简论平板玻璃行业产能置换与总量控制

刘志海

2009年，平板玻璃行业被国务院列为六大产能过剩行业并加以调控，鉴于高耗能、高污染的特点，也被国家列为治理大气污染的主要行业，旨在通过倒逼来遏制该行业的过剩发展。

如今，平板玻璃行业产能过剩现象依然严峻，2021年8月初，国家工信部原材料工业司召开平板玻璃价格座谈会视频会，分析玻璃行业运行情况。会议指出，当前平板玻璃在产能仍然过剩的情况下价格继续上涨，已经脱离行业基本面，政策也不允许。本文将就平板玻璃行业产能置换与总量控制做简要论述。

1 我国平板玻璃行业总量控制与产能置换主要政策

1.1 我国平板玻璃行业总量控制主要政策

我国平板玻璃行业总量控制政策可追溯到1998年。当时，随着平板玻璃行业的快速发展，行业结构性矛盾日益突出，主要表现为产品产量大、企业数量大、职工队伍大、能源消耗大、劳动生产率低、集约化程度低、科技含量低、市场应变能力低，经济效益低等。为此，当时的国资委出台了《建材工业“控制总量、调整结构”若干意见》，其目的是在优胜劣汰中实现总量控制，促使行业产品结构更加合理。

从此以后，“总量失控、结构失衡”如魔咒般伴随着平板玻璃的发展。时至今日，“总量失控、结构失衡”仍是制约我国平板玻璃行业健康发展、高质量发展的主要问题。“坚决控制总量、抑制产能过剩”的政策，也如影随形地伴随着行业的发展。我国平板玻璃行业总量控制主要政策如表1所示。

表1 我国平板玻璃行业总量控制主要政策

续表1

1.2 我国平板玻璃行业产能置换主要政策

实施产能置换，是加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、促进产业升级和布局优化、改善环境质量的重要措施。“产能过剩”首次出现在国家政策文件中，应是国务院2006年3月《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发〔2006〕11 号）。之前，一般使用“供大于求”。“供大于求”有正面影响也有负面影响，只有当“供大于求”的负面影响超过正面影响时才是“产能过剩”。2009年平板玻璃行业被列入六大产能过剩行业。之后，随着我国抑制、化解过剩产能政策的出台，平板玻璃产能置换政策也应运而生。

1.2.1 我国平板玻璃行业产能置换主要宏观指导性政策

2009年9月，《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）中，最早出现“产能置换”概念。以后，产能置换作为淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、促进产业升级和布局优化、改善环境质量的重要措施，频频出现于国家宏观指导性政策之中，见表2。

表2 我国平板玻璃行业产能置换主要宏观指导性政策

续表2

1.2.2 我国平板玻璃行业产能置换具体操作性政策

2013年10月，国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）对化解产能严重过剩矛盾工作进行了总体部署，明确要求：产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。项目所在地省级人民政府须制定产能等量或减量置换方案并向社会公示，行业主管部门对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，监督落实。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。并明确“通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施”、“支持跨地区产能置换”。

国发〔2013〕41号文具有很强的操作性，工信部为落实文件要求，2014年7月出台《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2014〕296号），制定了钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业产能置换的具体实施办法，以指导各地开展相关工作。到目前为止，平板玻璃产能置换办法（含问答）已修订四次。具体修订情况见表3。

表3 我国平板玻璃行业产能置换办法修订情况

平板玻璃行业产能置换办法修订的主要内容见表4。

表4 平板玻璃行业产能置换办法主要修订内容

1.3 总量控制与产能置换的目的及原则

1.3.1 总量控制与产能置换的目的

1998年9月，国家经贸委关于印发《建材工业“控制总量、调整结构”若干意见》的通知（国经贸产业〔1998〕572号）指出：“控制总量是为了实现增长方式的转变和产品结构的调整，是在优胜劣汰中实现总量控制，目的是使结构更加合理”。

2014年7月，国家工信部发布的《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》（工信部产业〔2014〕296号）中指出：“对钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业新（改、扩）建项目，实施产能等量或减量置换，是加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、促进产业升级和布局优化、改善环境质量的重要措施。”

由此可以看出，总量控制与产能置换的目的，就是通过供给侧结构性改革，以实现调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。即：通过先进产能对落后产能的置换，通过对平板玻璃产能过剩区域和环境敏感区域产能的置换，使得平板玻璃行业产能总量更加合理，区域分布更科学。

