德国环境执法体系

一、总体概况

从20世纪30年代起，德国开始进行现代意义上的环境立法与环境管理体制建设，第二次世界大战后德国分裂。从20世纪七八十年代起，联邦德国开始高度重视环境问题。1980年，有关环境犯罪的内容正式成为联邦德国刑法典的一部分，《联邦自然保护法》《动物保护法》《联邦狩猎法》《植物保护法》《废物运输法》《化学品法》等法规也规定了应负刑事责任的环境违法犯罪行为，配合其他行政法规和各类规章条例，形成了较完善的环境法规体系。联邦德国的环境管理由联邦政府指导、协调，各州和其他自治单位政府负责主要具体工作，环境执法成为联邦德国各级环境主管部门和警察部门的重要任务。两德统一后，联邦德国的环境法规体系与环境管理体制在全德范围内实行。1994年，环境保护作为一项国家目标被写入德国宪法（基本法）第20a条，环境保护和可持续发展在德国具备了宪法地位，成为所有政府机构必须遵循的原则和义务。进入21世纪后，作为欧盟核心国家，德国致力于推动欧盟环境法规与环境管理的均质化、一体化，大力支持欧盟的环境立法工作，并将欧盟通过的环境法规和指令与本国法规共同作为环境管理的基础和根据，如2011年后，根据欧盟相关决议，德国刑法中环境犯罪的内容被大大拓展了。2010年后，德国更加关注气候变化议题，2016年，德国先后出台了《2050气候行动计划》和新版《德国国家可持续发展战略》，明确了此后数十年内的环境立法和环境管理目标。目前，德国环境立法与环境管理的总体原则是：预防原则，即提前避免或尽量减少污染及其他环境风险;污染者承担原则，即由造成污染或其他危害环境后果的责任人承担为避免、消除和补偿这些后果而产生的全部经济成本;合作原则，即为补充政府可用于环境保护的人力及其他资源不足，并使环境保护成为得到全社会认可的可持续的事业，政府、企业单位、公民应共同承担起保护环境的任务。

德国是联邦制国家。根据宪法，联邦和各州及其他自治单位的立法、司法、行政职权有明确的划分。在联邦层面，在环境事务中起主导作用的最高机构是联邦环境、自然保护与核安全部，该部在柏林和波恩设有办事处，主要负责相关立法的准备工作以及将欧盟法规和指令转化为国内法规，并通过发布次级法规和行政条例进一步规定某项法律的具体细节，特别是在法律执行方面的细节;此外，还负责环境领域总体政策路线的制定;监督基层机构的工作;协调德国和其他国家及国际组织、联邦不同机构、联邦和州及各州相关机构之间的合作;为相关研究和开发项目提供资金和支持技术创新;处理媒体和公共关系、公民环保宣传教育等方面的工作。联邦环境、自然保护与核安全部下设有德国联邦环境署、联邦自然保护署、联邦辐射防护局、联邦核废料管理安全局等联邦高级机构。

德国联邦环境署，总部位于德绍-罗斯劳，有大约1500名雇员，主要职责为通过位于全德的13个监测站点收集环境数据并进行调研，为各联邦政府部门提供决策依据，同时也是各主要国际环保机构和组织在德国的联络机构，此外还负责碳交易和化学品、药物、杀虫剂、除草剂等产品的批准程序等法规执行工作。

德国联邦自然保护署总部位于波恩，有大约340名雇员。其职责除就环境议题为各联邦政府部门提供咨询服务、在全德范围内推进环境保护项目、开展环境领域的委托研究调研并汇编环境保护方面的数据资料等之外，也根据《华盛顿濒危野生动植物种国际贸易公约》，负责发放受保護动植物种进出口许可证等法规执行工作。根据德国法规，核能领域的环境法规执行主要属于联邦政府的责任，因此德国联邦辐射防护局和联邦核废料管理安全局，分别作为主要的科学研究和监管机构，自从2014年以来一直领导全德该领域工作。

