对兵团开发区更好发挥开放作用的思考

[摘要]开发区在我国被公认为是促进对外开放发展的重要载体之一。近年来，兵团积极融入丝绸之路经济带核心区建设，不断推进开发区体制改革与发展，开发区对构建兵团全方位开放新格局发挥了重要作用。面对当前新发展阶段的新理念与新要求，兵团开发区必须找准新发展格局下自身存在的差距与不足，提升管理水平，加快创新步伐，积极构建开放合作新载体，全力打造内陆和沿边开放高地。

[关键词]开发区;兵团;开放作用

[中图分类号]F127              [文献标识码]A                  [文章编号]1009—0274（2022）01—0035—06

[作者简介]叶梅，女，兵团经济研究所编辑部主任，高级经济师，研究方向：区域经济、产业经济。

习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调，要发挥新疆区位优势，以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱动，把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总體布局中，丰富对外开放载体，提升对外开放层次，创新开放型经济体制，打造内陆开放和沿边开放的高地。[1]在加快对外开放发展的过程中，各类开发区无疑是最重要的载体之一。进一步推进开发区高质量发展，更好发挥开放载体作用，既是新时代中央对兵团适应“以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进”新发展格局的发展要求，也是兵团构建和完善对外开放体系、着力打造内陆和沿边开放高地的现实需要。

一、 开发区的提出和理论基础

（一）开发区的提出

我国开发区是伴随着改革开放而出现和发展壮大，也是改革开放取得的成果之一。在改革开放早期，我国80年代初在沿海的经济开放城市开始建设最早的开发区。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议决定：批准《广东省经济特区条例》，宣布在广东省的深圳、珠海、汕头、福建省的厦门4市分别划出一定区域，设置经济特区。1984年3月，中央批准开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海共14个沿海港口城市，扩大开放城市的权限。1984年到1988年间，国务院批准在其中12个沿海开放城市设立了14个经济技术开发区。首批14个经济技术开发区设立后，快速促进了当地的经济发展。随后全国各地出现“开发区热”，国务院部门以及省一级地方政府批准设立了名目繁多的各类开发区。2003年国务院下发《关于暂停审批各类开发区的通知》，在全国开始了为期三年的“开发区清理整顿”工作。2006年底，国家将通过审核的所有开发区整理汇编成《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，进一步规范了全国开发区健康发展。目前，我国开发区的建设经验和管理模式已经相当成熟，极大地带动了国家经济和区域经济的快速发展，起到了示范带动作用。

可见，开发区是在某特定区域，根据该区域发展战略需要，划出一定范围，实行专有的鼓励政策，由政府或政府委托单位进行统一规划、建设和管理的产业集聚区域。[2]我国的开发区大多已经是各区域经济发展的主要驱动力，是我国制造业发展的主要载体，是我国对外开放的重要平台。

（二）开发区发展理论基础

1.区域不平衡发展理论。该理论认为，某一区域想实现增长平衡，则必须具备支撑全面增长的资本等各种资源。某个地区或部门靠投资带来经济发展与增长，其他地区则是靠外部经济实现发展与增长。 [3]开发区的发展也适用该理论。兵团各师市经济社会发展水平与资源禀赋不均衡，应该因地制宜实施不同的差异化发展战略，将开发区培育成为集聚各种生产要素和资源的先进生产力示范区，进而带动师市及地区的经济发展和就业增长。

2.增长极理论。该理论认为，[4]在一个区域的经济发展过程中，都是主要依靠一些优势行业和产业来拉动此区域的经济增长速度，不是所有的行业和产业都具有相同的增长速度。而且，一个区域内各个空间也不是以相同的增长速度来发展，而是相对集中于那些城镇中心，通过城镇中心的辐射带动作用来拉动周边地区的经济增长。兵团及各师市不断改革开放，赋予开发区更多优惠政策和扶持措施，旨在将开发区培育成为各师市经济发展的增长极，并以此为平台带动师市及地区的经济发展。

