解决好城镇化进程中农民市民化的重要议题

文_郎友兴

党的十八大以来的十年，我国城镇化有很大进展，2021年末，我国常住人口城镇化率已达64.72%。根据世界城镇化发展普遍规律，我国城镇化仍处于30%～70%的快速发展区间，仍有较大空间。从城镇化意愿来看，多数农民向往城市生活、愿意落户城市，并且在行动上也积极响应农村城镇化和城乡融合发展，希望从“农村人”转变为“农民工”之后，再有一次蝶变，成为城市中的“新市民”。各地进一步推进城镇化具有双向的动力，地方政府的推力与农民进城的动力都是足够的，尽管存在区域差异性。

我国城镇化依然有较大空间，而这个空间是由多种因素造成的，其中一个因素就是农民市民化的问题。现在的农民市民化涉及两个相当具体的问题，一是进城后原先在农村的一些权益主要是土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权如何维持与保障的问题；二是进城农民住房用地指标的保证与使用问题。这两个问题对于城镇化进程包括农民市民化来说是重要的，因为土地上的权益、落户城市的住房不仅仅是经济问题，更是一个社会问题，土地就是进城后农民的社保，“安居”才能“乐业”。

这两个议题已经在2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中明确说明：“依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。”前者是个体农民的权益问题，后者是政府规划的问题。总体来说，法律是明确的，政策是清楚的，主要在于如何执行与落实。

需要指出的是，当我们在思考农民市民化时，其实不必拘泥于农民非进城不可，因为农民进城的话，不仅需要对进城后农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益进行保障，而且需要单独增加住房指标。从浙江省宁波市等地的经验看，农民市民化完全可以就地市民化，就是农民不进城，通过社区建设、公共服务均等化建设以及现代生活方式对农村居民的改造，让其享受到现代城市市民的公共服务和相关的都市文化，从而实现农村居民在本村或本镇、本街道就能够市民化。如果能够实行就地市民化，那么，本文下面所讨论的议题“土地权益保障”和“建设用地指标”就不是问题了。

一、土地权益保障的重点在三种“例外”

对于农民个体的权益，相关法律对农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作出了明确规定。例如，农村土地承包权在《中华人民共和国农村土地承包法》中的条款很明确：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”对于宅基地使用权，《中华人民共和国土地管理法》有明确规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”《民法典》对农民的土地承包经营权、宅基地使用权的取得、行使、转让等也作出了进一步的法律规定。

2017年宁波市出台《宁波市人民政府关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的实施意见》（以下简称宁波市《意见》）。宁波市《意见》提出，要维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，各级政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。对此，时间上略早于宁波的浙政发〔2017〕35号《浙江省人民政府关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的实施意见》（以下简称浙江省《意见》）也作出相同的规定。

显然，问题除了如何落实法律条款、相关政策之外，重点或困难之处在于下列三种笔者称之为例外的情况。这里的“例外”主要指与常规的法律保障情况有别，所以容易产生执行上的分歧或问题。

第一种例外是土地被征用了的情况。其实土地被征用是比较常见的。被征用土地的农户往往处于弱势地位，缺乏“议价”能力或者机会。这时候，地方政府需要担当公平公正的角色。如果不能做到这一点，那么被征用土地的农户的权益很难得到保障。退而言之，政府有偏颇，那么，应该有司法途径来保障。此外，土地被征用了的农户应该有知情权，即政府应该以清单式的方式告之土地被征用农户有哪些权利，哪些权益是受到保障的，例如，预征土地知情权、被征地农民的调查结果确认权、申请预征听证权、参与征收报批权、征地批准结果知情权、土地补偿知情权、补偿标准争议权，等等。另外，应该逐渐从货币补偿转到社保安置。

第二种例外是土地两年未能耕作而被收回的情况。相关规定已经清楚地表明，承包期内的土地不能撂荒2年以上，否则，村集体可以依法收回土地。问题的关键在于：如何界定“撂荒”？如何收回？更重要的是“撂荒”的农户若干年后又提出要承包土地怎么办？假如某承包土地的农户因病而无法耕作自己的承包地，也没有机会进行有偿转让（如相当僻远的农村），也没有农户愿意帮助其耕作而免受撂荒的结局。这样的情况，会产生如下问题：这类撂荒的土地是否要收回？若干年后农户身体康复而有了耕作的能力重新提出要回原先的承包土地，应如何操作？再进一步推论，假如被撂荒的土地很巧合地被分配给别的农户，或者转让给某一经营公司，那么，撂荒的农户如何要回他（她）的承包土地，等等。这些都是难题。

