“慎诉”刑事司法政策的实施难题与破解

吴君霞，秦宗文

（1. 南京森林警察学院基础部，江苏 南京 210023；2.南京大学法学院，江苏 南京 210093）

不告不理是现代刑事司法一项基本原则。公诉案件中，没有检察机关的起诉，法院就不能开启审判程序，因而，检察机关如何运用起诉权对刑事司法的运行具有重要影响。当案件达到法定起诉标准时，是否起诉被告人，传统上有两种思路：一是起诉法定主义，检察机关对达到起诉标准的案件一律起诉，没有裁量权；二是起诉便宜主义，案件虽然达到了起诉标准，但检察机关可以根据个案情况决定是否起诉。起诉法定主义更能体现严厉打击犯罪的立场，但对犯罪所可能涉及的其它利益需求关注不足。起诉便宜主义便于检察机关综合评估起诉所可能涉及的各种利益得失，在个案中求得利益最大化，但可能削弱打击犯罪的力度。绝对的起诉法定主义在历史发展中已被瓦解，各国检察官普遍享有起诉裁量权，但其裁量权的大小有较大差别。

我国刑事司法在价值取向上长期向打击犯罪倾斜，“严打”思维主导了司法活动，构建了以“严打”为主线的整个刑事司法生态。虽然2006年宽严相济刑事政策已被正式确立，其强调案件处理要当宽则宽，当严则严，宽严相济，但宽严如何相济缺乏明晰的标准，在“严打”思维惯性的影响下，案件处理仍偏向于“严”。这导致审查起诉工作长期为起诉法定主义所主导，检察官不起诉裁量权受到诸多限制，甚至一些案件被“拔高”起诉。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策”列入2021年工作要点，“少捕慎诉慎押”上升为刑事司法政策。“慎诉”为检察官在审查起诉中的宽严权衡指明了方向，对纠正过去偏于“严”的倾向提供了政策支持，是对建国以来起诉方针的根本性政策调整。但政策转型不可避免地引起一些争议和阻力，“司法实践中，一些检察机关仍然把公诉权行使的重点放在起诉权和抗诉权上，不起诉权履行不充分、不全面的现象还较为突出。”[1]同时，一些地方检察机关对“慎诉”政策的内涵缺乏深入理解，仅因为上级检察机关的要求而为“慎诉”而“慎诉”，政策实施中出现了不少偏差。平息争议，推进政策正确实施，需要深入理解“慎诉”刑事司法政策的内涵与政策转型的意义，剖析政策实施中可能遇到的阻力，探寻可能的解决方案。

一、“慎诉”刑事司法政策的内涵

推动“慎诉”刑事司法政策的落地，前提是准确理解“慎诉”刑事司法政策的内涵。但对何为“慎诉”，实务界主流意见有一定偏差，可能影响政策的正确落实。

在刑事案件起诉方针上，我国长期以起诉法定主义为主，起诉便宜主义为辅，这导致司法实践中“慎用不起诉”，通常是构罪即诉。少捕慎诉慎押刑事司法政策中的“慎诉”即“谨慎起诉”，与“慎用不起诉”含义相反，是“尽可能不起诉”之意。理解“慎诉”，应从以下方面把握：

“慎诉”的前提是案件达到了起诉条件，即被追诉者的行为符合刑法规定的某一犯罪的要件，同时案件事实已经查清，证据确实充分。达不到此条件的案件本就不符合起诉条件，也就不存在“慎重”考虑是否起诉的可能性。

对达到起诉条件的案件，如果检察官根据犯罪事实、情节，犯罪嫌疑人的个人情况及犯罪后表现，认为不起诉能更好地维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的利益，能更好地修复社会关系，那么就应尽可能以不起诉方式处理案件。