3.产业集聚理论。区域内许多企业及其相关支撑机构依靠比较稳定的分工合作和网络关系产生有利于产业组织协调的空间集聚体，形成产业集群。哈佛大学教授迈克尔·波特率先提出全球经济下的产业集群理论，该理论从竞争力的角度对产业集群现象进行了分析，提出了著名的“钻石模式”理论。[5]兵团各级产业园区是兵团发展产业集群的最有效平台，通过产业园区主导产业的培育和产业链的延伸，形成产业集群，从而提高生产率，创造更多的利润，巩固和扩大产业竞争的优势。

4.外部性理论。该理论认为，外部经济是由于产业发展的过程中会产生紧密联系、相互作用和影响，从而会提高劳动生产率，使企业的成本费用降低、收入和利润增加。首先，开发区打造出有利于创业的良好生产生活环境，通过产业集聚吸引了劳动力的集聚，为开发区企业提供了更多的劳动力资源;其次，开发区内产业集群和产业链的打造与形成，使企业的生产要素和产品销售得到更好的保障，企业的科技创新与研发得以更好地开展;最后，开发区通过供水、供电、供气、通信等“七通一平”或“九通一平”基础设施建设，实现了企业发展所需的公共资源的有效供给，节约了企业用于基础设施建设的投入，提高了公共产品的使用效益。[6]

5.孵化器理论。该理论认为，处于创建初期的中小微企业受资金制约、管理经验和知识欠缺、产品市场占有率低及营销能力普遍较弱等问题的影响，普遍生命周期较短。开发区通过提供各项服务帮助新入驻的中小微企业进行孵化，采用项目孵化、企业孵化等多种形式帮助新创办的中小微企业健康成长，为成长型中小型企业提供孵化的平台。[7]

二、兵团开发区基本情况、作用发挥及存在问题

兵团既是承接东中部产业转移形成“国内大循环”的重要区域，又是通过“一带一路”面向周边国家乃至欧洲实现“双循环”的前沿平台之一。近年来，随着全球及国内经济、科技、贸易和产业格局发生深刻变化，兵团积极融入丝绸之路经济带核心区建设，不断推进开发区体制改革与发展。

（一）兵团开发区基本情况

截至2020年末，兵团共有各类开发区22个。其中，国家级经济技术开发区3个，国家级高新技术产业开发区1个，国家级经济开发区兵团分区2个，兵团级工业园区15个，准东产业园区1个。根据实施对象、重点政策和管理要求的区别，当前兵团的开发区主要有国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区和兵团级工业园区。[8]

1.国家级经济技术开发区。这类开发区主要是打造优越的营商环境和投资软硬环境，提高服务效率，吸引更多的投资者在开发区聚集投资，形成较为完善的产业链而创立的开放发展载体。目前，兵团的3个国家级经济技术开发区分别是阿拉尔经济技术开发区、五家渠经济技术开发区和石河子经济技术开发区，2个国家级经济开发区兵团分区分别是喀什经济开发区兵团分区和霍尔果斯经济开发区兵团分区。2019年，阿拉尔经济技术开发区入驻各类企业共计305家，其中规模以上企业36家;五家渠经济技术开发区入驻企业189家，其中规模以上企业39家;石河子经济技术开发区有工商注册企业3570家，其中纳税企业2860家;喀什经济开发区兵团分区注册企业422家，正式办理入驻企业330家;霍尔果斯经济开发区兵团分区共有落户企业864家，其中总部经济企业827家，实体经济企业37家，规模以上企业42家。

2.国家级高新技术产业开发区。这类开发区主要是由国务院批准成立的国家级科技工业园区，简称“国家高新区”。国家级高新技术产业开发区以智力密集和科技为支撑，以开放环境条件为依托，主要建立在知识、人才与科技密集的沿海沿边开放地区和大中型城市，立足国内科技和经济实力基础，同时吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段，制定出台各种扶持高新技术产业发展的优惠政策，注重科技成果转化与应用，通过科技驱动促使园区经济快速发展。目前，兵团仅有1个国家级高新技术产业开发区，即石河子高新技术产业开发区，于2014年12月揭牌成立，2018年11月获批建设国家自主创新示范区，已拥有13家高新技术企业，建成9家省级及以上企业技术中心和10家工程（技术）研究中心。