除一些特定法规外，德国环境法规，包括联邦法规与地方法规的执行主要由各州及其他自治单位的地方政府负责。主要内容包括针对工业生产、废物处理、污染物排放、危险化学品运输等相关单位的运营、设施建设等发放许可证;规划、建立和管理各种类型的保护区;开展环境合规检查;对违反环境法规的行为进行处罚，包括行政处罚及在必要情况下移交检察官和警察进行刑事调查和处罚。除了核能、航空等少数领域主要遵循联邦指示外，各州及其他自治单位政府均自行制定环境管理的组织和程序，彼此间差异较大，但总体而言，均设有一个总的环境管理机构，如州环境部;其下根据辖区规模和业务情况设置一级或两级执行机构。

二、工作方法和能力建设

在德国，企业或其他责任人进行可能会对环境产生负面影响的活动必须从相应主管部门取得许可证，责任人对其在申请许可证过程中提供的信息和作出的保证负有法律义务。各主管部门根据各自负责执行的法律、规章或技术规范对相应领域的企业经营或其他活动进行监督，确保其造成的环境影响合规。监督的形式主要包括基于事件的监督，即当发生投诉、运行故障或监测数据表明可能存在问题时进行检查;其次是定期监督，即根据事先确定的计划进行定期的、系统性、综合性的检查。检查可在未事先通知相关责任人的情况下进行，主管机关的代表拥有法律授予的进入大部分经营性场所的权力，他们可任意采集各种样本进行检测，责任人必须提供相关信息并配合检查。以执行德国《联邦排放控制法》为例，当责任人被认为在空气、水、噪声污染防控及有害物质处置等方面存在不遵守环境法规的情况时，相关主管部门可采用多种工作方法，其中最温和的是与责任人共同制订工作方案以保证合规;当出现较严重的环境违法情况时，主管部门可向责任人发布警告通知，并在经研究评估后发布“后补令”，要求责任人采取主动（如改进生产流程）或被动（如修建隔音墙）的方式消除其对环境造成的负面影响;如责任人不执行“后补令”，或不能满足其要求，主管当局可作出停止运营乃至关闭、拆除相关设施的命令;如责任人拒不执行该命令，根据《德国行政法院程序法》，可予以强制执行;在强制执行过程中如必须采取直接的强制措施，警察则应环境主管部门要求提供援助。除此之外，主管部门可吊销之前对责任人发放的许可证，并对责任人未经许可的活动及拒不执行命令的行为处以最高5万欧元的行政罚款，如被认为可能构成刑事犯罪，主管部门可将案件移交检察官，启动刑事调查及诉讼程序。如责任人对主管部门的行政罚款或其他强制性命令提出异议，案件也将移交检察官与法院，通过司法程序作出裁决。

总体而言，刑事诉讼在德国环境违法案件处置中出现的频率不高，警察、检察官和刑事司法部门在德国环境管理中主要扮演辅助性的角色。在联邦层面，打击环境刑事犯罪属于德国联邦刑警总局下属的严重及有组织犯罪局的业务范围，其主要关注并参与涉及跨国犯罪和国际合作的案件，或因各种原因要求该局接管的案件，此外主要开展相关犯罪的调研工作，绝大部分的环境案件由各州及其他自治单位的警察部门负责。治安警察在发现轻微环境违法案件线索后可直接开展调查，涉及刑事案件的则由刑事警察负责调查。部分州的刑事警察局设有专门的环境警察部门，如柏林、巴登-符腾堡州、北莱茵-威斯特伐利亚州、莱茵兰-普法尔茨州等，但其职权有限，如莱茵兰-普法尔茨州刑事警察局的环境犯罪部门，仅在州司法部长或内政部长的指示下，应检察官办公室或法院的要求负责相关案件的调查;巴登-符腾堡州刑事警察局则设有环境调查委员会，负责调查有关垃圾填埋和露天采矿的环境犯罪。在柏林、汉堡等城市设有水资源保护警察局，负责危害水系的环境犯罪和控制危险物质与废弃物的水上运输。此外，还有一些州，如石勒苏益格-荷尔斯泰因州，虽然没有专门的环境警察部门，但对警察进行了环境执法专门培训。除警察外，如发生涉及非法跨国运输废弃物、危险物质或受保护生物物种等环境违法犯罪案件，海关刑事调查办公室也将在海关管理部门的管辖范围内参与刑事调查。根据德国司法体制，警察应在检察官主导下开展刑事案件调查，但仅有少数地方在检察官办公室设置了专门的环境部门，如科隆市检察官办公室设有环境保护和生物工程部门，下萨克森州的奥斯纳布吕克市检察官办公室设有环境犯罪部門，多数地方的检察官办公室则将环境违法犯罪案件交由经济犯罪部门负责。

