为全省教育现代化建设注入法治动力——《江苏省教育督导条例》解读

☉刘世峰

特邀嘉宾：

张 亮 省人大常委会教科文卫委副主任

陈志红 省人大常委会法工委副主任

林 伟 省教育厅一级巡视员

2022 年1 月14 日，省十三届人大常委会第二十八次会议通过了《江苏省教育督导条例》（以下简称条例），将于2022 年4 月1 日施行。条例认真贯彻落实党中央、国务院关于教育督导体制机制改革的最新要求，立足解决我省教育督导工作中存在的问题和不足，围绕教育督导涵盖哪些内容、谁来开展教育督导、怎么开展教育督导等关键问题、主要问题开展制度设计，在督导机构和职责、督学、督导事项和实施、督导结果运用、法律责任等方面作了具体规定，通过立法健全督导机构的设置，明确督导主体的职责划分，规范督导工作程序，强化督导结果运用和法律责任追究。条例的出台，进一步完善了我省教育督导的制度机制，强化了相关工作举措，为加强和规范教育督导工作，保证教育法律、法规和国家教育方针、政策的贯彻执行，实现教育优先和高质量发展提供了法治保障，对于推进我省教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为大家作全方位解读，让社会大众深入了解条例的出台背景、制定过程、主要制度设计和对我省教育事业的深远影响。

问：请首先为我们介绍一下条例的立法背景、制定过程和出台后对我省教育事业发展的重要意义。

林伟：从去年1月成立起草小组到今年1月常委会审议通过，《江苏省教育督导条例》的制定周期正好历时一年。一年的时间，从组织起草、审核修改，到人大审议、调研修改，再到审议通过，自始至终经历了一个完整的立法流程，在时间紧、任务重、要求高的情况下，省人大法制委、常委会法工委和教科文卫委、省司法厅、教育厅既各司其职又相互配合，齐心协力、优质高效地完成了各个阶段的各项准备工作，保证了条例的顺利出台。如此高效的立法速度，体现了我省全面贯彻党中央、国务院关于深化新时代教育督导体制机制改革的政治自觉、行动自觉和坚定决心，体现了江苏立法人敢打硬仗、善打胜仗的坚强工作作风。

教育督导制度是我国教育的基本制度之一，自1977 年逐步恢复教育督导工作以来，我省在开展教育督导活动中认真贯彻落实党中央国务院关于教育督导的相关部署，结合省情实际积极探索创新，取得了突出的成绩，积累了丰富的实践经验。30多年来，教育督导工作也暴露出一些问题和不足，比如机构依法独立行使督导职能缺乏法律保障、体制机制未完全理顺、职能不够健全、保障机制不够完善、结果运用不够充分、督导委员会成员作用发挥不够、督导力量薄弱等，不能充分发挥教育督导的作用。进入新时代，国家对教育督导工作提出了新的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅在2020 年印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确提出要进一步深化教育督导保障机制改革，完善教育督导法律法规，加快相关规章制度建设，推动地方出台配套法规政策。部分兄弟省市也各自出台了本省的教育督导条例，为我省开展相关立法提供了一些可资可鉴的经验。在此大背景下，江苏的教育督导立法应势而谋、因势而动，省教育督导条例因此顺势而生。在立法过程中，我们紧扣党中央、国务院关于深化新时代教育督导体制机制改革部署要求；坚持问题导向，围绕教育督导工作中遇到的难点痛点堵点问题，有针对性地开展制度设计；立足江苏实际，注重体现江苏特色，将我省教育督导实践中积累的成熟经验上升为法律规范；坚持系统思维，做到既全面覆盖，又突出重点环节，切实提高法规的时效性、针对性和可操作性。条例的出台，为更好规范和促进全省教育督导工作提供了坚强的法治保障，为我省教育现代化的建设注入了强劲法治动力，必将推动我省教育督导工作和教育事业开启新的局面，迈上新的台阶。

问：条例在完善机构设置和加强队伍建设方面有哪些好的制度设计？

陈志红：优质高效的工作开展离不开好的组织架构。为解决由谁来督导这个问题，条例专设“督导机构和职责”一章，完善督导机制，明确工作职责。一是健全教育督导机构设置。规定县级以上地方人民政府应当设立教育督导委员会，教育督导委员会办公室设在教育行政部门，承担教育督导委员会的日常工作。教育督导委员会及其办公室履行法律、法规规定的教育督导机构职责，在本级人民政府领导下依法独立行使教育督导职能。二是科学界定教育督导委员会及其办公室的职责。规定“教育督导委员会负责组织开展本行政区域教育督导工作”“教育督导委员会办公室负责具体实施本行政区域教育督导工作”，并以分项列举的方式分别规定了教育督导委员会及其办公室各自应当履行的具体职责。三是充分发挥教育督导委员会成员单位作用。要求“明确教育督导委员会成员单位职责，建立成员单位联络机制和年度履职报告制度”，规定教育督导机构根据需要可以联合有关部门实施教育督导。