3.兵团级工业园区。这是由兵团创立的有特殊区位环境与政策支撑的促进产业集聚发展的开放载体，主要的特征是开发较大面积的土地，制定有详细的区域规划，执行严格的准入条件限制，并同时提供与园区长期发展目标相匹配的公共服务管理。自兵团制定落实《关于兵团开发区体制改革的指导意见》后，按照“一个师集中精力办好办强一个园区“的原则，对区位相邻、相近的开发区进行了优化整合，在调整后共设有兵团级工业园区15个，如表1所示。

（二）开发区对加快兵团全方位开放发挥重要作用

兵团开发区适应新时代的新要求，不断探索形成新的集聚效应和增长动力，兵团级以上开发区固定资产投资约占全兵团比重的三分之一，实现的工业增加值约占全兵团的半壁江山，在招商引资、科技创新、吸引人才和对外贸易等工作中都承担了重要的平台和载体功能，对构建兵团全方位开放新格局发挥了重要作用。

1.招商引资承接产业转移的重要载体。兵团开发区积极贯彻落实各项改革开放政策，不断加强开发区硬件基础设施建设，打造优越的营商环境，加强招商引资和承担产业转移工作，提高服务效率，吸引和承载了一大批投资者在兵团各级开发区投资兴业，成了兵团招商引资承接产业转移的重要载体。以阿拉尔经济技术开发区为例，截至2019年末已入驻各类招商引资企业共计305家，其中规模以上企业36家，河南新野、安徽华茂、中泰、燕京啤酒等知名企业入驻。规模以上工业企业实现总产值94.15亿元，比上年增长22.4%，增速比师市高出16.5个百分点，占师市规模以上工业总产值的58.2%。

2.吸收借鉴国内外先进科技资源的重要载体。兵团开发区以开放政策和优越环境条件为基础，以智力和科技密集为特点，在加快兵团科技发展，提升综合实力的基础上，不断借鉴和引进国内外先进科学技术，通过出台和制定各类扶持高新技术产业发展及落地的优惠政策，最大限度地引进科技资源，促进兵团开发区成为吸收借鉴国内外先进科技资源的重要载体。以石河子高新技术产业开发区为例，该开发区于2018年11月获批建设国家自主创新示范区，当前已发展为拥有13家高新技术企业、9家省级及以上企业技术中心和10家工程（技术）研究中心的兵团科技创新高地，获得“国家级科技企业孵化器”“第二批国家‘双创’示范基地”“兵团级科技型中小企业孵化器”等称号。

3.引进高新技术人才和管理经验的重要载体。兵团开发区通过贯彻落实《兵团培育发展战略性新兴产业三年行动计划（2018—2020年）》等一系列政策，重点在先进装备制造、新材料、生物技术、新能源、节能环保、新一代信息技术等领域加强了招商引资工作，吸引了一批战略性新兴产业企业入驻，为兵團带来了高新技术人才和先进的管理经验。以石河子经济技术开发区为例，自2010年9月获批设立化工新材料产业园，重点发展了新材料、新能源、有机化工、精细化工等产业，并延伸了铝、硅基材料产业链，引进了大批高新技术人才和先进的生产管理经验，通过传帮带作用的发挥，有力地培养了一批兵团本土高新技术人才，也带动了兵团开发区企业整体管理经验和管理手段的提升。

4.培育外贸转型升级基地和龙头企业的重要载体。兵团开发区长期致力于外贸转型升级基地和龙头企业的培育，当前已涉及纺织服装、番茄、特色农产品、氨基酸、化工等兵团优势产业，形成了一批国家和兵团外贸转型升级基地和外贸龙头企业。2019年，阿拉尔经济技术开发区实现进出口总额4735万美元，占师市的42.47%，增速达到了290%;霍尔果斯经济开发区兵团分区实现进出口总额18亿美元，增速20%，占师市的64.32%，开发区在兵团对外贸易发展中发挥了重要作用。

