，例如，受到欧盟相关指令的影响，涉及“化学品和废弃物”领域的一些具体规定，很难被进行简化和统一，因此这方面的规定仍然单独保留了下来，并作为整体环境警务框架的一种补充。

二、法国环境警务与环境警察的近期发展

法国向来注重环境和生态多样性的保护。近年来，提高生物多样性保护的有效性，也成为法国生态环境部的优先事项之一。因此，作为保护自然资源和打击生物多样性损失的重要手段，环境警务改革又一次进入法国大众的视野当中。

如上所述，法国的“环境警察”实际上并不是单一警务职位。可以被称作“法国环境警务”人员，包括“技术官员和环境技术人员” “自然保护区人员”“海岸警卫队”“地方当局相关官员”“乡村警察”等，都或多或少地含有环境警察职责。

从职业性质和分类上来说，当前环境警察的职责主要由两部分组成。

第一，行使“自然警卫员”的职能。“自然警卫员”（garde nature）的工作又主要包括三大职能，一是行使警卫职能，如参加地区监视巡逻、参与监管标识的设立和修补工作、向主管部门报告违规行为和危险行为等。此外，还需要处理警报和医疗援助、紧急维修等紧急情况。二是行使宣传职能，如对公众进行保护问题的教育和宣传;在网站上准备和进行演示或动画;对公众的疑惑或要求作出回应;陪同来访者和专业团体进行实地考察，提供教育并确保其安全等。三是行使监测职能，如参与或进行科学清查，对相关物种进行观察、计数、捕捉、标记，参与有关地区的科学监测，参与科学文件的起草工作，参与在施工项目涉及的影响研究，以及提高公众认知并参与相关自然管理计划的实施等。总体而言，自然警卫员每天都在现场，与公众一起参观，并与众多利益相关者打交道，但他们本身不具备任何警察权力。

第二，行使“环境警察”职能，主要涉及生物多样性、水和水生环境的警务和自然警务，具体环境监察专员负责。环境警察的职能包括以下几个方面：一是监督和宣传，即监督和确保公众遵守环境法律法规，向其宣传相关法律法规以提高他们的遵守意识，以及对违反规定的行为进行处罚。二是开展警务任务，即参与组织与其他环境警察部门和机构的某些联合警察任务。三是多方接触与协调，即与公众、议员、协会代表、猎人、渔民、农民等多个利益攸关方进行定期沟通接触。这些职能通过识别、寻找、记录并制止威胁和违规行为，其最终目标是确保对自然环境、物种和空间的保护和尊重，因此环境警察在职能上存在一定特殊性，尤其是体现在行使执法与司法的权力的双重内容方面，这也促成了2019年法国对环境警务的进一步改革。

2019年7月24日，法国颁布第2019-773号关于“创建法国生物多样性办公室，修改猎人联合会的任务并加强环境警察”的法律。该法令进一步加强了环境警察的權力，主要体现在两个方面。

第一，加强环境监察人员的司法警察权力。根据法国《环境法典》第L.172-1条的规定，通过2012年1月11日法令的改革，环境监察人员负责调查和记录环境犯罪。2019年第2019-773号法律对“环境监察人员的司法警察任务的行使”方面的内容进行了修改，旨在加强环境监察人员的力量，使他们不必再为执行简单的任务而求助于司法警察。此外，他们可以在与司法警官相同的条件下进行《刑事诉讼法》第77条、第77-1-1条和第77-1-2条所规定的征用事项。不过，这些有益措施还需要进一步协调合作，例如，法国环境部指出在将法国生物多样性办公室的信息系统与司法部和内政部的系统对接方面还存在一定的技术困难。

第二，加强环境监察人员的行政警察权力。环境监察专员还在环境问题上行使特殊的行政警察权力。2019年7月24日的法案第22条修订了那些关于在未获得授权或未遵守《环境法典》要求的情况下可能采取的措施。例如，在动物健康管理方面，环境监察专员现在可以进行相关取样工作、或让人取样从而进行分析或测试。第2019-773号法律引入了相关条款，统一了此前《环境法典》中规定的所有行政管理的采样程序，同时尊重被管理人的权利。又如，环境监察专员现在可以对相关违法行为责以最高1500欧元的罚款，或让有关方面依职权执行相关规定措施。