“慎诉”刑事司法政策的落地需要通过检察官的裁量权来实现，但这种裁量权受制于罪刑法定原则和法定的证明标准，在案件定性和事实认定方面作用有限，其作用主要体现于起诉必要性的判断。有代表性观点认为，“慎诉”包括“从严掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准”。[2]此观点的妥当性值得商榷。案件是否符合刑法规定、是否达到证据标准，应当由法律做出规定，并且应当是稳定的，不应随意变动。过去“严打”政策下对这两方面会从宽把握，但这种做法是错误的，并不意味着“慎诉”政策下应长期从严把握。在“慎诉”政策实施初期，对过去因“严打”思维而放松的证据标准进行回调，提高案件起诉的证据要求，案件处理可能体现为证据标准的从严，更多案件会以“证据不足不起诉”予以处理。但从长期看，证据标准应回到其法定的本义并保持稳定，不宜因政策的调整而变化。同样，实体条件受罪刑法定原则的限制，在政策实施初期虽然可能需要对过去宽松的标准进行回调，但调整到位后即应保持稳定，不宜因“慎诉”政策而在个案中频繁波动。将“慎诉”主要理解为“起诉必要性”的判断，稳定入罪的实体条件与证据标准，这有利于保持刑事法治的内核稳定，防止刑事法治在打击犯罪与保障人权之间的大幅震荡。我国不起诉有三种类型：法定不起诉、证据不足不起诉和相对不起诉，“慎诉”刑事司法政策的主要作用空间在于相对不起诉案件。司法实践情况也印证了此点。2022年1至3月，相对不起诉占不起诉人数的89.3%，占不起诉案件近九成。[3]在相对不起诉案件中贯彻好“慎诉”思想，“慎诉”刑事司法政策的实施就有了基本保障。

二、实施“慎诉”刑事司法政策的意义

从几乎“构罪即诉”到“慎诉”是刑事司法政策的重大转变，具有重要的理论与实践意义。对实施“慎诉”刑事司法政策意义的透彻理解，有助于提升办案人员落实政策的自觉性。

（一）“慎诉”是我国刑事政策从“严”到“宽”整体转向的重要节点

新中国成立以来，我国刑事政策整体上经历了从严到宽的过程。惩办与宽大相结合的刑事政策形成于革命战争时期，并在1956年被党的八大正式确立为我国的刑事政策。其内容包括惩办与宽大两个方面：既强调对一切犯罪分子必须严肃依法惩处，同时强调要根据犯罪不同情形，实行区别对待，打击、孤立少数，争取改造多数。[4]但在执行过程中，其整体上倾向于严惩。这种从严的倾向在1983开始的“严打”刑事政策中被进一步突出，而其宽的一面则被进一步淡化。随着社会经济的发展，“严打”政策过于偏重打击犯罪、对人权保障不足的问题日益突显。2006年，中央正式提出了宽严相济刑事政策。宽严相济、惩办与宽大相结合刑事政策都强调宽与严的协调使用，但相对于惩办与宽大相结合，宽严相济除有吸取“严打”过于强调严的教训而向宽的一面回归之意，更由于社会环境的变迁，其对宽的强调更为充分。如果说惩办与宽大相结合刑事政策中内含惩办为主、宽大为辅之意，那么宽严相济则不再对宽与严做主辅之分，而要求服务于建设和谐社会的需要，灵活运用宽与严的措施，“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面”。[1]但由于长期从严思维惯性的影响及相关制度设置的约束，宽严相济在实践中仍以严占主导。在起诉与否的裁量上，则以有罪即诉为导向。在较长一段时间内，检察机关甚至人为设置不起诉率的上限，不少地方将不起诉率控制在4%左右，以抑制不起诉的适用。[5]“慎诉”政策则意味着在审查起诉环节，除了严重暴力犯罪、毒品犯罪等少数犯罪种类外，应以“宽”的导向裁量是否起诉。如果“慎诉”政策得到良好贯彻，宽严相济刑事政策在审查起诉环节将以“宽”的倾向为主导。这对扭转长期以来宽严相济刑事政策在实践中循“严”执行的局面有重要意义，有助于消除“严打”思维造成的负面影响。