（三）兵团开发区发挥开放作用方面存在的不足

1.管理水平制约了开放作用的充分发挥。兵团各类开发区载体缺乏统一规划和管理，产业结构同质化现象较严重，产业关联度低，重点不突出，缺乏统筹和协调。开发区管委会管理机构和管理职责仍待进一步健全和落实，管理水平和服务效率有待提升，尤其是开发区发展对外贸易和对外交流协作的国际化经验不足，开发区的管理制度与现有的国际通行规划还存在不相适应的地方，国际化接轨水平不高，在发挥内陆和沿边开放高地作用方面仍显不足。

2.科技和人才等配套能力较弱。 目前，兵团开发区普遍产业层次较低、科技创新不足，多数产品以粗加工为主，产品附加值不高，高新技术人才和外贸人才较匮乏，自主创新能力弱，对招商引资吸引入驻企业的科技和人才配套能力较弱，制约了开发区更好发挥开放作用。

3.面临的要素和环境约束加剧。大部分兵团开发区土地利用率不高，进一步开放发展的可用土地容量不断减少，而劳动力、水、电、气等要素生产成本持续上升，生态环境约束日益加剧，突破要素环境制约以更好发挥开放作用迫在眉睫。2021年9月出台的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确指出， 把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，对兵团开发区的发展提出了更高的要求。

4.开放功能平台作用发挥仍显不足。目前，兵团开发区只有国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区和兵团级工业园区等较单一的传统功能平台形式，与内地及沿边开放先进地区相比差距明显。以牡丹江市为例，近年来通过强化开放载体平台建设，已经逐步建成了绥芬河边境经济合作区、互贸区、综保区、绥东重点开发开放试验区、自贸区、跨境经济合作区、牡丹江保税物流中心（B型）和牡丹江机场国际货运中心八大载体功能平台，境外园区发展到15个，形成了境外食品加工、石化煤化、林木林纸、轻工建材等跨境产业集群。与之相比，兵团开发区在开放功能平台方面无论是种类、数量，还是综合开放作用的发挥等方面都存在明显差距和不足。

三、对兵团开发区更好发挥全方位开放作用的建议

（一）提升开发区管理水平

一是加强顶层设计。制定兵团开发区整体规划和布局，实施不同层次的发展战略，因地制宜，突出各开发区特色，推进各类开发区整合优化和功能提升。二是进一步健全完善开发区管理机构。按照“统一、效能、精简”的原则，落实管理职责。深入贯彻落实《关于兵团开发区体制改革的指导意见》，按照“应授尽授、能授则授、授权到位”的原则，对国家级开发区赋予兵团级经济管理权限，对兵团级开发区赋予师市级经济管理权限。通过授权进一步落实完善开发区管委会各项职能。三是深化开发区“放管服”改革，提高国际化管理水平。按照自由化、便利化、规范化的要求建立和落实责任清单、权力清单、负面清单，提升开发区现代化管理能力，在更高层次、更深领域的经济合作中更好地与国际规则接轨，进一步构建开放体制，加快开发区国际化进程。

（二）加快开发区创新升级步伐

坚持开放引领、改革创新的原则，加快兵团各级开发区创新发展，充分发挥开发区对外开放平台作用，着力推进兵团开发区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平，打造改革开放新高地。[9]以实现产业的高端化、生产的专业化和技术的尖端化为方向，制定落实扶持开发区创新发展的优惠政策，以市场化为导向，升级培育和引进各类优秀人才的措施举措，提高现有开发区创新科技和创新人才配套水平，促进符合条件的开发区向提高集聚集约水平、以打造产业链为目标的第三代开发区转型升级，支持有条件的兵团级工业园区升格为国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区等。