根据德国联邦环境署2019年发布的环境执法调研报告，在2016年，以未经授权的方式处置废弃物和违反《动物保护法》的罪行定罪的环境犯罪嫌疑人数量最多，占总数的70%以上。2016年，全德警方记录的环境犯罪数量为19704起，相比2004年的29117起下降了约32%，而同一时期总的犯罪案件数仅下降了4%。鉴于德国的环境管理体制，能否及时、高效地发现和处置环境违法犯罪更多取决于环境主管部门的调查和监测活动，检察官和警察的工作居于辅助地位，两者间的良好合作至关重要。一些州的环境主管部门，如北莱茵-威斯特法伦州的环境部于2004年设立了专门的打击环境刑事犯罪部门，以加强与检察官和警察的合作，并为后者提供环保专业知识的培训，但这种机制建设并不普遍和持久。另一方面，环境主管部门更多从地方经济利益出发，愿意与企业保持合作关系，以及经常在调查中未能采取符合刑事诉讼要求的方法，故而倾向于将刑事诉讼作为“最后手段”，加之环境法规和管理体制的复杂性，削弱了检察官和警察在环境管理中的参与度。刑事处罚手段的相对缺席虽然在一定程度上简化了处置程序，貌似提高了管理效率，实则大大降低了主管当局对环境违法犯罪的威慑力，从而无法实现有效控制，也使得检察官和警察更难以积累环境执法领域的专门知识，以及形成高效应对环境犯罪的组织体系和工作方法。近年来，德国政府并没有强化刑法及刑事诉讼在环境管理中的地位和作用的动向，使得德国虽然具备较完善的环境法规体系，但在执法实践中却在一定程度上处于“瘸腿”状态，不仅使警察的强大威慑力量在环境管理中不能得到充分发挥，也使得警察部门不重视环境执法工作，德国警察目前接受环境执法培训和专用技术设备的配备水平远低于更多参与环境案件的海关执法官员，专职环境警察的数量不断减少。据德国联邦环境署的调研报告显示，自21世纪初以来，德国各地的环境警察不断裁员，在一些部门中减少了一半以上，而新的部门改革总是意味着进一步削弱而非加强，如2017年，北莱茵-威斯特法伦州的环境部设立于2004年的打击环境刑事犯罪部门虽然广受好评，但仍遭到裁撤。调研显示，20世纪80年代以来，随着政府对环境保护重视程度的提高，专门的环境警察部门的广泛设立和人员及装备配备的改进，环境犯罪记录出现了迅速增长;而从2008年开始，在环境警察被裁减的州，环境犯罪记录开始持续下降，在其他州则基本保持不变。2019年的环境执法调研报告认为，2004年至2016年环境犯罪记录的大幅下降，并不能直接说明德国环境违法犯罪情况的好转，也可能是由于环境主管部门监控密度和强度下降，以及警检部门环境执法力量削弱造成的“假象”。