（二）“慎诉”有利于恢复社会秩序，促进社会和谐

法律纠纷的出现通常意味着原有的社会秩序和社会和谐遭到破坏。除国家有意识推动的秩序变革外，破坏社会秩序的行为通常是被否定的，国家也希望能尽快恢复社会稳定。而社会纠纷进入法律程序后，不但诉讼期间社会秩序难以恢复，与和解、调解等方式比较，法律裁决给出的方案具有强制性，当事人对结果的接受度更低，诉讼结束后当事人之间的社会关系也很难得到良好恢复。刑事诉讼和刑事裁决的强制性最强，经刑事诉讼和裁决确定的社会关系也最难恢复。如行为人被定罪后，公职人员会被开除公职，其生活环境将永远改变；犯罪人在求职就业方面经常遭遇歧视，难以回归社会等。特别是我国犯罪结构已发生变化，“重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。”[6]对很多仅触及轻罪的人员，是否有必要一概予以刑事追诉值得商榷。过多地将公民确定为犯罪分子，将把他们推至社会的对立面，影响社会秩序的稳定，不利于社会和谐。通过程序分流阻止社会纠纷过多进入刑事诉讼程序，或者在刑事诉讼流程中尽可能剔除一些社会纠纷，避免刑事裁决成为最终的解决手段，就成为必要的选择。

“慎诉”不但阻断了案件在诉讼中的流转进程，避免犯罪嫌疑人被定罪，使其尽早回归社会；同时，检察机关经常性的“慎诉”决定，也会向前传导给侦查机关，引导他们抬高刑事诉讼的启动门槛或在侦查阶段就对案件进行分流，这些都有利于减少纠纷进入刑事程序的机率或尽早将犯罪嫌疑人剔除出去。犯罪嫌疑人尽早回归社会，有利于其原有社会身份与社会关系的修复。同时，在实践中，犯罪嫌疑人摆脱诉讼往往需要履行一定的义务，如与被害人达成和解、充分赔偿、修复生态环境、做社会公益等，这些也有利于帮助被害人回归社会及社会其它因犯罪受损关系的恢复，促进社会和谐。

（三）“慎诉”有利于节约司法资源

在一段时间内，社会创造的财富是有限的，如果司法分配的资源增加，那么诸如教育、医疗等其它领域分配的资源就会减少。刑事司法活动是纯粹的资源消耗活动，司法占用的资源越多对社会越不利。由于社会环境变化及刑法设定的犯罪圈扩张，我国犯罪数量呈不断增长之势。2021年，我国刑事判决人数已达171.5万人。[7]为追究这些犯罪人，国家投入的人力、物力资源是巨大的。刑法对一种行为的犯罪化是基于一般情况的概括性设定，在个案中是否追诉，还要进行具体的利益衡量。如盗窃金额刚至立案标准，为小孩学费而实施盗窃与为个人享受实施盗窃，追诉必要性是不同的。因而，在刑事程序启动与运行中，对已进入犯罪圈的人员进行甄别和分流是必要的。“慎诉”政策下被分流的人员将免于进入刑事审判程序，审判所需的人员、设施、押送、看管等费用皆可节省。在“慎诉”政策影响下，侦查机关可能对部分犯罪嫌疑人在侦查阶段予以分流，这将进一步压缩刑事司法的资源耗费。

三、“慎诉”刑事司法政策的实践效果及隐忧

（一）“慎诉”刑事司法政策的实践效果

2019年，最高人民检察院提出，对涉案民营企业负责人“能不诉的不诉”，“慎诉”理念初步显现。2020年1月，全国检察长会议正式提出“慎诉”理念，此后的中央政法工作会议上明确了慎诉原则。2021年4月，在得到中央全面依法治国委员会肯定后，少捕慎诉慎押从理念上升为刑事司法政策。[8]三年来，“慎诉”理念与政策在实践中取得了较好效果，主要体现在以下几个方面：

1.不起诉率有了较大提升。检察机关曾长期对不起诉持抑制立场，因而全国刑事案件不起诉率一直保持在低水平。“慎诉”理念提出后，不起诉案件数量有较快增长。2019年，全国检察机关不起诉41409人，较5年前上升74.6%。[9]2021年，检察机关积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，全年不起诉34.8万人，比2018年上升1.5倍。[10]2022年1至6月，全国检察机关不起诉20.9万人，不诉率23.5%，同比增加9.1个百分点。[11]从2019至2022年，除2020年因为新冠疫情犯罪数量明显下降，不起诉数据不具有统计学意义外，其它时间全国不起诉人数都上升明显。不起诉率的大幅度上升是“慎诉”理念与政策实践效果的重要指标。

