农村耕地撂荒原因分析及对策

王艳芳

（中共兰州市委党校，兰州 730030）

耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。根据《2022中国农业农村发展趋势报告》，当前我国耕地约为19.2亿亩，较第二次全国土地调查的20.3亿亩减少了1.1亿亩。近年来全国土地撂荒问题较为突出，仅2017年全国耕地撂荒1亿亩以上，撂荒率约7%；全国95%的县域存在耕地撂荒现象，而且撂荒率超过10%的县域占全国总数的30%以上［1］。

农村撂荒地是“三农”问题的集中表现，党中央、国务院高度重视耕地保护，先后出台了一系列严格的耕地保护政策及措施［2］。尽管如此，目前一些问题仍然存在，对我国粮食安全构成一定的威胁。因此，我们必须正视土地撂荒以及由此带来的社会问题，并落实好最严格的耕地保护制度［1-2］。

一、我国农村耕地撂荒现状分析

中国历史是一部农村土地的变迁和发展史，土地和农民是一对孪生兄弟，相互依存并影响着社会发展。1978年改革开放初期，党和国家顺应农村生产力发展要求，调整了农村生产关系，把集体土地和资产分配到农户，实行家庭联产承包责任制，即包产到户，解散了以队为基础的生产模式和分配方式，农民自主生产经营，极大地解放了农村生产力，提高了农民生产积极性，粮食生产总量大幅度提升。农民自主经营，从土地的束缚中解放出来，生活质量明显提高，乡村面貌大为改善，解决了长期困扰农业发展的体制问题和广大人民群众吃饱饭的问题，在我国农村改革中具有里程碑意义。上世纪80年代是农业农村经济快速发展的10年黄金期。近20年的农村改革，“三农”工作是历史上最活跃的时期。

随着社会生产力的进步、农业科学技术的提高、农业耕作技术的突破、城镇化进程的加快、农民户籍制度的改革，现有的农村生产力和生产关系出现不相适应的矛盾。尤其是现有以“一家一户”为基础的土地使用制度，难以满足农业生产规模化、集约化、机械化和市场化的需要，传统农业效益比较低下，土地种植难以保障农民的收入。农村空壳、农业空心等问题日益突出，传统农业不能养活农民，土地不能提供农民足够的生活保障，原有的生产方式已不能适应当前生产和发展的需要。主要表现在［3］：大片土地撂荒、青壮年劳动力基本外出打工、种植成本和收益严重倒挂、地块整体较小不适于机械化耕作等等。早期撂荒地主要为城市近郊、山区偏僻的破碎地块，或气候条件恶劣、土壤贫瘠、耕作困难的耕地。近年来，粮食主产区优质耕地撂荒面积持续增加。据统计，黄淮海平原农产品主产区的山东有撂荒耕地500多万亩，撂荒率近5%；长江流域农产品主产区的湖南、湖北和安徽耕地撂荒面积达1300多万亩。从经济学角度来看，耕地撂荒是农民对农业比较收益变化的合理应变，但是对于人均耕地不到1.5亩的中国而言，土地是极为稀缺的基本资源，耕地撂荒严重影响国家粮食安全（10年粮食进口量翻了近3倍，2017年达1.3亿吨），影响全国乡村振兴战略的实施，已经引起国家层面的高度关注和重视。

二、农村耕地撂荒原因分析

从20世纪90年代以来，农民普遍遇到农业增产难、农民增收难和农村发展难的“瓶颈”。种地虽然有政府补贴，但是种地不如打工划算，有大量农民放弃土地进城务工。耕地撂荒是社会发展到新阶段多重驱动力综合作用的结果，尤其是受耕地质量、土壤条件、气候条件、地形地貌、地块破碎程度、自然灾害、农田配套设施以及土壤污染状态等多重因素的影响。从收益的角度分析，只有保证从事农业生产的收益与进城务工者的收益基本持平，才有可能将部分有意愿从事农业生产的农民稳定地留在农村，进而遏制耕地撂荒的趋势和有效对耕地撂荒问题进行整治。这是农业阶段性的阵痛，既要客观分析，也要理性对待。究其根源主要有以下几个方面［4-6］：

1.农耕文明向工业文明的过渡

长期的农耕文明影响并占据着农村农业生产生活方式。传统的家庭生产经营，男耕女织，满足于自给自足的小康生活；以宗族为纽带社会关系，是自然经济时代农村理想的社会构建。市场经济改变了传统社会的生产关系，经济社会的发展，以机械化大生产为主导的工业文明取代传统的耕作方式，工业化、城市化、信息化促使传统农业转型，引领农村生产生活方式发生转变。农村社会阶层流动性增大，耕作的技术革命使农业生产力大幅度提升，教育的普及使农村人口素质提升，非农业人口比例大幅度增长。农业生产工业化，农业产业机构多元化，农村消费市场化，经济效益持续提高。在国民经济生产总值中，农业占比较小，但作为基础性产业，现代科学技术足以支撑现代农业的发展，更多的农民离开了传统农业生产，享受国家发展进步的成果，是社会发展进步的必然。

