我国3岁以下婴幼儿照护服务政策的省际差异与协同策略

祝西冰 戚晓明

[摘 要] 中央与地方婴幼儿照护服务政策的有效协同有助于促进全国婴幼儿照护服务发展，满足日益增长的婴幼儿照护需求。本研究对中央与地方发布的555份婴幼儿照护服务政策文本进行分析，结果发现，中央婴幼儿照护服务政策经历了从量变到质变的发展历程，服务内容从安全保障、教育照护转变为全面拓展，服务主体从重视机构和政府转变为多元主体。在协同中央政策时，地方表现为反应较快且协同较好、反应一般甚至慢但协同较好、反应较快但协同一般、反应一般甚至慢且协同也一般或不太好四种类型。政策创新实践、政策选择偏好、中央政策压力、政策敏感程度、政策制定水平是導致地方政策协同差异的主要因素。为缩小地方政策协同差异，中央应通过完善地方政策考核机制积极促进地方政策协同，地方应通过提高政策敏感度与政策制定水平，加强地方创新探索，增设地方专项政策，形塑政策专注力主动协同中央政策，进而全面提高我国婴幼儿照护服务政策水平。

[关键词] 婴幼儿照护服务;政策协同;PMC指数模型

一、问题提出

婴幼儿照护服务政策是中央与地方政府对婴幼儿照护服务进行的有关规定或方向建议，涉及健康喂养、日间照料、安全保护和早期教育等内容。①我国婴幼儿照护服务的发展深受这一政策影响。当政策经历充分发展、长期停滞、市场改革、重新重视的倒“J”曲线型变化时，我国婴幼儿照护服务相应呈现了极大满足、部分满足到难以满足婴幼儿照护服务需求的过程。[1]中华人民共和成立之初，依托《中华人民共和国劳动保险条例》《幼儿园暂行规程（草案）》《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》等政策，0～3岁婴幼儿的公共照护责任被强化，以托儿所为主体的公共托育体系形成，减轻了母亲照料幼儿的责任与负担。[2]20世纪60年代起，政策执行困难，托育服务发展缓慢。20世纪70和80年代，《全国托幼工作会议纪要》《关于两个会议情况及一九八一年妇联工作要点的报告》再次回应了广大群众的婴幼儿照护服务需求，但政策不再强调服务的公共性，随之，公办托儿所萎缩，公共托育服务体系逐渐瓦解，家庭托儿所取而代之。[3]20世纪90年代，受经济改革影响，政策由“托”转“教”，普惠性托育机构消失，市场化早教机构兴起，“入托难”普遍化，祖辈照料成为女性高就业下最常见的婴幼儿照护方式。[4][5][6]2010年以后，《国家中长期教育改革和发展规范纲要（2010—2020年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》重新倡导0～3岁婴幼儿照护服务的公共性，建议以社区为依托开展保教服务。此后，中央与地方陆续发布政策探讨0～3岁婴幼儿照护服务。当前我国进入全面三孩政策时期，未来可能会推行更宽松的生育政策，0～3岁婴幼儿照护的高需求和公共性照护服务的低供给之间的矛盾将会越发突出。[7][8]积极的婴幼儿照护服务政策，不仅有利于婴幼儿健康成长、女性就业参与和家庭发展能力提升，更有利于国家人口战略实施，进而促进经济发展和社会稳定。[9][10]

西方婴幼儿照护服务政策历经从无到有、质量逐步提升到精细化发展的过程，形成了以北欧为代表的国家支持型、以英美为代表的市场主导型、以法德为代表的有选择支持家庭型、以南欧为代表的家庭负责型四类服务政策类型。[11]20世纪60和70年代，大量女性外出就业，引发了家庭照护资源紧缺、生育率持续低迷甚至人口负增长、单亲家庭增多且致贫风险加剧等系列问题，针对这些问题，各国制定了婴幼儿日托设施及服务有关政策。[12]20世纪80和90年代，这些国家从政策层面拓展了托儿所或保育机构专业照护、持证保育员集中托管、家庭保姆单独照护、社区应急看护等多元服务形式，区分了全日、半日、假期、临时等弹性项目，配套了父母假和育儿津贴等支持工具。[13]21世纪以后，投资发展理念向家庭政策渗透，日本、澳大利亚、欧美等国家和地区从公共服务角度对婴幼儿进行保教结合的个性化照护。[14]西方婴幼儿照护服务政策积极地回应了婴幼儿照护服务需求，呈现了方向明确、工具多元和发展持续的特点。伴随着婴幼儿照护服务需求的增加，我国婴幼儿照护服务可借鉴西方经验，中央与地方政府可在吸取历史经验的基础上关注并重视服务需求，尽快做好政策供给工作。[15]

