跨区域水污染治理中的地方政府合作研究—基于权力与利益的视角

朱飞（华东政法大学）

一、引言

改革开放以来，我国的经济发展水平不断提升，取得了举世瞩目的成就，人民生活水平不断提高。然而我国的生态环境却伴随着经济高速发展逐渐恶化，各种污染问题层出不穷，跨区域水污染问题尤为严重。2001年浙江、江苏交界处水污染引起的筑坝事件，2005年松花江发生重大跨行政区水污染事故，这一系列的水污染问题都足以表明我国当前的跨区域水污染治理方式存在问题。当前我国针对跨区域水污染问题，仍然采取由各地方政府分散治理的模式，由于跨区域水污染这种区域公共问题的复杂性，传统的治理模式难有成效，因此，其治理过程必将从传统的单一治理走向合作治理。

二、跨区域水污染治理现状及问题

《中华人民共和国水污染防治法》规定地方各级人民政府，应当对本辖区的环境问题负责，实行“统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制[1]。因此，我国处理区域环境问题时奉行属地管理原则[2]。属地管理原则导致的主要问题就是在面临跨区域污染问题时，各地方政府往往秉承着“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的原则，很少关心其它区域的污染问题。

当出现跨区域水污染问题时，问题往往更为严重。从公共经济学的角度来看，跨区域水环境是介于私人物品与纯公共物品之间的准公共物品[3]。跨区域水环境作为一种准公共物品具有两种属性，即区域性与利益外溢性，具体表现为：（一）由于各个地方的区位环境、经济发展水平、支柱产业结构不同，区域内所产生的水污染问题也各不相同，不同地方的水污染问题呈现出明显的区域性；（二）当跨区域水污染问题产生时，流域内的所有政府都会受到影响，污染会随着水的流动扩散波及到各个区域，当上游区域的水环境受到污染时，下游区域往往承担其污染所带来的治理成本，承担上游区域带来的负外部效应，跨区域水污染往往呈现出明显的利益外溢性[4]。

属地管理原则面对跨区域水环境的区域性与利益外溢性时显得无能为力。上游地方政府凭借着区位优势，可能会出现对区域内水环境“只污染不治理”的情况，随着水的流动污染成本将转嫁到其它区域，而上游地方政府则获得本地经济发展优势。因此，跨区域水污染治理仅仅通过单个地方政府是难以完成的，当前的地方政府治理模式无法解决跨区域水污染问题。只有通过流域内各地方的通力协作，对区域内水环境进行有效治理，形成区域环境的良性关联，才能实现跨区域水污染治理的“共赢”。

三、传统跨区域水污染治理困境

（一）“行政区行政”：跨区域水污染治理中的权力失调

“行政区行政”是指各地方政府按照既有的行政区划去行使行政管理权力[5]。行政区划设置形成的边界成为地方政府行使行政权力的边界，这种行政区划带来的刚性约束导致了“行政区行政”的现象。在传统的跨区域水污染治理中，由于地方政府的行政权力无法跨区边界行使给跨区域水污染治理造成了阻碍。

1.行政区划设置下治理权力与范围的不匹配

水污染治理权力与污染流域之间的不匹配是造成跨区域水污染合作治理困境的重要原因[6]。我国地方政府的治理权力是基于行政区划设置的，行政区划由人为划分，而河流流域则是自然形成，这导致治理权力与污染范围之间必然产生矛盾。根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，面临跨区域水污染问题时，地方政府无法跨区域行使治理权力。同时，由于水的流动性而导致水污染具有扩散性和后发性，一旦发生水污染就会是流域内的跨区域问题，而且这种污染也不会当即显现，这也导致跨区域水污染治理时的责任难以划分。水污染治理中“谁污染谁治理”“解铃还须系铃人”的原则由于治理权力与范围的不匹配难以适用，造成了各区域地方政府都不愿意投入财力、精力去治理水污染问题[7]，进一步加剧了跨区域水污染问题。