2.农业生产力的提高

现代科学技术的发展，使农业生产力不断提高，最主要的是在农业劳动力、农业生产资料（土地、水利设施、种子、肥料和农药等）、农业生产工具以及农业生产技术与方法等发生了质的变化。耕作技术的发展使农业生产所需人力大幅度减少，规模化大生产使单位粮食产量大幅度提高，农业市场化使原有的生产经营模式发生裂变，使农村土地、资本和劳动力三要素有了质的变化。据统计，2018年全国粮食产量达13158亿公斤，比1949年增长4.8倍，年均增长2.6%；农业科技进步贡献率超过58.3%，全国农作物耕种收综合机械化率超过67%，其中主要粮食作物综合机械化率超过80%［3］。粮食连年丰收，人均粮食占有量超过世界平均水平。在此背景下，传统耕作模式和就业观念已经不能适应社会进步和时代发展要求，分散的土地及农户占用的土地难以规模化集中耕作，农村土地制度与农业生产力不相适应，制约了现代农业经济的发展。

3.城镇化进程的加快

1949年全国有5.4亿人，其中农村人口占比89.36%，城镇化率只有17.9%左右。自1996年我国城镇化水平超过30%后就逐年增长，2011年为51.27%，2018年达到60%，预计到2025年末城镇常住人口将达到9.34亿人。我国城镇化正处在快速发展阶段。由此引发两个方面问题，一是土地被城市发展占用，农民赖以生存的土地被征用；二是大量农村人口为了生计外出打工，劳务输出成为农村农民收入的主要来源［1-3］。农业产业弱化，出现谁来种地、如何养老等农村社会问题。

4.农村人口收入结构的改变

工业化、城市化的进步，必然需要大量的年轻劳动力从事农业以外的工作，农业效益相比较依然低下，非农收入在农民收入构成中比重逐年提高。2014年-2019年，第一产业就业人员占全部就业人员比重下降6.3%，平均每年下降1.05%。2021年全国农民工人月均收入4432元，平均日工资145元。农民收入占比中，工资性收入占70.4%，转移净收入占13.7%，财产净收入占10.3%，家庭经营收入仅占5.6%，工资性收入日益成为农民收入的主渠道，土地不再是农民赖以生存的唯一资源［1-3］。

5.土地自然资源脆弱和农村老龄化

我国实行严格的耕地保护制度，保证18亿亩基本农田是红线。这几年在高标准农田建设上投入较多，取得了一定成效。但是有相当一部分农田处于偏远山区，坡度大于25度，在土地修编中调整出局，且有个别地区还人为的加大了这类土地，调换出优质土地用于城市建设。这类土地立地条件差、土地贫瘠、地块细碎，土地效益较差，土地生产率低。此类土地修建农业基础设施成本高、投入多、农业效益低、耕作难度大，农民不愿耕种。加之偏远地区耕种土地的劳动力以老年人为主，传统的农业耕作后继乏人，农村人口趋向老龄化。预计到2025年，我国乡村60岁以上人口占比25.3%，约1.34亿人，65岁以上人口比例16.9%，约0.83亿人，传统农业从业人数日益减少。

6.新型城镇化建设中农村公共服务职能缺失

经济社会发展进步，人民生活水平大幅度提升，追求高质量生活是农民的愿望。近年来，在城市化过程中小城镇建设异军突起，农村公共服务资源向县城和重点镇集中。广大农村在教育、医疗和养老等方面面临突出的困难和问题，主要表现为［5-6］：一是基础教育资源落后，山区家庭教育负担沉重。村级幼儿园和小学撤销，学龄儿童需到乡镇中心学校上学；乡镇中心中学生源严重不足，老师流失严重，教学质量难以保证，致使山区生源集中于县城学校，县城中学优秀老师往大城市调动。农村教育资源的缺失，加重了农民的负担。二是乡镇卫生院人员配备不合理，缺少受过专业教育的医生。医疗卫生制度改革，乡镇卫生院主要承担公共卫生职能，农民的一些基本基础病要到县级医院诊疗，农民健康保障不到位，无形中加之负担。三是农村教育和医疗机构人员以“三支一扶”安置性人员为主。多年来，高水平大学的毕业生不愿到农村甚至县一级学校和医院就业，农村基本公共服务职能薄弱。有条件的农户举家搬迁到县城和城镇生活，耕地弃耕，宅院闲置，农民以打工为主业供养孩子在城镇上学，农村存在因病返贫、因学返贫的风险。