从现有政策供给来看，在2016年全面二孩政策实施到2021年全面三孩政策颁布前后，中央累计发布71份婴幼儿照护服务政策，②涵盖方向引领、机构监管、信用维护、资金支持、设施配套、人才供给、服务优化和安全保障8个主题，③为我国婴幼儿照护服务提供了符合国际趋势且兼具前瞻性和全局性的政策蓝图，在未来一段时间内能满足我国婴幼儿照护服务发展对政策的要求。从政策效果来看，婴幼儿照护服务供需不平衡的矛盾，在一些地方有所缓解，[16]但在另一些地方仍很突出。[17]这种差异与地方的政策执行能力有关，但也可能是不同地方与中央的政策协同表现不同所致，即地方与中央政策协调一致达成同一目标的过程或状态存在差异。[18][19]全方位呈现婴幼儿照护服务政策效果，不仅需要中央政策指引方向，更重要的是地方政策全力配合与落实，这就要求地方有效地协同中央政策。为此，本研究将重点考察地方与中央的政策协同差异，并进一步分析这种省际差异（仅省级层面）的表现及成因，探讨地方在协同中央政策时面临的问题与挑战，最终从协同角度为地方政策优化提供对策建议，进而为推动全国婴幼儿照护服务发展找到新的促进路径。

二、研究方法

（一）数据来源

本研究查阅中央与地方官方网站发布的政策法规、规范性文件和档案资料，再从热点新闻、重要通知和热门事件等多元渠道追溯补充，排除转发、重复和无效的内容，确定555份政策，发布时间为2016年1月1日至2021年10月15日。为避免研究过于复杂且保证地方之间的可比性，地方政策仅包含由省、直辖市、自治区人民政府发布的省级政策，不包含省、直辖市、自治区的市县及以下人民政府发布的政策。港、澳、台因情况特殊，暂不考虑。

发文量上，中央政策最多，居I梯队;黑、沪、内蒙古、豫、吉、浙、闽为II梯队，发文数仅次于中央，超过20份;京、青、甘、津等20省（市/自治区）归III梯队，发文数在10～20份之间;辽、黔、新、藏列IV梯队，发文数不足10份。（见图1）结合表1还可发现，全国每年发文数比较接近，从2016年到2021年政策份数依次为96、84、109、108、81、77，依次约占政策总量的17%、15%、20%、19%、15%、14%。发文时间上，中央有明显的时序特征，每年政策份数依次是5、10、7、18、15、16，依次约占所有中央政策的7%、14%、10%、25%、21%、23%。2019年以来，中央政策发文数明显提升，国家越来越重视婴幼儿照护服务。地方6年来发文份数依次为91、74、102、90、66、61，依次约占地方政策总量的18%、15%、21%、19%、14%、13%，基本与全国一致。然而，各地每年政策占当地所有政策的比例差异较大，除浙、赣、豫、桂、川与中央一致且于2019年发文最多之外，京、沪、辽等8个地方与全国一致且于2018年发文最多，苏、渝、鄂等7个地方同时在某2年或3年的政策发文数最多，这说明在时间与数量上各地政策未与中央完全同步。

内容上（见图2），将所有政策导入文本挖掘数据库，用ROSTCM 6.0词频分析工具对文本进行合并和分词，将输出的分词结果进行词频统计并提取高频词，过滤无用的通用词和虚词，建立社会网络知识图谱。结果发现，“服务”在图谱最中心，关联了医疗健康、机构服务、公共服务领域;“建设”体现基调，关联了加强管理、建立体系、健全机制、提高水平、强化服务、完善制度、建设能力方法;“发展”说明方向，关联了改革创新理念、资源拓展策略、社会与企业主体。政策还关注食品药品安全，表明了加大广度倾向。

