社区垃圾分类治理的多元主体互动机制研究——以长沙市洋湖和园小区为例

周丽娟，杜 羽，王雅洁

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

1 问题的提出

近年来，垃圾分类治理受到社会各界的密切关注。2020年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于构建现代环境体系的指导意见》，提出要提高公民环保素养，积极开展垃圾分类工作。垃圾分类治理工作在全国各地迅速展开，出现上海“严管式”、深圳“激励式”等具有代表性的治理模式。

针对垃圾分类治理，相关专家学者从多方面展开研究。一是以垃圾分类中的个体居民作为研究对象，探究影响个体居民垃圾分类行为的意愿及其影响因素[1]。二是对垃圾分类中的政府作用展开研究，相关学者认为，政府应该从制度[2]、政策执行方式与宣传教育[3]等方面推动垃圾分类工作。随着我国垃圾分类工作的逐步开展，政府主导型垃圾分类模式的不足也逐渐显现，凸显为源头投放激励未生效，末端处理激励不合理，公众集体意识未形成，社区动员思路不完善等问题[4]。于是有学者将多元治理理论引入到城市垃圾分类治理中，认为只有将政府、市场和社会等多元主体纳入垃圾分类工作的宏观体系中，才能实现垃圾分类工作的有序推进[5]。建构高效的多元化参与政策执行体系，是建设垃圾分类治理体系的一个关键环节[6]。

社区作为社会的基础单元，其垃圾分类治理有效程度直接关乎总体水平与质量。然而目前针对社区场域内多元主体参与垃圾分类治理的研究十分欠缺。考察社区垃圾分类治理中多元主体参与的方式、状态及制约因素，对于清晰认识这一模式的实质和功能并完善与推广，以及促进相关工作的开展具有重要价值。通过对长沙最早试点垃圾分类并获评“长沙市垃圾分类示范小区”的洋湖和园小区的居民走访调查及相关负责人的深度访谈，发现多元主体的共同参与发挥了重要作用，但也存在一些问题。

2 洋湖和园小区垃圾分类治理中的多元主体互动

洋湖和园小区位于湖南省长沙市湘江新区的核心区，是一个大型的农民保障性安置小区，居民由已拆迁的原住村民组成。2018年，《长沙市生活垃圾分类制度实施方案》正式施行，强力推进生活垃圾分区域源头减量和资源化利用。洋湖和园小区是最早试点的小区，也是难度较大的小区。作为一个居住人口近万人的大型农安小区，由“洗脚上岸”拆迁群众转变而来的居民过惯了垃圾随意堆放的农村生活，缺乏科学的垃圾分类知识，但随着试点工作的推进，小区的垃圾分类知晓率几乎达到100%，于2019年获评“长沙市垃圾分类示范小区”。经走访调查发现，这与社区内多元主体在垃圾分类治理的前期投入、中期实施、后期成果巩固3个阶段中密切互动产生协同效应紧密相关。

2.1 前期准备阶段：制度建设、设施投入及宣传动员

垃圾分类治理具有必要性、强制性、复杂性、长期性等特征，相关制度的构建利于从整体部署上保证具体工作的顺利推行[7]。洋湖和园小区成为试点后，洋湖街道办事处深刻领悟国家《生活垃圾分类制度实施方案》及《长沙市生活垃圾分类制度实施方案》精神，并指导连山村委会联合居民因地制宜制定了包含“垃圾分类环境美”的《洋湖和园小区公约》，包含物质奖励和精神奖励的《洋湖和园垃圾分类奖励办法》，既落实了国家和地方的相关政策，又解决了社区层面垃圾分类指导措施不健全的问题，同时也弥补了政府层面制度政策无法有效激励居民个体的不足。