1.3.2 控制总量和产能置换的原则

“控制总量”的指导原则是：以市场为导向，努力提高优质平板玻璃产品的市场占有率，调整平板玻璃行业产品结构；以科技为先导，用先进工艺改造老企业，淘汰落后工艺设备，调整平板玻璃行业技术结构；以资产为纽带，以资源优化配置为目标，防止不合理的建设和重复建设，重点支持发展一批具有竞争优势的大型企业集团，带动相关企业整体水平的提高，调整平板玻璃行业组织结构。

实施产能置换应把握的主要原则：一是坚持控制总量和优化存量相结合。按照疏堵结合、严禁新增的思路，要求平板玻璃行业所有新建、改建和扩建项目，必须制定产能置换方案，满足等量或减量置换的要求，实现产能总量控制。同时，指导地方加快淘汰落后和过剩产能，为实施新项目腾出资源、环境容量和市场空间，推动产业布局优化和结构升级。二是坚持市场调节与政府引导相结合。按照发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，在产能置换工作中，鼓励各地探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能指标交易，发挥市场作用，支持跨地区产能置换，提高资源配置效率。三是坚持统筹考虑和区别对待相结合。考虑不同地区资源优势、环境容量等差异，对产能置换实行区别对待。对京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换，其他地区实施等量置换。

2 我国平板玻璃行业产能置换及产能现状

2.1 我国平板玻璃行业产能置换情况

笔者统计，截止到2021年11月底，公布的平板玻璃产能置换方案28例，其中2017年12月底前（执行工信部产业〔2015〕127号文）的5例，2021年7月底前（执行工信部原〔2017〕337号）的23例。产能置换前产能30205 t/d，置换后产能28752 t/d，相比减少1453 t/d。具体产能置换情况见表5。

表5 平板玻璃产能置换情况表

28例平板玻璃产能置换方案中，环境敏感区域平板玻璃产能置换方案5例，按1:1.25比例置换，其他23例为等量置换。产能置换后生产线结构见表6。

表6 平板玻璃产能置换后生产线结构

2.2 我国平板玻璃行业产能现状及分析

2011—2020年我国平板玻璃产能和产量情况见表7。

表7 2011—2020年我国平板玻璃产能和产量情况

从表7看出，2011—2020年我国平板玻璃产量虽有波动，但总体呈增长趋势，而规模以上平板玻璃生产能力则是一路攀升。也就是说，“总量越控量越多”、“产能越换越过剩”的魔咒尚未打破。2020年平板玻璃表征产能利用率为84.5%，比2012年还低。在国发〔2013〕41号文中平板玻璃产能利用率为73.1%，之所以使用表征产能利用率，其原因皆在于此。

笔者统计，我国2020年浮法玻璃产能利用率63.7%，有效产能利用率72.3%。其中，有效产能是剔除“僵尸”生产线的产能。具体情况见表8。

2.2.1 对政策理解和执行有较大偏颇

由表1和表2看出，我国平板玻璃产能政策是渐进的、一脉相承的。但在对政策整体理解存在落差，在执行上出现较大的偏颇。

约纳斯指出，责任具有两种广泛的含义，一是对“某人行为”负责的责任，无论该行为怎样；二是对“特殊对象”的责任，它要求行为者对与对象有关的特殊行为负责。前一种是形式上的责任，后一种则是实质上的责任。形式责任是对所做事件的归因；实质责任，是对将做之事的责任。[33]传统伦理学和社会学科中的责任，多是形式责任，而“未来责任”则更强调实质责任。

如：2009年，国务院批转发展改革委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）指出：“鼓励企业联合重组，在符合规划的前提下，支持大企业集团发展电子平板显示玻璃、光伏太阳能玻璃、低辐射镀膜等技术含量高的玻璃以及优质浮法玻璃项目。”

结果一些企业借机将拟投资或在建生产线转变为超白太阳能玻璃、低辐射镀膜生产线等，使其合规、合法化，笔者对各省公示的2020年底平板玻璃生产线粗略统计，发现在公示的301条浮法玻璃生产线中，在线Low-E玻璃生产线44条、超白生产线21条、在线镀膜生产线20条。这些数据并不完全，因为一些省份公示内容过于简单，没有公示生产线产品情况等。

2.2.2 淘汰和僵尸生产线随时可复燃复活

如在表5中，2015年平板玻璃的首批产能置换项目，就使得22座格法熔窑产能复活。众所周知，当时的格法属于明令禁止的淘汰产能，是平板玻璃“去产能”的主要措施。

2007年8月14日，国家发改委下发了《关于做好淘汰落后平板玻璃生产能力有关工作的通知》（（发改办运行〔2007〕1959 号）），对淘汰落后玻璃产能工作做出全面部署；明确了淘汰企业（生产线）标准是：“（一）国办发〔1999〕49号文关于淘汰落后小玻璃通知下发后已列入淘汰，而近年来又死灰复燃的企业和生产线；（二）按照国家发改委2005年第40号令《产业结构调整指导目录（2005年）》规定，六机及以下垂直引上普通平板玻璃生产线、平板玻璃普通平拉工艺生产线及日熔化量100吨以下的“格法”平拉生产线；（三）有条件的省（区、市）应淘汰全部平拉工艺（含格法）生产线。”