2.“慎诉”政策的外溢效应初步显现。控制刑事手段对社会纠纷的介入强度，不能单靠检察机关的力量。刑事程序的运行需要公检法三家相互配合，“慎诉”是检察机关力推的司法政策，如果得不到公安和法院的配合，其效果必然要大打折扣。司法实践中，一些地方检察机关将“慎诉”体现的节制刑事手段的思想向公安和法院传导，取得了一定效果。如河北省文安县检察机关“与公安、法院等部门进行充分沟通，吸收意见建议，共同推动少捕慎诉慎押走深走实。”[8]在“慎诉”政策影响下，全国公安机关对于不起诉复议复核率逐年下降，不起诉复议率较2018年下降0.9个百分点，复核率下降0.5个百分点。[12]“慎诉”政策的外溢效应初步显现。

3.配套机制得到初步探索。不起诉在程序上终止了案件的继续流转，在实体上意味着犯罪嫌疑人是无罪的。在过往的司法实践中，犯罪嫌疑人被不起诉后，责任被完全豁免，一些嫌疑人对修复因犯罪受损的社会关系缺乏积极性，将犯罪归因于他人，拒绝对被害人赔礼道歉和赔偿损失，通过不起诉促进社会和谐的目标难以实现。针对过往不起诉实践中的问题，一些地方检察机关在积极落实“慎诉”政策的同时，也尝试探索相关配套机制，使“慎诉”政策的效果最大化。如江苏省检察机关试点开展“不起诉案件非刑罚处罚规范化工作，明确对被不起诉人可以采取训诫、责令具结悔过、责令赔偿损失和赔礼道歉、移送行政处罚等措施，解决不诉了之的问题”，提升了犯罪社会治理的效果。[13]

（二）“慎诉”刑事司法政策的实践隐忧

“慎诉”刑事司法政策的导向值得肯定，在实践中已取得了较好效果，但政策落实中也潜伏着不少隐忧，若处理不好，“慎诉”政策能否保持长期稳定不无疑问。

1.“严打”思维仍是刑事司法的潜在支配力量，制约“慎诉”政策的落实。新中国成立后，我国刑事司法长期被定位为“刀把子”，斗争意识浓厚，“严打”刑事政策只是进一步突出了惩办与宽大相结合政策中“严”的倾向，与其内核是一致的。经过长期的“严打”实践，全社会形成了深厚的“严打”思维，即使“严打”政策被宽严相济刑事政策取代后，刑事司法整体上仍以“严”为主。这不符合新时代对促进社会和谐的要求。为推动刑事司法进一步落实“宽”的要求，刑事诉讼法确立了认罪认罚从宽制度。但该制度主要在实体法上体现从宽导向，特别是对认罪认罚的被追诉人在量刑上从宽处理，对被追诉人程序上的从宽体现不足。少捕慎诉慎押是认罪认罚从宽制度之后落实从宽政策要求的新的改革举措。在少捕慎诉慎押中，少捕、慎押已为理论界提倡多年，实务界也多有探讨，理论的正当性已不存在太多争议，只是如何落实的问题。而理论界以往对慎诉讨论不多，检察机关甚至在很长时间内自设比例，严格限制不起诉。“慎诉”的提出可谓我国刑事起诉方针的方向性调整，如何在短时间内使司法人员真正完成内心认知的转变是一个现实问题。此外，与少捕、慎押的纯粹程序性比较，不起诉虽然是程序决定，但其后果是实体性的，犯罪嫌疑人实质上获得了无罪的结果，这对“严打”思维挑战最为严重。“宽进严出”的“严打”思维是长期形成的，非短期内可以较为彻底地清除，慎诉将会遇到比少捕、慎押更大的潜在阻力，可能在个案中影响不起诉的正确决策。