（二）研究工具

利贝卡普（GARY D L）开创了政策文献量化方法，为政策科学研究开辟了新方向。[20]黄卒系统介绍了此方法，为它在国内的发展提供了便利。[21][22]近年来，已有的政策文献量化研究为政策现状与特征研究提供了多元变量，[23]为政策区域比较提供了经典的差异—协同分析框架。[24]工具方面，PMC指数模型（Policy Model Consistency Index）基于所有移动假说（‘Ominia MobilisAssumption）提出，④直观反映政策单项和综合情况，多维呈现政策优劣。[25]在变量设置时，它纳入有关变量来全面呈现政策属性;在计算指数时，它赋予各变量同等权重，从一致性角度彰显政策协调性。本研究利用PMC指数，全面呈现政策属性，反映政策质量;用PMC指数建立政策协同度，衡量地方与中央的政策协同程度，其中，两两政策比较值反映政策协调一致状态，纳入时间变量反映政策协调共变过程;用PMC曲面洞察地方政策协同策略。

（三）分析过程

第一步，计算PMC指数。以中央政策为标杆，参考知识图谱和相关研究经验，建立政策评价体系，包括10个一级变量和47个二级变量。（见表2）确定变量后，通过二进制系统（0和1）对二级变量进行量化操作。政策符合相应变量时，值为1;若不符合，值为0。公开发布X10没有二级变量，政策公开则值为1，反之为0。

PMC指数呈现单项政策质量，计算过程详见相关文献。[31]纳入所有（或单年所有）政策的PMC指数，按公式（1）计算指数，呈现中央或地方的总体（或年度）政策质量。

PMCt=pPMCtp （1）

式中t表示中央z或地方r，p表示某一政策，nt表示中央或地方发布的政策发文数量。根据数值，政策质量分为完美[9，10]、极好[8，9]、较好[7，8]、一般[5，7]、较差[0，5]。

第二步，确定政策协同度。令某部门t第p项政策的第i个一级变量的第j个二级变量值为Xtpi：j，t∈{z，r}。按公式（2）计算广度Mr，考察中央与地方政策协调一致达成目标的范围。按公式（3）计算政策协同的力度Wr，考察中央与地方政策协调一致达成目标的程度。综合广度与力度，按公式（4）得到政策协同度Sr，反映地方与中央政策的协调一致状态。依据Sr数值的高低，区分协同状态好、一般或不好的地方。计算各年度各地方的Sr，区分协同反应较快、一般和慢的地方。由于地方政策协同以中央政策为参照，故Mr、Wr和Sr的取值在0～1之间。

Sr=Mr×Wr （4）

第三步，绘制PMC曲面。基于上述结果，计算地方PMC平均指数及对应的一级变量均值和二级变量均值，按公式（5）绘制政策三角方阵曲面，提炼政策协同策略。

PMC曲面=X1   X4   X7X2   X5   X8X3   X6   X9 （5）

三、研究结果与分析

（一）协同现状分析

1. 作为状态的地方政策协同。

政策协同首先表现为状态，反映政策协同的静态特征。由表3可知，总体来看，地方政策协同的广度、力度和总协同度依次约为0.976、0.210、0.205。一方面，地方在协同中央政策时重视广度，优先对中央重要决策作出反应，接近1的协同广度验证了地方对中央政策内容的高敏感度。另一方面，政策协同度是协同力度和协同广度的综合结果，当协同广度处在较高水平时，协同力度成为决定协同水平的关键，相对偏低的协同力度暗示了地方对中央政策的回应量不够，即并非对中央发布的政策给予等量回应。同时，地方政策的PMC指数均值约为7.577，地方协同中央政策时重视政策质量，政策总体保持较高水平。

地方政策协同差异重点在協同力度和总协同度，协同广度、协同力度、总协同度的最大差值依次约为0.021、0.313、0.301。从协同广度来看，总体处在高位，仅沪、皖、鄂、琼、藏未及时跟进婴幼儿照护服务信用体系建设方面的政策，协同广度略低于其他地方。从协同力度和总协同度来看，2个地方的总协同度值超过0.3，14个地方的总协同度取值在0.2和0.3之间，14个地方的总协同度取值在0.1和0.2范围内，地方政策协同存在差异。从政策质量来看，地方政策质量差异相对较小，约87%的地方政策PMC指数值均在7和8之间。

