城乡义务教育一体化背景下农村学校的发展路径

●韩 嵩 宋丹妮

教育资源供给作为城乡基本公共服务的重要组成部分，长期以来在城乡发展上具有不平衡、不均等的特点。当前，我国农村义务教育资源发展的不充分制约着农村教育现代化的实现。“十四五”时期是我国农村教育发展的战略关键期，农村义务教育学校作为农村学校的“基底”，是农村义务教育的重要组成。新时期优先发展农村义务教育、办好农村学校，特别是县域内的农村义务教育学校，是实施乡村振兴战略的重要任务。同时，我国城镇化进程的迅速推进对农村教育产生了重要影响，农村教育问题随之转移到了城市。基于此，需要确立城乡一体的动态发展观解决农村教育问题。在城乡义务教育一体化的背景下，如何体现农村教育和农村学校的价值、促进农村义务教育学校的发展，关键在于县域内城乡义务教育一体化的深入推进，对县域内城乡义务教育学校一体化的经费、教师、教学和评价等的统一标准进行有益探索。

一、我国城镇化进程对农村义务教育的影响

自21世纪以来，我国城镇化进程吸引了大量农村劳动力快速流向城市，以进城务工人员为主体的农村劳动力在城市居住和生活，随之带来其子女在城市居住和生活。国家相关政策的出台保障了随迁子女在流入城市接受义务教育，城市义务教育学校吸引了大量农村生源的持续流入，由此冲击了处于弱势的农村义务教育。与此同时，农村家庭对优质教育资源的追求与流入城市教育资源供给紧张的矛盾始终没有得到妥善解决，城市义务学校资源对随迁子女的供给不足，导致这一群体没有享受到城市优质义务教育资源的机会。

(一)城镇化进程塑造“乡弱城(镇)挤”的教育资源格局

改革开放40多年来，我国人口流动的鲜明特点表现为人口过多的流向大城市和特大城市，并且这一趋势仍在持续，这些城市成为农村劳动力的主要流入地。进城务工人员到这些城市工作和生活，大多会把自己的子女带到身边，由此形成随迁子女这一群体。大量随迁子女在城市就学，对农村生源起到了“抽水机”的效用，造成农村学校直接缺失了当地适龄的农村生源。从2011年起，《中国教育统计年鉴》在城乡划分上采用了新的划分标准，将原来的城市、县镇、农村调整为城区、镇区、乡村。本文出现的“乡村”与“城镇”(城区+镇区)对应；“农村”(镇区+乡村)与“城市”(城区)对应。通过对2011年到2019年全国小学在校生人数分析(见图1)，发现乡村小学在校生人数逐年减少，镇区和城区小学在校生人数逐年增加，可见城镇化进程的推进在持续影响着农村生源的变动。在我国，乡村小学指乡中心区和村庄的小学(包括教学点)。

近年来，乡村小学在校生数量的减少，不仅影响了乡村小学的发展，而且削弱了农村义务教育的根基。通过对2011年到2019年全国小学数量分析(见图2)，发现乡村小学数量与乡村小学在校生人数均呈现减少的趋势，可见乡村学校的发展生态受到了破坏，乡村小学的发展空间正在逐渐萎缩。

图1 2011-2019年全国小学在校生数(百万人)

图2 2011-2019年全国小学学校数(万所)

2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的公布意味着我国新一轮城镇化进程的开启。原有的城镇化进程只是把大量的农村劳动力吸引到城市，即简单意义上人口数量的城镇化，对农村劳动力起到了“抽水机”的效用。而新型城镇化进程强调“以人为本”的核心理念，重视进城务工人员的主体地位，充分考虑到他们的需求，使其需求得到满足。在新型城镇化政策和城市劳动力市场的双重作用下，进城务工人员生存和发展空间与过去发生了转换，便会在流入城市争取社会资源分配的主动性。[1]但受到流入城市公共服务资源人均占有量和资源稀缺性的影响，在相当长的时间范围内，流入城市的公共资源还不能满足进城务工人员的需求，特别是进城务工人员享受的养老、住房、教育和医疗等基本公共服务还没有做到全覆盖。在教育领域，特别是随迁子女的教育问题，在很大程度上还没有得到妥善解决。虽说流入城市的基础设施和配套服务更为完善，给进城务工人员提供工作选择的空间大、机会多，方便其照顾子女的学习生活，但如果大量农村生源向城市流动，就会造成流入城市学校资源的紧缺，挤压这些学校的发展。通过对2011年到2019年全国小学生班比计算分析(见图3)，发现城区小学生班比最高、镇区次之，乡村最低。可见，流入城市还没有做好随迁子女快速流入的准备，生班比过高意味着城市学校大班额现象依然存在。