第三种例外是土地权益如何有偿转让。尽管土地归属权属于农村集体，而农民个人只有土地的承包权，可是在承包期内的土地是可以被子女继承的，变成事实上的“归属权”，更何况下一轮承包期到期的时间是2057年，也就是说，在2057年之前，不论户口发生何种变化，农村家庭的土地不会随着户口的变化而被收回。可是，全国各地“人地分离”的情况普遍存在。对已经进城落户的农民来说，土地已经没有进行继续耕作的可能，也不再成为最后的退路，可是需要更多土地的农民或者公司却无法获得更多土地扩大经营规模，这大大地制约了土地要素功能的有效发挥。面对这种情况，问题就变成了如何促进进城落户农民土地权益的转让。因此，“十四五”规划《建议》再次提出，要“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。事实上，宁波市《意见》已经指出，要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护。当然，因为涉及诸多因素，宁波市对于“有偿转让”的规定看起来还是相对谨慎的：“现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。”

尽管市场化不是唯一的方式，但是，它显然是基本的手段，即以市场经济的手段，对愿意转让或退出农村土地权益的已经进城落户农民给予经济补偿。市场经济的手段也就是建设农村土地转让的交易市场，对转让或退出农村土地权益的进城落户农民给予合理补偿。为此，需要对农村土地权益转让、退出进行制度设计。此外，与此相关并且有着共同逻辑的是，要做农村宅基地和农民住房确权登记颁证工作，明晰农民集体收益分配权。由此可见，需要形成农村产权交易市场。

无论是政府还是相关的法律政策，显然将进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权视为一种保障，视为激励农民进城并且落户、推进农民市民化进程的一个稳定器、安全阀。如果从《宁波高质量发展建设共同富裕先行市行动计划（2021—2025年）》来看的话，这种权益保障显然是政府的底线思维。在《行动计划》中，宁波市提出“加快农业转移人口市民化改革”：一是“探索农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等‘带权进城’或自愿有偿退出机制，试行农村集体经济组织成员登记备案、以经常居住地登记户口、平等享受基本公共服务制度，促进农村人口向城镇转移”；二是“全面推行人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，优化城乡建设用地增减挂钩分类管理政策，完善财政转移支付和新增城镇建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”。宁波市的“带权进城”“以人定地、钱随人走”显然已经走得更远了。当然，对于中国的大多数区域来说，目前及未来相当长的时期里依然需要这样的底线思维。

二、土地规划与指标重在监管

除了让农村转移人口“进得来”外，还得让他们“住得下”。浙江省政府较早地开始考虑并着手解决进城农民的住房问题。浙江省《意见》明确规定，“进城落户的农业转移人口享有和城镇居民同等住房救助和住房保障；未在城镇落户的农业转移人口，按照合法稳定就业和合法稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等条件，逐步纳入城镇住房保障体系。省财政在安排保障性住房相关资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予重点支持。各市、县（市、区）政府要加大投入力度，鼓励、引导和支持社会力量投资建设和营运公共租赁住房，按照市场配置和政府保障相结合的原则，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求”。宁波市积极跟进。宁波市《意见》指出，“各区县（市）要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划，完善提升城市基础设施，提升城市功能，增强城市承载能力。完善城市基础设施项目融资制度，建立健全规范的地方政府举债融资机制，通过发行地方政府债券、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等多种方式，拓宽城市建设融资渠道。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题”。

就进城农民的住房而言，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设意见》也很明确提出“建立集约高效的建设用地利用机制。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。推广节地型、紧凑式高效开发模式，规范建设用地二级市场。鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应工业用地，提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率。稳妥开发低丘缓坡地，合理确定开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛”，特别提出“专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标”。新增建设用地的计划指标，是保证地方政府（县级政府）推进工作积极性的一个基本因素，也是解决农民工进城落户的一个重要条件。通过专项的建设用地指标，完善住房保障体系，让新市民“有房子住，留得下”。

因此，现在的问题在于，一是如何落实“新增建设用地的计划指标”的问题，二是更为重要与关键的监督问题。监管以保证两个方面的真正落实：一是县级政府不会也不能将新增建设用地计划指标挪作他用，二是上级政府在分配指标时不能打折扣，不能以此名义让这些指标挪作他用或允许县级政府变相地更改指标的用途。

和权益保障一样，土地规划与指标重在监管，也属于底线思维，在未来相当长的时期里依然需要这样的底线思维。

三、城市的产业与就业是硬道理

我国城镇化建设需要长期地推进农民进城落户，做好市民化的工作。地方政府不能在经济发展好的时候鼓励农民进城，让他们留在城市，而一旦经济发展、就业碰到困难就想到让农民返乡。地方政府不能以进城落户的农民在农村有退路而不在增强城市经济、保障城市充分就业下功夫，要在如何增加就业增加这些落户城市的农民的收入方面做文章。尽管法律与相关政策上保障农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，以此作为稳定器、安全阀来巩固城镇化的成果，但是也要认识到，我国城镇化进展到今天这个阶段，要让进城落户的农民再退回到农村已经不现实，也不可能。