这次改革，一方面加强了环境监察专员对司法警察权的行使，完善了环境监察专员的特权，使他们可以在检察官的管理和配合下，从发现犯罪到进行调查再到被告出庭等一系列程序中都拥有管辖权，这在以前只有专门的司法警察才能做到。例如，他们可以在检查期间查阅嫌疑人的驾驶执照和枪支授权档案，并向相关运输部门或电信运营部门提出请求或提出征用。另一方面加强了对行政警察权的行使，使环境监察专员能够更容易开展与环境有关的行政治安工作。

2020年1月，根据该法律，法国将之前的“国家狩猎和野生动物办公室”（ONCFS）与“法国生物多样性事务署”（AFB）进行合并，创建“生物多样性办公室”（OFB）。自此，“生物多样性办公室”成为法国环境警察的“代言人”。 可以说，法国环境警察是一群非常特别的群体。一方面，法国生物多样性办公室（OFB）的官员也属于警察，他们穿着制服、携带装备，也可以开具罚单;另一方面，他们也是生物多样性领域的专家，主要任务是了解、普及和保护有关生物多样性的各种信息。其他行动者也执行着环境治安任务，特别是国家公园、分散的国家服务机构、自然保护区、海岸保护局、宪兵队和国民警察等。目前，法国国家一级的环境专员约2700人，地区一级的约有100人，他们的职责主要包括以下三个方面。

首先，对法国生物多样性状况的充分了解。法国生物多样性办公室的环境警察专员都是生物多样性领域的专家，他们的工作涉及土地、水、海岸线、海洋等所有类型的自然环境，因而需要尽可能多地掌握相关知识，以便更好地保护自然环境。同时，法国环境警察还被赋予将协会、企业、各类组织等生物多样性利益攸关方的所有数据和行动联系起来的使命。

其次，提出法國生物多样性的相关建议。例如，法国环境保护专员必须向农业种植者传递相关信息，以便尊重使用自然资源的相关规则，如如何正确用水等。又如，为了确保没有人伤害到这个物种，环境专员还去会见相关领域的商业人员，提醒他们必须遵守的生物多样性保护框架。换句话说，法国生物多样性办公室也是一个专家组，是任何与该主题有关的新项目的“技术顾问”。无论是在国家和地区还是其他组织层面，它都会利用自己的领域专业知识来进行支持和提出建议，最终目的是让每个从业者都能制定正确的解决方案，避免伤害到生物多样性。

最后，针对法国相关保护区进行管理。这是法国生物多样性办公室的一项重要任务。例如，在法国昂布勒特斯露营区（Ambleteuse），他们提醒垂钓者应遵守的规则，如哪些鱼种可以捕捞、在什么条件下可以捕捞等，并告知他们可以把在海滩上发现的垃圾放在海洋垃圾箱里面。又如，他们设法提高人们对“环颈鸻”的认识，因为这些濒危鸟类需要安静地在海滩后面筑巢。

总体而言，法国环境警务的发展，实际上也是在面对气候问题、生物多样性丧失等全球性问题而作出的一种积极的国家实践回应，法国深知只有在国家层面加强管理才能保证每个人都尊重全社会的普遍利益。为了完成上述的这些使命，无论是此前的简化和统一环境警务程序，还是2020年通过创设“生物多样性办公室”单一机构和加强环境监察人员权力的措施，都促进了上述这些目标的进一步落实。

（本文系2021年湖北省教育厅科学研究计划项目“总体国家安全观下涉外应急警务法律机制优化研究”，编号为Q20214201的阶段性成果。）

【作者简介】付琴雯，湖北警官学院国际警务系讲师、法学博士。

（责任编辑：冯苗苗）