为此，综合总协同度的分值及排名来区分地方政策协同的相对状态，沪和黑为协同较好的地方，桂、晋、鄂、滇、冀、琼、皖、宁、赣、粤、湘、辽、黔、新、藏为协同不足的地方，内蒙古、豫、浙、苏、吉、闽、京、鲁、甘、青、津、川、陕、渝为协同一般的地方。

2. 作为过程的地方政策协同。

政策协同也表现为过程，反映政策协同的动态变化。就中央婴幼儿照护服务政策而言，已实现量的积累与质的突破。⑦近三年来，发文数均保持15份/年且最多为18份/年，政策质量总体较好（PMC≈7.577）且已累计发布了15份完美级政策（PMC≥9）。数据显示，政策呈现了2016年重视机构和政府对婴幼儿的安全保障、2019年关注多元主体对婴幼儿的教育照护到2021年全方位引领婴幼儿照护服务的阶段性特征。

结合地方政策发现（见表4），在总体上，地方平均每年发布2～3份婴幼儿照护服务政策，政策质量高且逐年提升，与中央政策保持协同;地方政策协同呈现由高到低、回升再降低的周期性波动特征，协同力度和总协同度的变化幅度相对较大且均有最高、低、次高到最低变化，协同广度的变化幅度相对较小且在2019年达到最高，但在之后回落，地方没有表现与中央一致的阶段性特征，协同存在滞后性。

进一步分析地方婴幼儿照护服务政策协同变化状态，⑧用2016年政策协同度体现地方对安全保障为核心的中央婴幼儿照护服务政策的反应速度，用近三年最大政策协同度呈现地方对照护服务转向后的中央政策的跟进程度。2016年，约32%的地方政策协同度达到0.84以上，较快地回应了安全保障为核心的中央政策。近三年，约48%的地方政策协同度超过0.20，有5个地方达到0.35且最高约为0.41，紧跟了变化后的中央政策。

在紧跟中央政策变化的地方中，内蒙古、沪、豫、青2016年的政策协同度均在0.80以上，较快地回应了安全保障为主的中央政策。内蒙古和豫对中央政策变化的关键节点做出了较好回应，二者皆在2016年表现出最佳协同状态，但在2019年跟进了教育照护为主的中央政策后，政策总协同度下降，政策质量表现为升、降、再升、再降过程。沪的协同状态在2018年达到最佳，它在协同安全保障为主的中央政策之时探索新政，走在全国前列;2019年中央政策向教育照护转向后，沪又在2020年及时跟进，同时不断提升政策质量并于2021年达到峰值。青用跟进中央高质量政策的策略呈现了与中央相同的变化特征。吉、渝、川、京、津、冀、苏、浙、皖、桂、滇也重视教育照护转向后的中央政策，政策质量明显提升且在近三年表现最佳。吉、渝、川在2016年的政策协同度维持在0.60～0.79之间，对安全保障为主的中央政策的反应速度适中，此后，三地分别在2020年或2021年跟进了中央近年来重要的婴幼儿照护服务政策，渝和川的PMC指数值在2021年达9.5以上。京等八个地方较慢地协同安全保障为主的中央政策，京、津、冀、苏、滇的政策协同度在2018年达到峰值且呈现滞后协同特征，浙、皖、桂始终与安全保障为主的中央政策保持低度协同，浙和桂在2019年后跟进了中央重要政策，并有质量地发布了各种引领型政策，政策协同度超过0.35。

在可以跟上中央政策变化的地方中，晋、黑、闽、陕、甘较快地回应了安全保障为主的中央政策，在2016年的协同广度、协同力度、總协同度和发文数表现最佳，但这种状态没有保持到中央政策变化后，此后发文量明显减少，2019年以来仅协同了部分重要的中央婴幼儿照护服务政策，部分地方的政策质量提升。鲁和鄂渐进地协同了安全保障为主的中央政策，近三年也跟进了少量重要的中央婴幼儿照护服务政策。在过程中，鲁的政策协同度和政策质量从最高、降低、少许回升到降至最低，鄂的政策协同度呈现偏高、降低、最高、最低、略回的波动状，同时，政策质量从2016年约6.61提升至2020年约9.21。宁和赣极少协同安全保障为主的中央政策，近三年仅跟进少量不太重要的中央政策。