三、当前的挑战与发展趋势

目前，德国联邦和各州的环境法规共计有8000余部，此外还执行欧盟环境法规400余部，已建立了涵盖温室气体排放、自然资源保护、废弃物管理和循环利用、空气质量控制、噪声防护、水系保护、危险物质防护、土壤保护、物种保护、自然景观保护、核安全等在内的完善环境法规体系，树立了在世界范围内堪称顶尖的环境保护标准，尽管执法体制和执法力量的建设存在很多不足，但在打击环境违法犯罪和实现可持续发展方面仍取得了重要成果，确保德国的环境质量总体而言仍居于世界前列。但是，德国作为以工业为立国之本的发达国家，环境保护与经济发展的矛盾仍十分显著;环境法规过于复杂、分散，环境法典的编纂至今未能成功，基于各部门环境法规的监管制度难以协调整合，执法效率不高;地方政府和议会以经济发展为第一要务，环境保护并不具有特别优先的地位，甚至往往迫使环境主管部门做出妥协，监管时有松懈;最具威慑力的刑事司法手段由于官员的主观意志，警察部门的资源和能力不足及与环境主管部门协调不畅而不愿或不便被采用;加之环境法规愈严格，“成功”的环境违法犯罪活动带来的利益就愈丰厚，从而吸引了大量狡诈的犯罪分子乃至有组织犯罪集团参与其中。综合各种因素，导致在国际上以严格执法著称的德国环境管理仍存在严重漏洞，一些重大环境违法犯罪行为在长时间造成严重危害后才被制止并受到惩罚。

德国以其严格的废弃物管理和循环利用法规，以及拥有11000家企业、年营业额超700亿欧元的发达垃圾处理产业而为人称道。但实际上，很多垃圾处理商的报价过于低廉，地方政府却不愿认真考虑其背后可能存在的严重环境犯罪。根据德国联邦刑警总局的报告，非法垃圾填埋已成为该国最有利可图的犯罪产业之一，至少存在着数十个相关有组织犯罪集团。一些犯罪行为被揭露后，责任人被判处徒刑;但在更多情况下，由于政府部门的懈怠乃至腐败，责任人仅被处以罚款——然后通过将原公司破产等方式轻易逃脱，摇身一变以新的公司重操旧业;至于已被确认但需要花费巨额资金才能被清理的非法填埋场，则大多在冗长的行政程序和争论中继续存在。仅在勃兰登堡州，环保组织就统计了127个非法填埋场，存放着约500万吨垃圾。在该州东北部舍纳马克村附近，一处被授予存放5000吨垃圾许可证的填埋场内，62000吨垃圾堆积如山。早在2012年，环境主管部门就对经营该填埋场的公司发出了禁止接收更多垃圾的命令，并由地方检察官发起了对公司经营者的刑事调查，而最终仅处以2000欧元的罚款。此后，填埋场的垃圾继续增多，环境主管部门却拒绝进行取样化验以证实是否对土壤和水系造成污染。经评估，清理垃圾将花费约800万欧元，而公司所有者早已通过复杂的所有权网络转移了资产，令公司处于破产状态，使“污染者承担原则”成为一纸空文，所有费用最终将转嫁到污染的受害者头上。在北莱茵-威斯特法伦州，州政府报告估计从20世纪80年代中期到2006年间，约有160万吨垃圾被非法填埋入该州11个矿坑。在萨克森-安哈尔特州，一家公司于2005年至2006年间，在杰里科威尔地区的两处矿坑非法填埋了约17万吨生活垃圾，此案被视为德国影响最大的环境案件之一。2008年案发后，警方开展刑事调查，形成了4.5万页的档案，于2012年由地方检察官提起公诉，起诉书长达325页;2015年开庭审理，2020年4月底最终判处6名被告缓刑3年至缓刑11个月不等的刑罚，而一名曾接受这家公司贿赂的地方行政长官洛萨·芬泽伯格则此前已被判处3年徒刑，但直到2019年6月才开始坐牢，并从2020年5月起被允许在家服刑。另一方面，为对这两个矿坑进行无害化处理，需要花费至少数百万欧元，并最快到2023年才能完工，而地下水系可能已遭受严重污染。对环境犯罪分子采取刑事司法措施的冗长过程，以及与其所造成严重损失不成比例的、近于荒谬的轻微处罚，已引起德国公众的普遍不满，以及对环境执法和刑事司法体系的严重不信任。为扭转局面，非法垃圾填埋问题最严重的勃兰登堡州已于2020年成立了专门的环境犯罪检察官办公室，但具体成效还有待观察。而非法垃圾处理经营者早已形成了跨国犯罪网络， 不断将其“产业”向东欧国家转移。这对于作为欧盟核心国家，惯于要求其他欧盟成员国履行环保义务的德国而言，又将是一个严峻的挑战。