图3 2011-2019年全国小学生班比

(二)城镇化进程推动农村家庭追求优质教育资源

中小城市与大城市相比，还有很大发展空间。中小城市直接联系县城和乡镇(通常统称称为县域)，县城和人口数量大、经济社会发展水平好的乡镇是发展成为中小城市的起点。新型城镇化提出重点建设中小城市，究其根本是因为中小城市的发展能够推进县域内人口有序流动，增强其集聚农村劳动力的能力。今后中小城市将会成为人口集聚的主阵地，意味着我国从“城镇化”转向“城市化”。党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[2]多年来，城乡间教育发展不平衡和农村教育发展不充分的矛盾还在，特别是农村家庭认为农村学校和城市学校办学水平仍存在较大差距。由此，就会导致农村家庭对优质教育资源的需求不断增强，形成了逐层上移的“中心村——中心镇——县城——中小城市——大城市”的“生源流动”渠道。同时，优质教育资源分布的不均衡也影响着城镇化的进程，如果把利用优质教育资源作为促进城镇化的手段，即教育城镇化，那么这一不合理做法便违背了教育公平的原则。当前，优质教育资源过多集中于大城市的城区，城区优质的义务教育学校对随迁子女没有完全放开。随迁子女在流入城市享受的优质教育资源，特别是中低龄段(小学阶段)义务教育的“优质化”在短时间内仍然无法实现。虽说城区义务教育整体水平强于农村，但随迁子女受到就近入学政策落实不完善等的影响，只能到城区学校义务教育水平较差或离家庭居住地较远的学校就学。此外，城市的生活成本和对随迁子女的教育投资都比较高，无形中加大了进城务工人员的压力。

二、城乡义务教育一体化为农村学校发展带来生机

在城镇化进程早期，农村生源在城市就学出现的问题不可避免；而在城镇化进程中后期，城乡教育一体化是高级城镇化的必然趋势。因此，农村教育问题的解决不能仅局限在农村，而要用城乡一体的动态发展视角解决农村教育存在的问题，不能简单把城市义务教育和农村义务教育割裂开来。基于此，国家出台了城乡义务教育一体化的相关政策，城乡义务教育一体化推动了县域内农村学校的发展，助力农村义务教育质量提升。

(一)城乡义务教育资源转向均衡优质发展

阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)认为，公共服务具有社会保障功能，它能改善社会和自然环境的差异给人带来的不利影响，同时公共服务的改进又能改善弱势群体的状况。[3]义务教育作为公共服务体系的组成部分，其均衡发展是社会公平和教育公平的重要显现。而城乡义务教育资源均等化在于充分发挥城乡义务教育资源“增量”和“存量”的优势，以保证城乡义务教育公平发展。随迁子女在流入城市就学的问题，要动态考虑城乡教育资源的“增量”和“存量”，城市义务教育学校的“增量”要不断扩充，如通过改扩建校舍和新建校园的方式来满足随迁子女家庭的教育需求，缓解流入城市存在“大班额”的现象；农村学校要盘活“存量”，如补齐农村学校短板，提高农村学校办学水平，促进农村义务教育发展。2016年7月，国务院印发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》对城乡义务教育一体化发展提出了明确要求。随着相关配套政策的落地，2018年，我国共有2717个县达到基本均衡标准，占比92.7%。

未来，我国城乡义务教育一体化的均衡发展，会进一步保障适龄儿童普遍接受良好义务教育，教育公平从聚焦机会和过程公平逐步转向质量公平。[4]农村义务教育发展的重心在于提升农村学校质量，在追求义务教育公平的同时，我们必须要关注义务教育的优质，特别要注重农村学校的育人质量及其在农村家长和学生间的口碑，这不仅是检验农村学校育人水平的“基准线”，而且是农村义务教育稳定发展的“生命线”。其中乡村小规模学校在于质量建设，提升教学水平;乡镇寄宿制学校在于特色发展，加强学生管理，实现农村学生向镇、村回流。

(二)城乡义务学校办学条件差距逐步缩小

正如苏霍姆林斯基所说，农村学校是农村最重要、主要的、有时候由于已经形成的条件还是唯一的文化策源地。农村学校对农村整个的智力生活、文化生活和精神生活有着很大的影响。[5]当前，虽然城乡发展存在一定差距，但是农村学校在城乡义务教育办学条件方面，差距正逐步缩小。办学条件是农村学校育人质量的重要保障，因此农村义务教育强化的关键在于全面改善农村学校办学条件(通常指硬件升级)。农村义务教育学校作为我国基础教育学校的“最底部”，既是基础教育学校的重要组成部分，也是广大农村地区开展义务教育的“主力军”。由于城乡教育资源发展不均衡，农村义务教育的短板在于农村学校办学条件“先天不足”，即与城市相比农村义务教育的起点低、发展慢、质量差，外界对农村义务教育的关注度不高，使农村学校的建设和发展成为“盲区”。而城市义务教育发展则是突飞猛进，不论是政府政策的导向，社会资本的关注，还是城市家庭对子女教育的投入，无一不是在追求更优质的教育。