有效的政策沟通对于促进目标群体的政策理解具有重要意义[8]。洋湖和园小区的居民主要由连山村村民组成，有着较好的群众基础，小区建成后治理工作开展有效，成立了连山村党总支、“连谊”文艺、“五老”、DX爱心义剪、微光等多支志愿服务队，开展垃圾分类工作后，又迅速组建了一支“俏娭毑”垃圾分类志愿服务队。在党总支和管委会的倡导下，协同志愿服务队、热心居民一起对小区居民展开多种形式的前期宣传，深入居民家中讲解垃圾分类的知识。同时，管委会和小区物业也在小区门口、楼栋门前、小区宣传栏、垃圾棚等多个地方张贴垃圾分类的知识和标语，并通过微信群等网络方式进行宣传引导，发挥了重要作用。

硬件满意度对居民垃圾分类行为有显著的正向效应[9]。在洋湖和园小区走访观察到，除了物业投放的“可回收物”“不可回收物”两分类垃圾桶，每栋楼单元门口都有由小区管委会设置的“厨余垃圾”“其他垃圾”两分类垃圾桶，且设有挡雨棚、宣传栏及配套的二分类专用转运车，小区两个大门口设有岳麓区垃圾分类办公室投放的“厨余垃圾”“可回收物”“有害垃圾”“其他垃圾”四分类垃圾桶。除此之外，由企业投放的“旧衣物回收箱”“小黄狗智能垃圾分类回收机”也是该小区的亮点。在个性化服务上，村委会购买脚踏式垃圾桶替代政府发放的分类垃圾桶，又为每个家庭配备了干湿垃圾桶，并定期发放垃圾袋。

2.2 中期实施阶段：分类投放、收集与运输中的频繁互动

垃圾分类治理工作正式实施后，主要涉及垃圾分类投放、收集与转运三项核心工作。这一阶段的工作十分繁杂，关乎治理的最终成效，也是多元主体互动最为频繁的阶段。

(1)分类投放环节。居民身为生活垃圾的产生者、分类工作的践行者与监督者，占据核心地位。虽然接收前期宣传，居民具备了一定相关知识和条件，但集体规模越大，共识形成的难度也就越大，相应动员难度也就越大[10]。洋湖和园小区规模大，居民多为习惯了随意堆放垃圾的农村生活的农民，因此经常会出现不分类或者错分类的行为。由于垃圾分类投放需要耗费大量的时间与精力，且还没有养成垃圾分类的习惯，因此具有极强的“破窗效应”，局部甚至一小部分居民未进行垃圾分类就可能致使整个垃圾分类投放工作的失败，因此需要高强度的引导监督工作。为此，社区党组织号召党员带头实施垃圾分类，以起到先锋模范的带头作用。管委会组织物业公司的保洁人员和志愿者担任“垃圾桶边指导员”，负责每天在垃圾投放的高峰期值守分类垃圾桶，进行引导与监督，及时纠正居民错误投放行为，并进行情景式宣传教育。

(2)分类收集环节。需要将分类垃圾桶中的垃圾分类转运到社区内的垃圾中转站。此项工作任务量相对较轻，则由本就承担这项工作的物业公司开展这项工作。但毕竟增加了一定工作量，物业公司之所以愿意配合，主要是因为洋湖和园小区的物业公司是由居民自己成立的，并且与村党支部及管委会实行“三位一体”化运作，因此具有良好的组织和配套条件保障，从而确保社区内已经分类的垃圾能够得到分类转运和收集。

(3)分类运输环节。社区生活垃圾的运输是社区层面垃圾处理流程的最后阶段。在这一阶段，主要由基层政府的环卫部门承担运输职责。在洋湖和园小区，物业公司将垃圾分类收集好后，岳麓区环卫局的垃圾车将会按照长沙市垃圾分类工作的相关要求，使用满足垃圾分类清运要求的专用收运车辆将垃圾分类运出小区，然后进行分类处理。这一环节中，按照规定，可回收物、易腐垃圾、有害垃圾可由区县(市)政府通过服务外包或明确相关运营单位实行分收分运和分类处置。