2.法律制度缺失导致治理权力的无法界定

地方政府在面临跨区域公共问题时往往缺乏合作治理的法律依据。在地方政府合作治理跨区域的环境问题方面，我国的相关法律规定和条例几乎还是一片空白，没有谈及各级地方政府在合作治理跨区域环境问题中的责任和权力等问题[8]。这导致地方政府在合作治理跨区域环境问题时合作权限不明确，不清楚哪些方面合作、怎么合作、合作到什么程度，在法律制度缺失的情况下，地方政府之间的合作也往往演变成“争权诱责”的情形[9]。当面临跨区域水污染问题时，各地方政府没有可以依据的法律规定和条例，也没有成熟的案例可以参考和借鉴，这就导致了地方政府在处理跨区域水污染问题时的相互推诿扯皮。因此，法律制度的缺失限制了跨区域水污染治理中地方政府的合作。

（二）“行政区经济”：跨区域水污染治理中的利益冲突

“行政区经济”是指各地方政府在行政区内组织经济活动并进行经济管理。“行政区经济”是地方政府权力与利益相结合的结果，行政区划设置形成的边界成为行政权力行使的边界，地方政府又在行政区划形成的边界内组织经济活动。“行政区经济”的一个突出特点就是地方政府对于行政区域经济发展的自组织[10]，地方政府按照中央政府要求对行政区域内经济发展有自组织职能，行政区域有自身相应的区域利益[11]。这一特点决定了区域政府追求区域内经济发展，追求地方利益，面对跨区域水污染治理问题时，必然会出现地方政府利益的冲突。

1.追求地方利益难以达成有效的合作治理

在以经济建设为主线任务的大环境下，地方政府往往不顾一切地追求经济的高速发展，地方政府官员往往奉行着“唯GDP论”“GDP至上”的原则，忽视了对生态环境的保护和治理。面对跨区域水污染问题，由于治理成效的潜在性、收益的长久性等，导致地方政府不愿在此投入过多的财力、精力，水染污的扩散性也会导致地方政府潜在的避责行为。同时，绩效考核制度下，地方经济发展水平的高低与地方政府官员能否晋升有着直接的联系，这更进一步促使地方政府盲目地追求地方利益最大化而忽视跨区域水污染的治理。地方政府追求地方利益会导致其参与跨区域水污染治理的动力不足，往往敷衍了事，难以达成有效的合作治理。

2.经济发展水平差异导致利益目标的不一致

由于各地方经济发展水平的差异，导致不同地方政府面对跨区域水污染问题时治理目标的差异[12]。经济较发达地区随着经济发展水平的提高，慢慢地将关注的重点转移到了环境保护和治理方面，并对此投入了较大的财力和精力。而经济欠发达地区由于经济发展水平较低，相较于环境保护问题更在意于如何提高地方财政收入[13]。经济较发达地区对于环境保护的高需求与经济欠发达地区对于经济发展的高要求形成了矛盾，阻碍了跨区域水污染的治理，给各地方政府的合作治理造成了困境。

四、跨区域水污染合作治理路径突破

（一）明确跨区域水污染治理权力行使

1.健全相关法律界定治理权力

当前地方政府在面临跨区域水污染问题时，往往缺乏合作治理的法律依据而无从下手。因此，建立详细、规范的跨区域水污染地方政府合作治理的法治体系尤为重要，主要从以下两个方面着手：一是建立地方政府合作治理的横向协调标准，对治理过程中协调的性质、具体方式、权力划分、责任界定等详细地进行规范和界定。通过协调标准的建立，让地方政府在合作治理过程中有法可依、有规可循。二是完善跨区域水污染地方政府合作治理的纠纷解决机制，跨区域水污染问题主要依靠地方政府之间自行协调和上级政府的行政命令，地方政府往往存在自利行为，“地方保护主义”现象严重，有效的纠纷解决机制利于地方政府的合作治理。

2.赋权合作组织行使治理权力

跨区域水污染问题往往涉及的行政区划较多，当前行政区划约束下地方政府行政权力难以跨区域行使导致水污染问题难以解决。因此，应当构建治理跨区域水污染问题的合作组织，各地方政府将治理水染污问题的行政权力赋予该合作组织。地方政府作为合作治理跨区域水污染问题的参与者将某一种或多种权力交给合作组织，从而构建起区域一级的对于跨区域水污染问题的治理权力。其实质是“行政管辖权交易”[14]，这是地方政府进行跨行政区环境合作治理的权力基础，其作用是通过区域管辖权的建构以弥补区域一级法定治理主体的缺失。