在勉强跟上中央政策变化的地方中，湘在2016年的政策协同度约为0.84，较快地协同了安全保障为主的中央政策，但此后三年仅协同了1～2份高质量的中央政策，质量提升但协同度偏低。琼、粤、新用2～3年协同安全保障为主的中央政策，辽和黔的政策协同在2017年或2018年才起步，此后，五地仅保质地协同了1～2份高质量的中央政策。藏总发文3份，较慢且低度地协同了部分中央政策，政策协同与政策质量的提升空间较大。

（二）省际差异分布

综合协同状态与协同过程可呈现地方政策协同状况，这种协同状况在地方的差异见表5。在协同状态较好的前提下，紧跟政策变化且反应速度较快或适中、可以或勉强跟上政策变化且反应速度较快，为“反应较快且协同较好”的地方，仅有沪和黑，占总比6.5%。在协同状态较好或一般的前提下，紧跟政策变化但反应速度偏慢、可以或勉强跟上政策变化且反应速度适中或偏慢，为“反应一般甚至慢但协同较好”的地方，共5个，占总比16.1%。在协同状态一般或不太好的前提下，紧跟政策变化且反应速度较快或适中、可以或勉强跟上政策变化且反应速度较快，为“反应较快但协同一般或不太好”的地方，共11个，占总比35.5%。在协同状态不太好的前提下，紧跟政策变化但反应速度偏慢、可以或勉强跟上政策变化且反应速度适中或偏慢，为“反应一般甚至慢且协同也一般或不太好”的地方，共13个，占总比41.9%。

（三）协同策略挖掘

计算不同协同状况下地方政策的PMC指数值，结果显示，反应较快且协同较好、反应一般甚至慢但协同较好、反应较快但协同一般或不太好、反应一般甚至慢且协同也一般或不太好的地方，PMC指数的平均值依次约为7.32、7.72、7.53、7.65，四种状况下地方政策质量均较好。绘制不同协同状况的地方PMC曲面，⑨还可发现，四种状况下地方的政策软肋与中央政策基本一致，主题分类X4和涉及领域X5的政策提及率均低于0.70且主题分类X4最低，覆盖范围X3、作用对象X6、保障措施X7和政策功能X8的政策提及率明显低于中央。

从二级变量来看（见图3），四种协同状况下地方在描述X1：4、短期（<3年）X2：3、省市X3：2、区县X3：3、依据充分X9：2、规划科学X9：3的政策提及率与中央一致，预测X1：1、建议X1：2、长期（>5年）X2：1、中期（3～5年）X2：2、国家X3：1、信用维护X4：3、人才供给X4：6、日间照护X5：3、早期教育X5：4、企业X6：2、社区X6：3、机构X6：4、学校X6：5、建立服务体系X7：2、健全管理机制X7：3、分类监管X8：3、合作创新X8：4、联动管理X8：6的政策提及率低于中央。其他二级变量的政策提及率与中央存在不一致。

反应较快且协同较好的地方在导向X1：6、完善监管制度X7：6、规范引导X8：2，反应一般甚至慢但协同较好的地方在方向引领X4：1、资金支持X4：4、设施配套X4：5、服務优化X4：7、医疗卫生X5：2、家庭X6：6、推进公共服务X7：5、提升服务能力X7：7、发展服务资源X7：8，反应较快但协同一般或不太好的地方在资金支持X4：4、服务优化X4：7、医疗卫生X5：2、完善监管制度X7：6，反应一般甚至慢且协同也一般或不太好的地方在方向引领X4：1、资金支持X4：4、服务优化X4：7、医疗卫生X5：2、家庭X6：6、提高服务水平X7：4、完善监管制度X7：6、提升服务能力X7：7，政策提及率高于中央。反应较快且协同较好的地方在方向引领X4：1、资金支持X4：4、设施配套X4：5、服务优化X4：7、医疗卫生X5：2、提高服务水平X7：4、推进公共服务X7：5、提升服务能力X7：7、发展服务资源X7：8，反应一般甚至慢但协同较好的地方在导向X1：6、家庭X6：6、提高服务水平X7：4、完善监管制度X7：6、规范引导X8：2，反应较快但协同一般或不太好的地方在导向X1：6、方向引领X4：1、设施配套X4：5、家庭X6：6、提高服务水平X7：4、推进公共服务X7：5、提升服务能力X7：7、发展服务资源X7：8、规范引导X8：2，反应一般甚至慢且协同也一般或不太好的地方在设施配套X4：5、推进公共服务X7：5、发展服务资源X7：8、规范引导X8：2，政策提及率低于中央。在其他协同状况下，地方相应变量的政策提及率与中央一致。