2009年9月26日，《国务院批转发展改革委等部关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）明确指出：“各省（区、市）要制定三年内彻底淘汰‘平拉法’（含格法）落后平板玻璃产能时间表。”

2011年3月27日，国家发改委第9号令公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》将“平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）”列入淘汰类。2013年2月16日，国家发改委第21号令公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》仍将“平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）”列入淘汰类。

本应在2012前淘汰而未淘汰，其本身就已经违规，再通过产能置换实现死灰复燃，匪夷所思。在公布的28例平板玻璃产能置换方案中，也可看到“僵尸”生产线复活的情形。

3 平板玻璃行业产能调控的两点看法

3.1 平板玻璃整体性不宜分割

从生产工艺讲，目前平板玻璃主要包括浮法玻璃、压延玻璃等，从应用方面讲，包括建筑玻璃、光伏玻璃、汽车玻璃、电器玻璃、电子玻璃等。在当前平板玻璃产能仍然过剩的情况下，对平板玻璃整体性分割显得不合时宜。

如2014年和2015年的平板玻璃产能置换办法，平板玻璃是整体化的。2017年的平板玻璃产能置换办法则把熔窑能力不超过150吨/天的工业用平板玻璃抛出，2021年的平板玻璃产能置换办法又把光伏压延玻璃差别化处理。

2020年1月，工信部原材料工业司发布的《水泥玻璃行业产能置换实施办法操作问答》中回答能置换的项目范围时特别强调：平板玻璃（含光伏玻璃、汽车玻璃等工业玻璃原片）项目。

2020年10月，工信部《对十三届全国人大三次会议第6572号建议的答复》（工信建议〔2020〕167号），是对许继伟代表所提“关于光伏玻璃行业实施产能置换的建议”的答复。其中有：“光伏玻璃是平板玻璃的一种，平板玻璃原片制造按照工艺方法分为浮法和压延法，其中压延法玻璃原片主要用于光伏玻璃。按照现行的产能置换政策，新建光伏玻璃项目也必须开展产能置换，这一政策对于促进近年来光伏玻璃健康发展起到了重要作用。”

2020年11月，中国建筑玻璃与工业玻璃协会组织的光伏玻璃行业形势座谈会，会上鼓励现有浮法玻璃生产线通过技术改造转产超白压延玻璃。支持现有浮法玻璃生产线，通过技术改造生产光伏用背板玻璃。严防假借光伏玻璃之名新建浮法玻璃生产线，防范形成新的产能过剩，光伏玻璃产能不能全面放开。

总之，通过平板玻璃行业体内自动调节能力，在“总量”约束下，相互进行产能置换是可行的。据了解，欧美国家包括污染物排放、碳排放、能耗等玻璃约束性政策，均为所有玻璃产业通用政策，并非是为某玻璃产品专一政策。

3.2 “动态总量调控”要逐渐转变为“固化总量调控”

所谓“固化总量调控”，是通过科学的方法将平板玻璃产能总量固定下来。其实，美国、日本等国家，早在20年前其玻璃产能就已基本固化，即每年的产量均在一定的范围内波动。不要把“固化总量调控”简单理解为固定不变，内部企业间应利用产品品种结构、产品质量、绿色及清洁生产等明显差异参与市场竞争。随着我国以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，以精准治污、科学治污、依法治污为工作方针的污染防治攻坚的不断深入，对平板玻璃行业的高质量发展必定提出高质量的生存要求，倒逼行业产能必然趋于相对固化的合理区间，进而真正实现“去产能”。由此达到能耗总量、污染物排放区域削减量、石化资源消费减量替代的有效控制。

2021年10月29日，国家发改委等部门《关于印发<“十四五”全国清洁生产推行方案>的通知》（发改环资〔2021〕1524号）中就明确提出：“钢铁、水泥熟料、平板玻璃、炼油、焦化、电解铝等行业新建项目严格实施产能等量或减量置换。对不符合所在地区能耗强度和总量控制相关要求、不符合煤炭消费减量替代或污染物排放区域削减等要求的高耗能高排放项目予以停批、停建，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。”深刻理解，这可能是最直接的信号。