建设完整居住社区打通城市治理“最后一公里”《完整居住社区建设指南》解读

本刊记者 柯善北

居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”。特别是新冠肺炎疫情之后，人们越来越认识到，社区在信息沟通、组织动员、物资分配以及提供服务等涉及社会运行方方面面发挥着关键性、基础性的重要作用。

为深入贯彻习近平总书记关于更好为社区居民提供精准化、精细化服务的重要指示精神，落实党中央、国务院关于加强基层治理的决策部署，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，近日，住房和城乡建设部印发《完整居住社区建设指南》（以下简称《指南》），指导各地统筹推进完整居住社区建设工作，不断提升居住社区建设质量、服务水平和管理能力，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

完善城市治理“最后一公里”

新中国成立后，随着政府及企事业单位大院的不断兴建，一大批封闭式的居住社区由此形成，而这些社区通常由相关单位管理并提供服务，实际上是计划经济体制下政府功能的延伸。改革开放以后，特别是住房制度改革以来，现代意义上的居住社区逐步形成，相关社区服务开始向市场转移。

在我国城市化快速推进的过程中，一方面，改制之后的单位大院存在管理缺位、功能缺失等问题；另一方面，新建小区也存在过度商业化的趋势，在功能、服务以及人文关怀上存在不足。与此同时，在脱离政府或单位统管一切的体制后，社区自治的基层治理体系也未能建立起来，使得城市治理在社区这一“神经末梢”未能充分发挥其效能。

党的十八大以来，中央高度重视基层治理工作。习近平同志也多次强调，“城市治理的‘最后一公里’就在社区”“社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢”“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据中央文件相关工作部署，住房和城乡建设部等部门就完整居住社区建设推出了系列政策措施。

2020年8月，住房和城乡建设部等13部门发布《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（以下简称《指导意见》），以建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区为目标，以完善居住社区配套设施为着力点，大力开展居住社区建设补短板行动。

《指导意见》明确工作目标，即到2025年，基本补齐既有居住社区设施短板，新建居住社区同步配建各类设施，城市居住社区环境明显改善，共建共治共享机制不断健全，全国地级及以上城市完整居住社区覆盖率显著提升。

同时，《指导意见》还颁布了《完整居住社区建设标准（试行）》，就居住社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、市政配套基础设施、公共活动空间、物业管理、社区管理机制等六方面内容提出了明确的要求。

此次《指南》则是以图文并茂的形式，对《完整居住社区建设标准（试行）》进行了直观的讲解，在《完整居住社区建设标准（试行）》的基础上细化完善了各项设施的建设要求，对建设原则、功能布局等提出明确的建设指引，帮助各地方更深入地理解完整居住社区的理念，指导各地方落地实施相关工作。

关注“一老一小”弱势群体

《指南》对完整居住社区给出明确定义：完整居住社区是指在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业服务和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。

对比完整居住社区，《指导意见》指出我国居住社区目前存在的问题，包括规模不合理、设施不完善、公共活动空间不足、物业管理覆盖面不高、管理机制不健全等突出问题和短板，与人民日益增长的美好生活需要还有较大差距。

针对这些问题和短板，在《指南》中均给出了明确的回应。如规模方面，《指南》指出，各地应根据儿童、老年人等社区居民的步行能力、基本服务设施的服务能力以及社区综合管理能力等，合理确定完整居住社区规模。以居民步行5～10分钟到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则，以城市道路网、自然地形地貌和现状居住小区等为基础，与社区居民委员会管理和服务范围相对接，因地制宜合理确定居住社区规模，原则上单个居住社区以0.5万～1.2万人口规模为宜。

很明显，《指南》中对社区的关注集中在“一老一小”群体，应为他们实际上是在社区活动时间最长、同时也是容易被忽略的弱势群体，特别是随着老龄化、少子化时代的到来，更应该为儿童和老人提供更舒适、友好的社区环境。

在基本公共服务设施方面，《指南》提出“五个一”：一个社区综合服务站、一个幼儿园、一个托儿所、一个老年服务站和一个社区卫生服务站。其他方面，如便民商业服务设施要健全，包括一个综合超市、多个邮件和快件寄递服务设施以及其他便民商业网点；市政配套基础设施要完备，包括水、电、路、气、热、信等设施，停车及充电设施、慢行系统、无障碍设施和环境卫生设施；公共活动空间要充足，包括公共活动场地和公共绿地；物业管理要全覆盖，包括物业服务和物业管理服务平台；社区管理机制要健全，包括管理机制、综合管理服务和社区文化。

进一步扩展至十五分钟生活圈，《指南》指出十五分钟生活圈一般由城市干路或用地边界线所围合，居住人口规模为5万～10万人，服务半径为800～1000米，与街区、街道的管理和服务范围相衔接。《指南》要求在十五分钟生活圈建立社区步行和骑行网络，推进社区绿道建设，串联若干个居住社区，统筹中小学、养老院、社区医院、运动场馆和公园等设施配套。

构筑更包容的居住环境

不难看出，《指南》重点从保障社区老年人、儿童的基本生活出发，提出配套养老、托幼等基本生活服务设施的标准，促进公共服务的均等化，提升人民群众的幸福感和获得感。

实际上，近年来国家密集出台政策措施，不断提升社会服务的公平性和包容性。

2020年7月，民政部、发改委、财政部、住建部等9部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，要求创新工作机制，加强产业扶持，激发市场活力，加快培育居家适老化改造市场，有效满足城乡老年人家庭的居家养老需求。

2021年9月，国家发改委、国务院妇儿工委办公室、住建部等23部门近日联合印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，提出通过在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点，推动儿童友好理念深入人心，儿童友好要求在社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境等方面充分体现。

2021年11月，中国残联、住房和城乡建设部等13部门联合印发《无障碍环境建设“十四五”实施方案》，在法制保障、政策体系、基础设施等多维度推进无障碍环境建设，加快形成设施齐备、功能完善、信息通畅、体验舒适的无障碍环境。

以上措施都是在我国城市化进入后半程后，针对存在的短板进行补充提升，让更广泛的群体（特别是老人、儿童、残疾人等弱势群体）能更充分地享受城乡建设的成果。

另外，除了硬件设施外，更重要地是如何通过社区凝聚社区居民共识，逐步建立党委领导下的、社区居民充分参与的共建共治共享的社区治理格局，形成积极向上的社区文化，从而进一步激活城市治理的活力。