很显然，农村学校与城市义务教育学校相比，多要素的差距依旧制约着今后农村义务教育的发展，这意味着补齐农村义务教育的短板，要直面城乡间基础教育资源发展不平衡的现实，优先为农村学校配置更多的教育资源，融入更多的现代化元素，强化农村学校办学条件，进一步缩小城乡间义务教育差距，基本实现农村义务教育的现代化。

(三)农村学校的地位和功能在不断彰显

长期以来，农村学校服务于农村最困难和处境不利的群体，不仅在巩固提高义务教育普及水平方面发挥了重要作用，而且对农村义务教育起到“保底”作用。其中乡村小规模学校从根本上保障了农村学龄儿童的就近入学，乡镇寄宿制学校在解决农村留守儿童教育问题上也发挥了重要作用。当前，农村家庭对优质教育的需求不断加大，农村学龄儿童流失的情况也比较严重。因此，需要建设好适应农村实际，立足于农村、取材于农村、服务于农村的农村学校。办好农村学校，不仅能够减缓农村生源大规模“向城性”流动的趋势，而且能为农村经济条件一般和贫困家庭的子女提供教育支持，满足其享有公平有质量教育的价值诉求。截至2017年底，全国农村小规模学校有10.7万所，包括小学(不足百人)2.7万所，教学点(不足百人)8万个。全国农村小规模学校占农村小学与农村小学教学点总数之和的44.4%。全国农村小规模学校在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。全国农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。[6]

综合国际经验看，乡村小规模学校的价值主要表现在三方面。一是学生的入学半径较短，方便家长接送，学生的学习成长没有脱离其所在农村的生活居住环境，这使得学生有足够的心理安全感，有利于农村学校、家庭和社区互动。二是密切乡村学校和乡村社会的固有联系，防止乡村学校和乡土社会的双重衰落。在美国，学校与社区之间是相互依存的共生关系，农村学校和它们的社区本质上是交织在一起的[7]，社区根据自身发展需求为学生提供学习内容，以促使学生关注社区的需要和利益。近年来，我国有些乡村小规模学校已率先办成了具有儿童本位、生活教育理念、更具有现代性的学校，如平凉市已将乡村小学建成村民的社区活动中心、学习中心，重建学校与社区的联系，帮助学校树立在乡土社会中的地位，也为乡村复苏注入活力[8]，让学生了解本地的乡风乡俗，并传递下去，将他们培育为现代农村社会的“小乡贤”。三是学校规模小可以进行教育教学模式的创新，实施个性化教学，即“个性化地学、定制化地教”，打造高品质的农村教育。如哥伦比亚的Escuela Nueva(新学校计划)充分利用多种教育资源开展活动学习，通过为学生提供《学习指南》，引导学生自学、自练、自主活动，让学生在实践活动中学会学习，加强了学生相互合作与帮助，促进师生互动。

三、城乡义务教育一体化背景下农村学校的发展路径

近年来，我国不断加大对农村义务教育的投入，农村学校办学条件明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，农村学校仍是义务教育的短板，存在规划布局不合理、优质教育资源不足、师资保障不到位等问题。基于此，需要深入推进城乡义务教育一体化建设，在学校布局、资源配置、师资稳定和评价治理等方面服务县域内农村学校发展。

(一)明确县域内农村学校的合理布局

县域内农村学校的合理布局是农村学龄人口就近入学，就近接受良好义务教育，享受公平有质量教育的前提，也是实现县域内义务教育均衡化发展的重要环节。我国农村学校受到城镇化快速推进和农村学龄人口的日益减少的影响，加之地方政府对农村学校的关照力度不断放缓，忽视农村教育的地位和作用，导致农村学校大量被撤并。特别是在一段时期内，农村学校数量锐减，没被撤并的乡村小规模学校资源配置日益落后，出现大量农村生源和优秀教师向城镇(市)流动的现象，乡村教育走向衰败甚至消亡的边缘。

自2012年国务院办公厅印发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》后，撤校推动的农村学龄人口外流速度明显放缓，一方面农村学校减少的趋势在减缓(见图1)；另一方面，对2011年到2019年全国小学教学点数分析(见图4)发现，2012年到2017年乡村小学教学点数增加明显。可以说，农村学校的布局调整是一个动态的过程。一是科学制定农村义务教育学校的布局规划，发挥农村学校“蓄水池”的调节作用，有助于解决因城区教育资源短缺而导致的“大班额”现象或“巨型学校”问题。二是农村学校的撤并关系着农村最弱势群体的教育利益，不能盲目撤点并校，变相剥夺农村学生的教育权益，而要科学合理的撤裁学校，严格规范学校撤并程序和行为。三是保留并办好必要的乡村小规模学校，针对生源少的地区，可以创办“小学低年级+幼儿园”一体化的村小。