因此，除了让农村转移人口“进得来”“住得下”外，还需要让他们“留得下”，而“留下来”一个关键就是就业，要有工作可做，并且这份工作可以保证家人能够稳定地、可预期地在城市生活。如果说权益涉及农民的最后保障与退路问题，而土地指标涉及农民在城市里有无稳定的住所，这两项固然都是重要的，但是说到底，推进农民市民化、让农民在城市安居乐业，根本还是就业，一个稳定的、可预期的就业机会及其由此带来的收入才是最为核心的问题。对此，宁波市政府有足够清醒的认识。宁波市《意见》中提出“加大对农业转移人口就业的支持力度”：一是为调动各区县（市）推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，市财政创新建立了农业转移人口市民化奖励机制；二是县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持农业转移人口中的失业人员进行失业登记，提供免费职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务；三是鼓励单位吸纳就业困难的农业转移人口，等等。

如果城市没有强大的可持续发展的产业，就不能提供足够的岗位维持就业，那么，城镇化及农民市民化就不可能有稳定性。

四、县城城镇化的最终目标是城乡均衡化、一体化

农民市民化只是我国城镇化进程中的一个过渡阶段。从浙江杭州、宁波等经济发达地区来看，对于政府来说，农民市民化已经不是一个重要的议题。目前在宁波，相当一部分农民缺乏动力进城被市民化。其原因就在于，宁波各区县城乡发展均衡，农民收入主要来源于二、三产业，就业也没问题，进城转变成市民不再具有吸引力。

事实上，从新农村建设到乡村振兴，再到现代化示范窗口建设，然后成为共同富裕建设示范区，浙江的城乡差异不再明显。相比全国其他区域，浙江率先推动区域统筹发展，城乡、区域间平衡协调发展。浙江被公认为发展最均衡的省份。2018年浙江省城乡居民收入比为2.04∶1，这一数据为全国各省区中最低，而到了2021年，浙江城乡居民收入比再次下降到1.94∶1，其中最引人注目的是嘉兴市的数据：早在2012年嘉兴市城乡居民收入比已经为1.92∶1，2021年缩小至1.60∶1。另一个就是11个地市间均衡发展。2017年，浙江省11市中人均GDP最高市与最低市的倍差为1.70，2020年最高和最低缩小至1.21倍，是区域收入差距最小的省份之一。再就浙江省城乡医疗保障水平来说，2019年浙江省医疗保障局、省财政厅联合印发《2019年城乡居民基本医疗保障工作实施方案》。《方案》明确城乡居民医保人均财政补助标准新增30元，大病保险人均最低筹资标准增加15元，贫困人口大病保险起付线降低50%。从2020年起，按照“全市制度统一、预算统筹编制、基金分级管理”的思路，用3年时间分步全面做实城乡居民医保市级统筹。

总而言之，随着我国城乡发展均衡性不断提高，城乡生活方式与质量的差异日趋缩小，农民是否依然还会像城镇化早期那样决然地向城市转移很难说，而人口的逆城市化也是有可能发生的。到城乡发展均衡阶段，也将是农民市民化过程结束的时候。在城市还是乡村生活会成为人们的自主选择，城市未必是农民特别向往之地，农民也未必愿意市民化，不管是主动的还是被动的。笔者近来在浙江省宁波市的调研表明，要让宁波市江北区的农民进城成为市民，或者就地改变身份由农村居民变成城市居民，他们都是不愿意的。宁波早在2016年9月30日就宣布在全市范围内取消“农业”“非农业”户口性质区分，统一登记为居民户口，结束了城乡二元户籍，进入城乡户口一元制的新时代。宁波市镇海区通过全域融合，实现城乡一体共繁荣。镇海区通过加大基础设施投入，资源和要素进一步向农村倾斜。通过努力，2019年镇海区就已经实现村级电商服务网点、快递服务网点、城镇民用天然气、河道卫生保洁、垃圾收运全覆盖，90%以上的农村菜场开展标准化改造。这样城乡的生活与环境基本没有差别。姚江社区是宁波市江北区第一个纯农民安置新型社区，那里的居民是地地道道的农民，却过着同城市居民一样的生活。这是就地市民化的典型，姚江社区在浙江并非个例。就宁波等地来说，农民市民化已经不再是人们所思虑的议题了。从这个意义上说，所谓市民化问题也就终结了。相信中国其他区域，随着时间的推移，作为地方政府一个重要议题的市民化，其终结也只是时间问题。