2.不起诉权力滥用的风险依然存在，“慎诉”导向的稳定性存疑。由于社会环境的发展变化，“慎诉”刑事司法政策的提出是适时的，也很有意义，在实践中也取得了一定成效。但事物多是有两面性的，以不起诉方式处理的案件越多，酝酿的风险也可能越大。案件被不起诉处理后，犯罪嫌疑人不但摆脱了在实体上被定罪的可能，在程序上也可以尽早脱离诉讼，在一定意义上，这比案件诉至法院后获得无罪判决对犯罪嫌疑人更有利。因而，司法实践中，一些外部因素对检察办案的干扰从来没有停止过，有些办案人员也将“不起诉作为获取经济利益，办人情案和台阶案的一种手段。”[14]为防止这种现象，在过去较长时间里，检察机关一方面刻意压低不起诉的适用率，另一方面对不起诉的使用施加多种监督措施，如事前层层审批、事后反复审查等。这些限制措施并非毫无道理，其针对的权力滥用风险过去存在，现在依然存在。“慎诉”政策下不起诉案件量的急剧增长放大了这种风险。“慎诉”政策的推行有其正当理由，但如果不能有效防范权力被滥用，当案件不起诉决定中权力滥用的风险被证实，特别是某些案件成为社会舆论关注的焦点时，推动“慎诉”的理由会受到公众质疑，“慎诉”刑事司法政策就可能面临回调的压力。如何在落实“慎诉”政策的同时防范权力滥用需要进一步探索。

3.“慎诉”与办案人员的个人利益诉求存在冲突，“慎诉”政策可能面临动力不足问题。在诉与不诉之间，从办案人员个人角度考虑，其一般更倾向于选择起诉。在当前的工作机制中，如果员额检察官决定起诉，那么他可以独立决定，一般无需经过领导批准；如果其决定不起诉，那么案件需要经过部门领导和检察长批准方可。如果是人民检察院直接受理侦查的案件，以及监察机关移送起诉的案件，拟作不起诉决定的，还应当报请上一级人民检察院批准。这种报批过程加大了承办人的工作量，影响其办案效率。同时，对于不起诉的案件，检察官还要做好相关的辅助工作，如督促犯罪嫌疑人真诚悔罪、赔礼道歉、赔偿被害人，说服被害人接受不起诉结果等。不起诉的案件事后还往往是各种检查的重点对象，承办检察官可能需要多次进行解释说明，还可能被怀疑办人情案。如果检察官对可诉可不诉的案件直接起诉，不但省去了额外的工作负担，提高了工作效率，增加了办案业绩，也摆脱了他人不必要的怀疑。显然，一诉了之更符合检察官的个体利益。当前推动“慎诉”主要依赖于指标性考核的推动，这种考核对检察官也构成利益引导，使检察官为满足考核要求而考虑不提起公诉，但政策动力通常存在随着上级机关注意力的转移而衰减的现象，而检察人员减少工作量的需求更为恒常，这使“慎诉”政策的落地可能面临后期动力不足的问题。

4.“慎诉”刑事司法政策的执行带有“运动性”，可能影响不起诉案件的质量。由于“严打”刑事政策在我国刑事司法中的长期主导地位，即使宽严相济刑事政策提出后，“严打”思维仍实际上为广大司法人员所秉持，这是不起诉率长期偏低的重要原因之一。“慎诉”刑事司法政策是对“严打”政策的纠偏。政策层面的调整在文件正式发布后即告完成，但办案思维方式的调整涉及广大一线司法人员办案观念的转型，非短时期内可以完成。当前“慎诉”刑事司法政策主要通过办案指标方式推动实施，但这种方式只能在形式上显示政策的总成效，即不起诉案件的数量及其占全部案件的比例，而无法显示单个案件的办案质量。在不起诉率成为同级检察院工作业绩排名依据的情况下，有些地方为尽可能增加不起诉案件数量，对不起诉的条件把握过于宽松，导致出现“不当”不起诉的现象。“慎诉”政策提出后，不起诉案件比例急剧上升，这可视为“慎诉”政策的成效，但此种现象带有一定的运动性，一些案件是否属于为了满足指标而做出不起诉决定，已不无疑问。为满足慎诉要求而拔高“凑数”的案件，其质量显然是难以保证的。

四、“慎诉”刑事司法政策如何行稳而致远

“慎诉”政策是为更好落实宽严相济中宽的一面而提出的，实践中也取得了积极成效，但当前实践中也存在一些问题和隐患。“慎诉”刑事司法政策要行稳而致远，还需要就此有针对性的采取措施。由于一个对策建议可能同时涉及前文所述若干问题，为便于深入探讨，对策与问题没有保持一一对应。