图4 2011-2019年全国小学教学点数(万个)

(二)推动县域内城乡学校优质教育资源共享

在“以县为主”的义务教育管理体制的推动下，县域内义务教育的发展重心由乡镇提升到了县城，各地都大力推进县城学校的建设，而日渐忽略了乡镇学校的作用[9]，导致乡镇层面的教育资源和学校资源使用率低，乡镇学校的数量减少和质量下降。因此，要将现有的优质教育资源集中配置在乡镇，还要重视优质教育资源的均衡配置，扩大优质教育资源的覆盖面，实现优质教育资源的全域化，破解“城挤乡空”的县域教育发展困局。[10]一是发挥乡镇中心校的引领作用，乡镇中心校是农村学校布局调整的产物，其具有全乡镇最高质量的教育教学，依托其拥有的优质资源，可以开展乡镇中心校与小规模学校资源共享活动[11]，提高教育资源利用效率。二是实行乡镇中心校校长负责制，推进乡镇中心校和同乡镇小规模学校一体化办学、协同式发展、捆绑性考评，将乡镇中心校和同乡镇小规模学校教师作为同一学校的教师“一并定岗、统筹使用、轮流任教”。三是完善城乡学校支教制度，如探索集团化办学、委托管理、城区强校对口帮扶农村薄弱学校、城乡学校联盟等灵活多样的办学形式[12]，实现城乡学校联动发展。

(三)加强县域内农村学校的师资保障

长期以来，乡村教师流失的现象在世界各国都很常见，如何留住和吸引乡村教师俨然成为世界性难题。结合我国的具体实际，加强县域内农村学校的师资保障是解决这一问题的核心。一是扩大特岗教师规模，继续实施乡村教师支持计划，公费师范生从部属师范大学扩展到省属师范大学，地方师范院校定向招初、高中毕业生储备农村全科教师。二是建立师范生实训中心和乡村教师发展机构，针对小规模学校的复式教学和全科教学，乡镇寄宿制缺少音体美教师的现状，完善乡村教师培训培养制度，特别是县级教育主管部门要加大对农村学校教师的培训力度，提升师资素质与职业胜任力。三是基于教育工作量的均衡分配教师，要重视教师从初分配到再分配的均衡，还要保证县域内校际优质师资的均衡分布和县域内教师交流制度建设。四是稳定师资，当前各地区在农村学校附近新建了“周转房”，或在寄宿制学校内提供适合单身教师短期居住的房间，但只依靠解决教师的住房还不能从根本上稳定师资。有学者调研发现住在县城而在农村工作的教师向城市流动或在城市居住的重要原因在于想让其子女接受更好的教育，而家不在学校附近的农村籍教师需要乘公交车或自驾车上班，交通费用支出很大。[13]

(四)完善县域内农村学校的评价治理

农村学校特别是乡村小规模学校没有配备寄宿制学校的非教学师资，容易造成小规模学校教师工作繁重。因此，在评价小规模学校时，要注意非教学功能评价指标的设计。从整体上看，农村学生成绩表现不占优势的原因在于农村家庭社会经济地位影响，所以教育行政部门、学校、家庭要改变以学生的绝对成绩作为主导的评价方式，不能片面强调学校的升学率、过多地关注学生的绝对成绩，而要因地制宜，开展增值评价，认识到县域内不同农村学校的教育努力和教育效果。此外，学生在校期间应该以学习文化知识为主，必要的考评是需要的。通过设立学区化考试排名，开展不同学校的校际活动，既促进学生的全面发展，又促使县域内学校的适度竞争和交流。联合国教科文组织(UNESCO)全民教育全球监测报告《消除不平等：治理缘何重要》指出，教育治理可以影响家长的生活、孩子的在校经历以及教育供给的效率与公平。[14]而有效的学校治理需要政府、校长、教师、家长、社区、学生多元利益相关主体共同努力，明确各利益相关主体的责任。其中，县级政府的责任在于为农村学校提供充足的教育资源，包括硬件和软件方面；农村学校校长的责任在于领导农村学校教学管理、安排农村学校教育活动；农村学校教师的责任在于按照国家要求和课程标准按时完成教学任务，并对学生进行日常的教育活动；农村学生家长的责任在于配合农村学校开展对学生的教育活动；农村社区的责任在于为农村学校提供良好的外部育人环境；农村学校学生的责任在于完成自己力所能及的学习任务和学校安排的日常任务[15]，通过多方合力，共促农村教育质量提升。