（三）构建开发区绿色低碳循环发展体系

持续降低能源资源消耗和碳排放，以节能降碳为导向，推动兵团各级开发区产业结构优化升级，加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型，引进和推广先进绿色低碳生产技术和经验，加强资源综合利用，提高投入产出效率，加快发展循环经济，大力推动节能减排。建立完善兵团开发区绿色贸易体系，大力发展高质量、高技术、高附加值的绿色产品贸易，积极扩大绿色低碳产品进出口，探索建立能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制，提升兵团开发区对外开放绿色低碳发展水平。

（四）推动特殊开放功能区发展

保税区和综合保税区在对外开放合作中发挥着重要载体作用，其最大特点就是享有最优惠的政策、对外开放程度最高、管理体制机制运作顺畅便捷。目前，新疆海关特殊监管区域已成为新疆外向型经济发展的重要一环，奎屯保税物流中心、喀什综合保税区、乌鲁木齐综合保税区、阿拉山口综合保税区等一批保税区和综合保税区相继建成，在新疆形成了向西开放的重要载体和对外开放的重要平台，而兵团目前只有喀什综合保税区和乌鲁木齐综合保税区两个兵地共建综合保税区。兵团要在特殊开放功能区载体建设方面加大力度，充分发挥石河子海关作用，进一步完善兵团外贸经济海关监管通关服务，出台发展规划和扶持政策，逐步构建完善兵团的保税区和综合保税区发展体系，打造兵团经济参与国际经贸合作的示范窗口和重要载体。

（五）构建兵团开发区开放合作新载体

1.推进自贸区建设。深入贯彻落实《兵团关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区兵团分区高质量发展的若干政策措施》，加快喀什、霍尔果斯经济开发区兵团分区开展自贸试验区相关改革试点，建设外贸转型升级基地和外贸公共服务平台，积极参与自治区自贸试验区建设，力争早日打破兵团自贸试验区建设空白。

2.加快塔城重点开发开放试验区建设。2020年12月国务院批复同意设立的新疆塔城重点开发开放试验区，范围包括塔城市全境及额敏县、乌苏市、沙湾县、和布克赛尔蒙古自治县、托里县、裕民县部分区域（城区、工业园区所在乡镇和农牧业、旅游业发展重点乡镇）和兵团第九师部分团场等。兵团要有力有序有效地推进试验区建设和发展，把试验区建成丝绸之路经济带的重要平台、深化与中亚国家合作的重要支点、沿边地区经济发展的新增长极和兵团对外开放的重要新载体。[10]

3.积极发展境外经贸合作区。兵团要紧紧抓住丝绸之路经济带核心区建设的发展机遇，充分发挥区位优势和政策优势，突破当前的要素和环境等约束，扶持有实力的企业以商业运作为基础，综合考量东道国投资环境、招商引资政策、市场情况、资源环境等因素，优势互补，“走出去”到境外建立多种形式、互利合作的境外经贸合作区开放载体，进一步完善兵团对外开放合作体系，构建和丰富兵团对外开放新载体，提升对外开放层次和水平。

参考文献：

[1]阿衣努爾·阿布力孜.丝绸之路经济带”核心区建设背景下的新疆高校俄语复合型人才培养模式探究[J].产业科技创新，2020（5）.

[2][8]彭银春.深化兵团园区改革 打造高质量经济发展示范区[J].兵团党校学报，2021（1）.

[3][6]陈益升，湛学勇，陈宏愚. 中国两类开发区：比较研究[ J].中国科技产业，2002（7）：18-22.

[4]陈翔.中国开发区竞争力研究：评价与提升[D]苏州大学硕士论文，2003.

[5]纪勇.塔里木油田可持续发展研究[D].新疆农业大学硕士论文，2013.

[7]刘啸.中日产业园区发展模式比较[D].吉林大学硕士论文，2010.

[9]于一洋.如何看待新一轮产业园区的转型[J]中国房地产，2019（11）：10-14.

[10]国务院同意设立新疆塔城重点开发开放试验区[EB/OL].https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-12-15/doc-iiznctke6643881.shtml.

责任编辑：彭银春