合作组织由各地方政府相关党政领导牵头组成，制定统一的跨区域水污染合作治理方案，对合作治理中的责任划分、资源整合、部门合作、人员配备等进行安排。合作组织作为各地方政府合作的桥梁，促进合作主体协调共治，解决跨区域水污染问题。

（二）促进跨区域水污染治理利益融合

1.共同利益融合形成合作治理目标

利益问题是地方政府在合作治理跨区域水污染问题中的核心问题。地方政府存在追求地方利益最大化的动机，在这个过程中，便会与其合作治理跨区域水污染问题的行为产生冲突，因此促进地方政府合作治理跨区域水污染问题的利益融合是保障合作治理成效的根本。一是建立跨区域水污染合作治理利益共享机制，通过各区域地方政府环保税收共享、人才交流培训等，让利益在合作主体之间共享；二是建立跨区域水污染合作治理财政合作机制，通过合作主体在财政方面的合作，为地方政府合作治理跨区域水污染提供支持和保障，跨区域水污染问题治理的长期性、公共性和外部性都需要合作主体充足的财政资金保证；三是建立跨区域水污染合作治理利益补偿机制，需要对利益受损方进行合理的补偿以弥补其损失，由此保证地方政府合作治理跨区域水污染问题的有效开展[15]。

2.弱化地方政府逐利动机

地方政府追求利益最大化是阻碍跨区域水污染问题有效治理的重要原因之一，而地方政府追求利益的根本原因在于当前的绩效考核制度中对经济发展指标的偏重和地方政府自身对于环境问题的不重视。因此，应当从优化绩效考核体系和加强环境保护意识两个方面去弱化地方政府逐利动机，推动跨区域水污染问题的合作治理。习近平总书记多次强调：“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。”因此，建立科学的地方政府绩效考核制度势在必行，通过合理的评判标准将环境保护水平纳入绩效考核体系之中，实现地方的绿色发展。地方政府官员也应认识到生态环境保护的重要性，在环境保护方面投入更多的精力，为改善生态环境付出更多的努力。

（三）监督权力行使与利益融合

跨区域水污染治理权力的行使与利益的融合能够有效地解决传统治理面临的困境，对其监督有利于维系合作主体间治理的稳定性与长久性。我国一直实行的是行政区行政，地方政府在辖区内拥有最高决策权，监督活动一般由上级政府进行，但是由于获取信息不充分，上级政府的监督活动往往难有成效。因此，监督权力行使与利益融合一方面有利于推动跨区域水污染合作治理的进行，另一方面也有利于对于合作治理过程中出现的问题进行纠正。首先是应当形成监督权力行使与利益融合的多元主体。多元主体共同监督权力行使与利益融合能够更加公平有效地解决合作治理过程中出现的问题。其次是要完善治理过程中的信息公开制度，将合作治理的计划安排、执行情况、治理成效公开，让社会公众拥有知情权，充分掌握信息便于更好地监管。最后是要建立有效的问责机制，“责任政府”的理念要求建立官员问责制。不仅要对跨区域水污染治理过程进行监管，更要对其治理结果进行监管。对于治理过程中消极不作为的官员应当问责，追究其政治责任，执行不力造成严重损失的更应追究其法律责任。

五、结语

跨区域水污染作为区域环境治理中的突出问题，一直困扰和制约着我国区域经济可持续发展和生态文明建设。地方政府长期奉行的属地管理原则及跨区域水环境本身具有的区域性和利益外溢性，要求面对跨区域水污染问题时必须采取地方政府合作的方式。然而当前传统跨区域水污染面临着许多困境，基于权力与利益的视角分析，在“行政区行政”“行政区经济”现象下治理权力失调与利益冲突是阻碍合作治理的重要原因。因此要想突破传统跨区域水污染治理困境，需要明确跨区域水污染治理权力行使并促进其利益融合，最后通过监管确保治理成效，让政府合作成为常态，共同致力于区域环境问题的解决。