（一）为形成“慎诉”的思维惯性创造稳定的政策环境

如前文所述，由于长期的“严打”刑事政策及司法实践，广大司法人员中普遍存在“严打”思维。办案人员对案件是否起诉往往有一定的裁量空间，而在此过程中，办案人员不同的思维倾向可能使案件在诉与不诉之间呈现完全不同的结果。因而，促使办案人员真正形成“慎诉”思维惯性，对减少贯彻“慎诉”政策的阻力，切实保障“慎诉”政策的落实具有重要意义。但显性的政策调整可以在短时间实现，隐性的思维惯性则很难快速纠正，需要在稳定的政策环境中逐渐转变与固化。去除办案人员的“严打”倾向，形成稳定的“慎诉”思维惯性需要良好的政策环境。这可以从以下方面努力：

第一，合理划分“宽”与“严”的范围。我国当前的刑事政策是宽严相济，而非一味从严或从宽。过去执行中“严”有余而“宽”不足，“慎诉”政策是要在起诉环节体现从宽政策，纠正过往政策落实的不足。从以往情况看，由于宽严如何相济缺乏相对清晰的标准，在“严打”思维惯性下宽严相济政策往往以从严为导向。因而，纠正思维惯性，政策转换是必要的，但其为司法人员提供的是宏观的方向指引，司法人员在此范围内仍有较大的裁量空间，仍可能从严处理案件。塑造司法人员的从宽“慎诉”思维，需要更明确、细化的规则，明确划分哪些犯罪种类、哪些犯罪情形需要“慎诉”，为司法裁量提供明确的指引，使司法人员在细化规则的约束下逐渐形成新的思维习惯。

第二，保持“慎诉”政策的稳定性，避免被频繁冲击。思维习惯是在长期的实践中逐渐形成的，“慎诉”从政策提出到形成思维习惯，需要较长的时间。若在此期间频繁遇到政策调整，思维习惯的形成就可能被打断。当然，根据治安形势的变化，局部的政策调整也是必要的。如在宽严相济政策下，扫黑除恶专项斗争中对相关犯罪从严惩治，收到了较好的社会效果。但这种调整要注意两点，一是规范上界限清晰，哪些犯罪、哪些情形要从严处置，范围要明确，同时，要严防执法中的不当扩张。二是意识上清晰，从严范围仅限于已明确的犯罪类型与情形，不能形成从“严”的整体氛围而导致其它刑事案件被从严处理。在扫黑除恶等专项斗争中，一些司法人员基于从“严”的氛围，对其它刑事案件也从严处理。扫黑除恶专项斗争已告一段落，但其它新的专项斗争仍不断出现。如果不能有效限制专项斗争的氛围外溢，“慎诉”政策的落实就会受到冲击，司法人员思维习惯的调整会因不时中断而难以完成。