三、农村耕地撂荒的解决措施及建议

农村撂荒地是社会发展阶段性的产物，必须用发展的手段去解决。现代农业的出路就是要走集约化经营之路，就是要通过适度规模化、专业化、机械化和标准化的“四化”生产，实现精耕细作，让各生产要素一起发挥作用。

1.稳定农村土地关系

党的十九大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长期不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”土地是农民赖以生存的基本生产资料，要坚持把维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营不动摇。加快农村承包地确权登记颁证进程，使土地资源变成农民生产的资产，让农民吃上“定心丸”，更好地行使土地占用、使用、租赁、收益等各项承包权益，让进城农户放心流转土地经营权，促使农村土地资源、劳动力资源优化配置。

2.加快土地流转与规模经营

党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，要尽快灵活运用现有的农村土地产权制度（即“三权”分置和农地确权颁证），以乡（镇）或村为单位，建立农村土地银行和土地整理以及流转机构，盘活广大农村土地，提高土地质量和扩大地块面积。据陈莎博士研究成果显示，农户自耕自种耕地规模不少于30亩、合作组织流转土地规模不少于100亩，在同等劳动强度下，其收益才能与进城务工的收益相持平。目前超过半数的耕地流转对象为亲戚邻居和普通农户，并不具备规模经营性质。要降低流转成本，改变个体与农民单户流转为主的模式，推动农村土地能够非常便捷地流转。也可以通过农民自耕自种、种植大户代耕代种、专业服务组织代管托管等多种方式，引导种植能手、种植大户和农民合作社、专业农业企业等流转土地复耕复种。

3.建设高标准农田

习近平总书记强调，保耕地不仅要保数量，还要提质量，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。建设高标准农田是落实耕地保护制度要求的重要抓手，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。要严格落实《全国高标准农田建设规划（2021年-2030年）》和《高标准农田建设通则》，坚持资金统筹，落实农业农村奖补，加强各级政府投入，确保高质量农田建设服务现代农业发展需要，为农业高质量发展提高优质土地资源。目前，高标准农田建设需要在适度提高地块连片的基础上，培肥地力，提高耕地综合质量以及预期相配套的机耕道、灌溉系统和所需的农业生产设施，推动“农户+政府”双向耕地整治模式，以利于有效规避自然灾害等给本就脆弱的农业生产经营带来的风险。

4.发展农村集体经济

农村集体经济是社会主义公有制在农村的重要体现，发展集体经济是农村产权制度改革的必然选择，对农业增产、农民增收作用巨大，对缩小城乡差距、实现乡村振兴都具有重大的战略意义。要创新农村集体经济实现形式和运行机制，采取农地租赁、入股等形式转让经营权，鼓励农地向种田大户和家庭农场流转，推动农地经营权向集体流转，由集体统一经营。建立农民新型合作社，培育专业化社会化服务组织，带动小农户和现代农业有机衔接。按照公司+农户的模式，做大做强龙头企业，带动扶持农户，健全完善连农带农机制。增强集体经济实力，发挥基层组织作用，团结带动农民抵御市场风险，增强农业生产能力，实现共同富裕。

5.培育特色优势产业

发展高效特色农业是农民增收的有效途径，是农业转型发展的必由之路，对实现农业经济可持续发展、推动乡村振兴具有重要意义。按照“一乡一业、一村一品”的原则和规划布局，瞄准市场需求种植有稳定效益的经济作物，按照农业供给侧结构性改革的需求，大力发展具有地域优势的特色产业，良种良法集成配套推广，提升耕地农业产值，延伸农业产业链，增加农产品附加值，推动农业一二三产业深度融合发展。

6.加快农村人才队伍建设

实施乡村振兴战略，人是决定性因素，人才是关键。要吸引一批懂农、爱农的中青年人员回乡创业，培养一批“田秀才”、“土专家”扎根农村，培育一批有农业情节、有现代农业素养的农业科研队伍，发挥“头雁效应”，解决好有人种地和种好地的问题。当下重点要采取特殊优惠的配套政策，吸纳优质师范教育、医疗卫生等方面的大学生到农村就业；补齐农村教育医疗等公共服务的短板，解决好农村社会公共服务的后顾之忧，使农民在农村能安下心生产生活。下功夫做好巩固脱贫成果同乡村振兴的有效衔接，把已经建好的新农村基础设施和公共服务设施用起来，让农村广大农民享受全面建成小康社会的成果。

四、结语

我国是人多地少的国家，人均耕地不到世界平均水平的1／3。耕地撂荒是对土地资源的极大浪费，对我国粮食安全产生一定的影响。由于城镇化发展、生产力提高、农村收结构变化、农村老龄化以及新型城镇化建设等方面的影响，使得我国耕地撂荒现象日趋严重，因此需要严格落实耕地保护政策，采取有力的保证措施，从根本上改变耕地撂荒问题。