由于监管不力和执法软弱，严格的环境法规反而导致获利丰厚的环境犯罪产业兴起，在德国已成为较普遍的现象。从21世纪初开始，德国大力支持欧盟出台越来越严格的汞禁令，并于2011年禁止向欧盟以外的国家和地区出口汞，导致欧盟成员国含汞废弃物处理需求大增，而部分非欧盟成员国汞价格暴涨。总部位于北莱茵-威斯特法伦州巴特恩豪森，专门从事含汞废弃物处理的德拉公司为缓解财务危机，从2011年起，不再按合同要求将从废弃物中提取的汞转化为低毒的硫化汞后进行处理，而是将纯汞走私到瑞士、荷兰、希腊等国后流入国际市场，直到2014年被德国海關破获已走私纯汞约1000吨，非法获利约4000万欧元，德拉公司的三名高管和一名协助其走私的商人被以未经授权运送危险物质、商业欺诈、逃税等罪名提起刑事诉讼，公司也宣告破产。多氯联苯由于其高毒性和强致癌性，在德国已于20世纪80年代被禁止生产和使用，21世纪初的斯德哥尔摩公约明确了无害化处理含该物质的废弃物和被其污染的场所的国际法义务，从而使之成为有利可图的产业。总部位于北莱茵-威斯特法伦州多特蒙德的Envio公司迅速成为该行业的明星企业。然而在2010年，该公司员工向地方政府投诉其工艺流程和生产防护措施严重违法违规，环境主管部门在检查后发现该公司未能为职工提供合格的安全防护，非法进口和拆解含多氯联苯的设备，并未进行无害化处理而是从中回收贵金属牟利，当年5月该公司的工厂被勒令关闭，随后进入破产程序。270名该公司员工接受体检，体内多氯联苯超标最多达25000倍，有6人于2011年被新诊断出癌症，40人患有相关疾病，包括6名儿童在内的多名员工家属身体异常。由于公司破产无法支付处理成本，在漫长的行政流程中，1150吨含多氯联苯废物被弃置于厂区无人监管，直到2015年无害化处理工作方才启动并于2018年基本结束，受污染材料被运到法国和荷兰的专用设施焚毁，750万欧元的处理费用由本地纳税人承担，而对当地土壤和水系的影响将长期存在。地方检察官于2012年对公司负责人提起刑事诉讼，涉及罪名包括51起人身伤害和严重环境犯罪。然而在历时5年零167天，耗费50万欧元财政资金的漫长审判后，仅以判罚8万欧元告终。环保组织和当地民众对这一结果极为愤怒，针对环境和人身健康损害以及政府和环境主管部门的不作为发起旷日持久的民事诉讼，至今仍未完结。

当前德国政府为弥补环境管理中资源和能力的不足，并扭转公众的不信任，已将包括执法和刑事诉讼在内的环境管理信息公开化和大力提倡公众和非政府环保组织对环境管理的参与作为工作重点，并取得了一定成效。信息公开使社会公众能够更理性、全面地评估环境状况和政府工作的成效，并对企业的环境违法行为造成强大舆论压力，迫使其加强自纠自查。在德国一些地方，非政府环保组织如“德国环境援助”“反对非法捕猎鸟类委员会”等已通过各种方式直接参与到警方的环境执法行动中，很大程度上弥补了警察人力资源和专业知识的不足。但总体而言，德国环境管理的水平和成效与其越来越严苛的环境法规体系所确立的标准之间仍存在较大差距，仍需不断探索现实理性与综合平衡的解决之道。

【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。

（责任编辑：冯苗苗）