四、讨论

本研究在差异—协同分析框架下结合PMC指数模型，对555份婴幼儿照护服务政策文本进行计量分析，从静态和动态两个层面呈现了地方政策协同状况，区分了政策协同的省际差异，并运用PMC曲面揭示了不同协同状况下地方政策的属性特征。结果发现，地方政策协同呈现了四种状况。这种差异增加了中央政策在地方的落实难度，影响了全国婴幼儿照护服务发展。有研究表明，政府内在属性、政策模仿创新、中央政策关注、地方注意力政治等因素影响地方政策发布。[32][33]结合婴幼儿照护服务政策分析发现，地方经济、服务需求和区位优势不是地方政策协同的决定因素，经济发展较好的粤、0～3岁婴幼儿数量较多的豫没有呈现最佳协同状况，反而东北的黑表现较好。相应地，政策创新实践、政策选择偏好、中央政策压力、政策敏感程度和政策制定水平是导致地方政策协同差异的主要因素。

（一）政策选择偏好、政策敏感程度和政策创新实践是地方政策协同的前设条件

当协同广度、协同力度、政策质量和发文数皆保持较好水平时，地方政策协同才能呈现最好的状况。中央政策发布以后，地方通过提炼、制定或重述政策，实现高协同广度。但好的协同状态，还需提高协同力度，保证协同政策的数量。近三年，中央连续发布了有质量的政策，少数地方及时跟进，大多数地方采取新闻、转发、列实事等方式保持关注，地方协同总体滞后。仅沪和黑，既维持了协同状态，又保证了协同速度。

究其原因，一是政策选择偏好不同。黑龙江作为全国最大优质奶源奶粉生产基地之一，重视奶粉质量与婴幼儿健康，不仅较快地协同了安全保障为主的中央政策，而且还发布有关细则，提高了政策发文数，为地方政策协同奠定了基础。二是政策敏感程度不同。在中央政策向教育照护以及更全面的方向发展时，黑龙江保质保量地跟进了中央最具方向性的高质量政策。这种对关键政策的敏感程度，为地方政策协同创造了条件。三是政策创新实践不同。沪在协同安全保障为主的中央政策前提下积极探索，早在中央关键性政策发布之前，已制定《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》《关于促进和加强上海市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市人民政府办公厅关于建立上海市托幼工作联席会议制度的通知》等系列政策，为上海乃至全国婴幼儿照护服务发展提供了参考。同时，沪的创新探索亦是政策选择偏好决定的。

可见，好的协同状况并不是单一因素决定的，政策选择偏好、政策敏感程度和政策创新实践相互作用，共同成为影响地方政策协同的前设条件。

（二）政策制定水平是影响地方政策协同的关键因素

除政策选择偏好、政策敏感程度和政策创新实践外，政策制定水平也是地方政策协同的影响因素。京、津、苏、浙、鲁没有以最快速度协同中央政策，部分地方甚至接近3年才初步协同安全保障为主的中央政策。但当中央婴幼儿照护服务政策内容转向后，这些地方及时跟进，同步提高了协同广度与力度。这种跳跃式的协同经验表明，政策协同有规可循。

具体来看，京协同了中央部分高质量政策，并借专项政策关注了婴幼儿照护服务的人才供给、机构备案、组织标准、设施配套和服务质量等内容，为婴幼儿照护服务发展提供了实操指引。津在《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》基础上，将婴幼儿照护服务的信用建设、项目开发、人才供给、社区教育、机构监督、设施配套、质量提升等内容纳入有关政策。苏在协同中央重要政策基础上，拓展了家庭教育、社区社会组织培育、职业技能提升等与婴幼儿照护服务相关的政策，也依托儿童、妇女、人口、卫生和健康、现代服务业、消费促进规划，强化了婴幼儿照护服务经验。相关规划还有基本公共服务均等化、教育事业、社会、医疗卫生服务、财政、贫困地区儿童等，这种与规划结合的方式为婴幼儿照护服务发展提供了更多空间与可能。浙既协同了中央高质量政策和各类规划政策，又出台了多份政策探讨配套设施，提高单项政策的应用性。鲁保质保量地协同中央重要政策。