成事之要，关键在人，人才队伍是做好教育督导工作的前提和基础。条例在加强督学管理、建立保障机制方面作了一系列规定，专设“督学”一章，多措并举解决我省基层教育督导队伍存在的数量不足、专业不强以及保障不到位等问题。一是规范督学的任用机制。对督学的任命、聘任形式分别作出规定；明确督学任职条件，对其政治素质、业务能力、品德修养、学历业绩等提出要求，并建立督学的任期和退出制度。二是强化对督学的管理。明确督学在开展督导时应当回避的五种情形，督学在实施督导过程中应当依法督导、文明督导，对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿等违法行为作出禁止性规定。三是发挥培训和考核的作用。规定教育督导机构应当健全督学培训和学习交流机制，提升督学队伍专业水平和工作能力；定期对督学履职情况进行考核，对工作实绩突出的，按照规定给予奖励，对考核不合格的，取消任命或者解聘。四是完善保障机制。规定从事教育督导的工作量以及工作实绩，可以作为职称晋升的业绩成果；县级以上地方人民政府将教育督导经费列入本级财政预算，兼职督学因参加教育督导工作产生的交通、食宿、劳务等费用，按照规定纳入教育督导经费列支。

此外，条例还注重发挥社会公众的参与和监督作用，“鼓励和支持学生及其家长、教师、社会组织、社会公众以及人大代表、政协委员、政府参事、专家学者等依法有序参与教育督导相关活动”，规定“督导报告应当以适当方式向社会公开”。

问：教育督导具体包括哪些内容？

张亮：教育督导与我们每个人、每个家庭都密切相关，其工作的专业性也比较强。教育督导包括督政、督学和评估监测三个方面的内容，条例确立了“三位一体”的教育督导体系。督政是对本级人民政府有关部门和下级人民政府贯彻党和国家的教育方针、政策，坚持社会主义办学方向，落实相关法律、法规、规章以及履行教育职责的督导；督学是对本行政区域内所管辖的学校和其他教育机构党的建设、依法依规办学、践行社会主义核心价值观、落实德智体美劳全面发展培养要求、实施素质教育的督导；评估监测是对本行政区域内教育发展状况、办学水平和教育质量组织开展评估监测。

条例在“督导事项和实施”一章对如何开展督导作了规范。一是细化督政、督学和评估监测的具体内容。条例规定了12项督政、13项督学和6项评估监测事项。将“双减”政策落实情况作为督政的重要内容，明确规定要“强化义务教育阶段学校主阵地作用，深化校外培训机构治理，落实减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的情况”。二是明确实施教育督导的具体形式和工作要求。条例规定了教育督导机构在实施教育督导时可以行使的具体职权，明确教育督导机构实施教育督导主要采取综合督导、专项督导、经常性督导等方式，每三至五年实施一次综合督导，每月至少开展一次经常性督导，根据需要开展专项督导。三是规范教育督导的实施程序。条例对综合督导和专项督导的程序作了规范，规定“督导组通过听取汇报、教育活动观察、随堂听课等方式实施现场考察”“督导组进行评议，形成初步督导意见，向被督导单位反馈，被督导单位可以进行申辩”等，授权教育督导机构制定经常性督导工作规程。规定督导意见书应当包括对被督导单位的评价、存在的问题、整改要求和建议等内容，要求被督导单位根据督导意见书进行整改，教育督导机构应当对被督导单位落实整改意见情况及时进行核查等，确保督导活动规范有序，确保教育督导产生实实在在成效。

问：条例在保障教育督导的权威性和实效性方面有哪些亮点？

陈志红：法律的权威和生命力都在于实施，也只有可操作、行得通、真管用的良法才能让法律的权威和生命力得到充分彰显。为了保障教育督导的权威性和实效性，条例通过一系列的制度设计提升教育督导的刚性约束和实施效果。一是突出督导结果运用。规定综合督导或者专项督导结束后，教育督导机构应当向本级人民政府提交督导报告，同时报上一级教育督导机构备案，经常性督导由教育督导责任区督学按照有关规定向教育督导机构报告。县级以上地方人民政府应当运用教育督导结果，按照规定对优秀的被督导单位及其有关负责人进行表彰激励；教育督导机构对督导结果不合格的对象，可以视情节严重程度给予约谈或者通报其所在地党委、政府及其上级主管部门，并提出处理建议。条例还分别明确了八种应当给予约谈和提出处理建议的具体情形。二是坚持监督和指导并重。在总则中首先将“坚持监督与指导并重”明确为教育督导应当遵循的工作原则；在具体规定中明确“教育督导机构对学校实施教育督导，应当根据督导中发现的问题，结合学校类型、办学特点等，提出有针对性的督导建议，引导学校遵循教育规律、提高教育教学质量。”三是明确相关责任。专设“法律责任”一章，规定督学实施教育督导过程中不按规定提出回避申请，隐瞒或者虚构事实，泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由教育督导机构责令改正并给予批评教育；情节严重或者造成严重后果的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。教育督导机构和有关部门工作人员在教育督导工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。