（二）动态调整不起诉指标底线，一定时期内适度鼓励冲高不起诉率

由于不起诉与办案人员的个人利益取向存在冲突，当前“慎诉”司法政策的实施主要依赖于最高人民检察院从上到下的推动，特别是不起诉率的指标考核。指标考核具有任务明确、具体的特点，对办案人员有很强的约束作用，可以防止“慎诉”政策被其它利益需求所掩盖。在“慎诉”思维惯性稳固形成之前，不起诉指标考核在“慎诉”政策实施中具有难以替代的作用。当前“慎诉”政策的实施可谓指标驱动型。2022年1至6月，检察机关办理的刑事案件不诉率已达23.5%，不起诉率已实现逐年提升。将近四分之一的案件被不起诉，这一方面反映“慎诉”司法政策确已产生效果，但可能带来的疑问是，这一比例还有多大的上升空间？其最高限度可能是多少？最高人民检察院副检察长陈国庆在2022年9月24日召开的“新时代中国刑事司法改革发展与展望研讨会”上透露，2022年7月，全国刑事案件不起诉率接近30%。他也提出不起诉率是否已过高的问题。如果盲目追求高比例，可能导致同级检察机关相互攀比，将不适宜做不起诉的案件也依此处理，降低案件质量。为平衡落实“慎诉”政策与防止为“慎诉”而“慎诉”之间的关系，应对不起诉率考核指标进行动态调整。第一，为推动“慎诉”政策落实，应总结各地实践情况，设置不起诉案件的比例下限。我国过去检察机关行使不起诉职权不主动，不起诉率过低，这是不可否认的事实。为此，可根据实践调研情况，设置不起诉案件的比例下限，以此督促各地检察机关积极行使不起诉权。第二，鼓励有条件的地方检察机关积极探索，冲高不起诉率。由于过去长期控制不起诉率及“严打”思维的潜在影响，不少检察人员对适用不起诉还有不少顾虑，可以鼓励有条件的地方检察机关积极探索，充分挖掘有利于不起诉的各种因素，尝试新做法，尽可能提高不起诉率。但为防止玩指标游戏，对于试点工作要进行认真核实总结，充分过滤，提炼确实可推广、能复制的经验做法，不能为出经验而出经验。第三，不起诉比例下限应动态调整。设定不起诉率最低下限之后，应根据各地检察机关实践情况和部分检察机关试点经验，对不起诉率最低下限进行动态调整。在调整时，比例下限的设置应留有余地，即这一比例是大部分地方检察机关经过一定努力可以达到的，但又不是轻易可以完成。同时，调整方向既可升高，也可以降低。当提高不起诉比例尚有余地可挖时，不起诉比例指标应向上逐步调整，以发挥引导作用；当情况变化，大部分办案人员感觉难以完成时，应适当回调，避免挫伤一线同志的积极性。第四，经过一段时间的探索，找到不起诉比例下限的合理区间后，应保持不起诉比例下限的稳定。各地检察机关不起诉的案件达到最低比例即视为达标，不再进行排名。这样可以避免各地检察机关为冲排名而不当适用不起诉，从而削弱“运动式”推行“慎诉”政策的动机。

（三）对不起诉处理的案件，为办案人员创造友好但又监督有效的办案环境

如前文所述，以不起诉方式处理案件，通常需要层层审批，承办人还要做好被害人、犯罪嫌疑人等相关人员的工作以化解社会矛盾，这增加了承办人员的工作负担。同时，办案人员还要应对事后的各种检查，这也增加了其工作负担和心理压力。因为不起诉即意味着犯罪嫌疑人将脱罪，在司法实践中，不起诉确实可能成为司法腐败的重灾区，对其施加严格的监督措施确有必要的。但从调动办案人员“慎诉”积极性考虑，当前的监督措施仍有改善的余地。如当前在固定时间召开检察委员会的审批方式延长了办案时间，挫伤检察官适用不起诉方式处理案件的积极性。可考虑在不起诉案件审批方面建立快速响应机制，对承办人拟作不起诉处理的案件，以更便捷的方式，如在规定的短时间内召开临时检察委员会进行处理，或建立专业委员会集体决策，而不是让承办人员等待较长时间。再如，对不起诉案件的事后检查，除特殊情况下，如承办人涉嫌违法办案，一般以一次为限，避免多层级多部门对同一案件重复评查。这不但可让承办人感受到信任，免除了其多次应付检查的工作负累，亦不影响监督的有效性。

为改善承办人做出不起诉决定后被怀疑办人情案的不良氛围，各级检察机关在评选、宣传成功案例、先进检察人员时，不但要宣传起诉的案件和办案检察官，也要大力宣传恰当办理的不起诉案件和承办检察官。最高人民检察院在这方面已进行了一些探索，如发布了一些典型案例，但这对形成“慎诉”光荣的氛围还是远远不够的。身边的典型往往是最生动、最有说服力的，为促进在检察机关形成广泛的“慎诉”氛围，各级检察机关均应定期筛选、发布本院办理的不起诉案件和办案检察官的业绩。这不仅有利于培养“慎诉”的氛围，相关案件亦可成为本院检察官的办案参考，有利于提高办案质量。

除此之外，形成“慎诉”工作氛围的更直接方法是在考核指标上向不起诉倾斜，即提高不起诉的考核指标权重。检察官提出不起诉意见被采纳的，考核中应予以充分体现。

上述改革措施既有助于形成对办案人员友好的办案环境，调动检察官适用不起诉的积极性，又没有削弱对检察官的监督力度，有助于化解滥用不起诉权的风险，维持“慎诉”导向的稳定性。