2.3 后期成果巩固阶段：“运动到常态”的治理转变

由“运动式”到“常态化”的治理方式转变，不但关乎前期垃圾分类治理成效的巩固，还关乎此项工作今后的长期效果。在前期高强度的人、财、物力成本的投入下，洋湖和园小区的居民对垃圾分类的知晓率达到了100%，绝大多数居民已经养成了垃圾分类投放的习惯。只要将这一习惯继续保持，垃圾分类工作就可以自然过渡为“常态化”治理，相应的后期投入将大大减少且垃圾分类效果会明显提高。

洋湖和园小区是农民拆迁安置小区，居民之间相互比较熟悉，能够实现彼此监督，这对后期成果的巩固具有重要作用。管委会逐步使用对坚持垃圾分类投放的优秀居民颁发奖励证书并予以400～800元现金奖励的“常态化”激励措施代替直接发放干湿垃圾袋等行为的“运动式”治理措施。志愿者也逐渐退出高强度的宣传引导工作，由物业公司直接负责常态化的垃圾分类工作。洋湖街道办事处对小区管委会提出明确指标，如每月厨余垃圾应达到X t(视情况做出调整)，进行常态化的考核评比，同时通过“以奖代拨”的方式调动工作积极性，巩固垃圾分类治理的成果。“运动式”治理措施有序退出后，社区并没有出现垃圾混合投放反弹现象，绝大部分居民保持了垃圾分类投放的习惯(图1)。

图1 社区垃圾分类治理的多元主体互动机制

3 社区垃圾分类治理的多元主体互动机制困境

尽管洋湖和园小区的垃圾分类治理工作在多元主体紧密互动下成效显著，在整合社区多方力量、链接各种有效资源、从“运动”到“常态”治理方式的转变等具有借鉴价值，但仍然存在诸多重要问题。

3.1 配套制度不健全

在洋湖和园小区的垃圾分类治理实践全过程中，对参与主体以正激励为主，没有任何制度性的惩罚措施，也即负激励。负激励(Negative-incentive)是指对违背组织目标的非期望行为给予否定、制止和惩罚，直至弱化和消失，使积极朝着有利于个体需要满足和组织目标实现的方向转移和发展[11]。在对社区负责人的访谈中提到：“垃圾分类工作是政府提倡的，虽然社区在大力推行，群众的垃圾分类的意识在不断提高，但由于不是强制性的要求，在制定和实施惩罚性措施时没有依据，无法通过强有力的惩罚措施约束居民垃圾分类投放的行为”。此外，在“人财物力的投入方面，也没有明确的规定，很多时候都是我们自己向上面争取经费，向志愿者和居民发起情感动员，以推动工作进行”，而“一旦没有任何经费或高强度的宣传动员，许多工作效果就会比较难以推动”“企业参与，如小黄狗进驻社区，场地和配套设施，权责利等划分，也没有相应的制度规定”。因此，多元主体参与社区垃圾分类治理仍然处于被动状态，需要针对性的制度予以保障。

3.2 垃圾分类投放“源主体”转移

居民是垃圾分类工作的“源主体”，洋湖和园小区垃圾分类的前期工作也以居民为源头开展垃圾分类治理工作，但随着工作进入常态化后，物业公司的保洁人员承担起了部分垃圾源头分类的责任。社区内出现该现象的原因有以下几点：一是该社区内居民人数众多，垃圾投放时间不固定，而物业公司保洁人员、志愿者与社区工作人员人数有限，难以对居民个体进行监管。二是基层政府对管委会和物业公司具有硬约束力，而对居民仅有软约束力。街道办事处对管委会的垃圾分类工作制定了具有量化指标的考核体系，长沙市制定的规章制度对物业公司也有制度性约束，而目前对居民的垃圾分类行为约束多为道德层面的软约束。三是社区垃圾分类的智慧化程度不高，导致溯源困难。基于以上原因叠加，垃圾源头分类主体逐渐转移到更容易被约束的物业公司保洁员身上。