（四）积极推进不起诉案件非刑罚处罚规范化工作，为“慎诉”政策创造有利的外部环境

案件做不起诉处理后，犯罪嫌疑人就完全从刑事程序中解脱出来。在过去的司法实践中，一旦案件做不起诉，无论是法定不起诉、相对不起诉还是证据不足不起诉，检察机关就不再过问后继工作。而行为人没有被追究刑事责任的压力后，对因其行为造成损害所应负的民事、行政责任往往持抗拒心理，甚至反过来在感情上伤害被害人。这种犯错而无需承担任何责任的现象造成了被害方和社会公众的不满，也是部分案件没有被不起诉的原因之一。将不起诉与行为人应当承担的其它责任联结起来，将履行或承诺履行相关责任作为不起诉的条件，不但可以为“慎诉”政策的实施创造有利的外部环境，也可实现实质正义。这方面检察机关已进行了初步探索。《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定：“人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”第375条规定：“人民检察院决定不起诉的案件，需要没收违法所得的，经检察长批准，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”

上述规定存在两个问题：第一，赔偿损失的时间如何设定？训诫、责令具结悔过、赔礼道歉等不涉及履行能力不足问题，可在做出不起诉决定前完成，甚至可以将其作为做出不起诉决定的前置条件。但赔偿损失涉及到履行能力问题，如果犯罪嫌疑人要求分期赔偿，如何监督？如果犯罪嫌疑人在不起诉决定做出后拒绝履行赔偿，能否撤销不起诉决定并提起公诉？司法解释没有明确。实践中，为防止不起诉后行为人不履行赔偿义务，办案人员往往将已履行赔偿义务作为不起诉的条件。这虽然避免了不起诉后行为人不履行赔偿义务而又难以制约的麻烦，但也使部分不能在不起诉决定做出前充分赔偿的犯罪嫌疑人难以得到不起诉处理，不利于“慎诉”政策的实施。第二，对需要予以行政处罚、政务处分、没收违法所得的犯罪嫌疑人，检察机关仅能提出检察建议，对后继处理难以施加有效影响。由于担心犯罪嫌疑人得不到应有的惩罚，一些检察官对部分案件不愿做不起诉处理。而在另一些案件中，行政机关对行为人的行政处罚金额远远高于定罪后罚金数额，也超过了行为人的承受能力。这导致部分犯罪嫌疑人由于担心行政处罚过重，要求检察机关提起公诉，不愿接受不起诉决定。

解决不起诉后赔偿不力问题，可考虑以下思路：一是引入赔偿担保制度。犯罪嫌疑人在不起诉决定前不能充分赔偿的，应提供财产担保或保证人。行为人不按不起诉决定书履行赔偿义务的，被害人一方可以直接向法院申请执行担保财产或保证人的财产。不起诉决定书可以直接作为申请执行的依据。二是扩大附条件不起诉范围，不再限于未成年人案件。在范围扩张后，对不起诉决定前故意虚假承诺或不起诉决定后恶意不履行赔偿义务的，可撤销不起诉决定，对行为人提起公诉。

检察机关做出不起诉决定后，对行政处罚、政务处分、没收违法所得等惩罚措施的适用只能提供检察建议。对其它部门处理的结果有异议或者其它部门不将处理结果通报检察机关的，检察机关缺乏有效措施予以制约。这类问题当前主要通过检察机关与当地有关部门通过会签文件等形成双方认可的工作机制来解决。但若有关部门没有遵守约定，检察机关仍缺乏制约手段。由于不起诉的特殊性，应考虑确立检察机关在不起诉后惩戒措施适用中的主导地位，可借鉴公益诉讼的理念，当有关部门不作为或检察机关对其决定有异议的，检察机关可向法院提起诉讼。这种情形在实践中可能不会频繁出现，但被起诉的压力也可督促有关部门认真听取检察机关的意见。检察机关仅有起诉权避免了检察机关越权直接干预其它部门办案的问题。有分歧时由法院裁决的方式，既为检察意见的落实提供了保障机制，也维护了有关部门行使职权的独立性。行政处罚与罚金明显失衡而导致犯罪嫌疑人不愿接受不起诉，这是由于不同法律文件不协调所致，检察机关可通过向立法机关或有关行政部门提出建议，对法律文件进行修改调整。