3.3 市场主体功能较弱

市场机制下自发形成的非正式回收系统对居民垃圾分类行为具有显著的正向影响，非正式垃圾回收市场越繁荣、回收群体越活跃，居民参与垃圾分类的程度也越高[1]。但从洋湖和园小区的实践来看，非正式垃圾回收市场并不繁荣，表现为垃圾分类回收企业群体较为单一且多为个体企业，参与居民多为老年人而青年较少，难以产生规模效应。近年来，智慧垃圾分类回收企业也开始进驻小区，但其给出的回收价格低于个体回收企业，且软硬件操作不便导致回收效果不佳。此外，由于物业费是由物业管理行为和产品产生的，而物业管理具有公共服务的特性，因此物业费用调价困难[12]，导致物业管理市场化程度不高。物业公司为配合社区垃圾分类工作，也加大了投入成本，但没有相应地提高物业费用，访谈的物业公司保洁人员也提到垃圾分类后工作量较以前增大，以前只需要把垃圾运往社区中转站后卸下，现在还需要对垃圾进行分类才能卸下，因此洋湖和园小区现有的物业费价格没有反映出物业公司在垃圾分类中的价值。

4 社区垃圾分类治理的多元主体互动机制效能提升的对策建议

社区垃圾分类治理是一个系统而长期的工程，需要多元主体更为全面、深入而有效地参与及协同。

4.1 完善相关配套制度

要加强垃圾分类治理方面的制度建设，尤其是完善社区层面的实施细则。2020年《中华人民共和国固体废物污染防治法》将“生活垃圾污染环境的防治”专门列为一章，且将生活垃圾分类设定为居民的法律义务，成为制度建设重要节点。2017年国务院发布的《生活垃圾分类制度实施方案》明确规定：到2020年底，全国46个城市应首先实施强制性生活垃圾分类制度。目前来看，这一目标已经基本实现。但从各个城市制定的制度内容来看，分类标准、执行措施、奖惩规则等存在较大差异，执行程度也各有不同。应结合当地实际，不断借鉴先进经验，完善相关制度。社区层面应充分学习领悟有关文件精神，因地制宜，将广泛多元主体力量吸纳到工作中来，并制定关于主体类型、角色、权力、责任、利益等方面的奖惩并举的实施细则。

4.2 充分运用市场机制

当前，越来越多的市场主体主动参与到公共事务的治理中，如共享单车、小黄狗等。因此，要充分发挥市场机制的调节作用，实现多赢局面。一是针对现行社区垃圾分类治理机制出现的新问题，多采取市场化的调节方式。如社区内垃圾分类源头由居民向保洁人员进行转移这种新现象，究其原因主要是保洁人员垃圾分类的组织成本更低，而物业保洁人员工资普遍较低，可以允许保洁人员在垃圾分类后将有市场价值的垃圾拿走变卖，作为对其分类行为的补贴。同时也可以配套改革物业费缴纳制度，让居民对垃圾分类成本进行合理的承担，同时对屡次违反垃圾分类规则的居民增加相应的物业费。二是可以拓宽社区垃圾回收企业的准入渠道，增加回收垃圾的种类，提供一定的专业场地及配套设施。

4.3 完备智能垃圾分类设施

将智能垃圾分类设施投放、运营、监管纳入社区垃圾分类治理体系中。可以由政府部门制定相关政策，鼓励相关企业积极投放智能垃圾分类设备，社区为其免费提供相应的场地及配套设施，甚至可以在能力允许的情况下为相关企业提供资金补贴。在设施运营的过程中，可以直接纳入社区垃圾分类机制中，对于诸如跟社区分类标准进行配套改良而增加厨余垃圾回收，配合进行垃圾分类知识教育等积极开展垃圾分类的行为给予一定的奖励。同时也要加强监管，对于设施维护、利用不到位，如频繁“爆仓”不及时处理，居民普遍不会使用而不予普及相关知识，居民反映按要求投放却没有得到相应回报等问题，则应进行及时整改，否则还将受到惩罚等。