可见，协同中央高质量政策、开发专项政策潜力、提高规划政策相关性、优化同质政策等策略，可以提高地方政策制定水平，锻炼地方发布新政的能力。

（三）中央政策压力是地方政策协同的动力来源

地方政策协同重质量和广度但轻力度，呈现了协同的选择性。基于政策业绩和发文规范，地方更可能快速且保质地协同中央具有方向指引性的代表性政策，但地方又乏于精力，无暇学习、研究与婴幼儿照护服务相关的所有政策，尤其当政策不是由国务院直接发布时，地方协同难度增加。一般情况下，中央越重视，短期内发布政策越多，地方协同越难，状况越差。

但也正因为中央高度重视，从《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》的婴幼儿照护服务发展引领，《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）》的机构建设指导，到《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》《中国妇女发展纲要》《中国儿童发展纲要》将婴幼儿照护服务提升到战略高度，我国婴幼儿照护服务迎来史无前例的发展契机。

这种中央高度重视反馈为高频、高密、高质的政策刺激，提高了地方洞察中央政策动向的机会，但也给地方造成了被迫协同的压力。除沪外，所有地方都不同程度地将压力转化为协同需求。11个反应较快但协同一般或不太好的地方，积极地协同了有关政策。13个反应一般甚至慢且协同也一般或不太好的地方，在政策压力下协同了少量政策。截至2021年10月，所有地方均协同了中央婴幼儿照护服务政策。除沪外，28个地方协同了《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。宁和藏虽然没有回应这种开端式的代表性政策，但藏从不发布到已有3份相关政策发布，宁跟进了很多但不太重要的相关政策。

可见，政策协同受到各种挑战。首先，即便是与婴幼儿照护服务直接相关的部门，也不能时刻关注并及时回应中央动态，中央政策变化的重要节点可能被低估。其次，不同地方对中央政策的敏感度不同，并非所有地方短时间内都能筛选到具有代表性、重要性或关键性的政策，这种能力影响了部分地方的政策协同。再次，中央政策导向变化有时极为突发，地方政策协同相应也会呈波动或跳跃状。最后，识别与细化中央政策需要时间，地方政策协同必然滞后，好的协同状况通常发生在中央婴幼儿照护服务政策发布高峰期结束后的1～2年内。此后，我国婴幼儿照护服务将面临更好的发展势头，成为检验地方政策协同效果的最佳时期。

五、建议

中央决定政策基调，地方协同影响实施效果，这种协同状况包括协同状态和协同过程。近年来，中央发布了诸多高质量政策，亟须地方保质保量地协同。为提高效率，本研究将对“中央政策促进地方政策协同”和“地方政府努力协同中央政策”提供如下建議。

（一）中央政策促进地方政策协同

中央政策促进地方政策协同的关键在于从源头上减少地方政策协同难度。越是全面、科学和异质的中央政策，越容易被地方识别与协同。越是单一、随意和重复的政策，越容易被地方忽略与放弃。仅是迫于中央政策压力而进行的重复式协同，并不能对社会实际问题的解决起到任何作用，反而耗费了大量社会资源。为此，建议如下。

一是中央发布政策应兼具全廓性、引领性与异质性，节省地方协同广度的确定时间。当前中央婴幼儿照护服务政策在数量与质量上均有突破，未来还可根据婴幼儿照护服务需求的变化制定服务实施细则，从资金、设施、人才、机构、信用等方面全面配套婴幼儿照护服务。

二是中央积极研究并谨慎发布政策，降低地方协同力度的提升难度。中央政策代表全国最高政策制定水平，这意味着每份政策都应具备较强引领性。在同一领域发布政策越多，这在彰显重视同时也暗示了政策的弱指引力。未来中央应减少政策发布频率，通过加强现行政策试点评估、依据实际调适旧政、用修订模式补充现政策略，提高单项政策精准度和稳定度。

三是中央完善地方政策考核机制，优化政策效果的实现环境。部分地方政策协同广度与力度较好，但政策内容却以简单复制为主。地方政策遗漏中央政策重要细节，已发布内容与实操脱节。类似问题还有很多，未来可将政策实施效果作为评估政策协同好坏的指标之一，尽可能减少重复型和应付型协同的发生概率。

（二）地方政府努力协同中央政策

地方政府努力协同中央政策的关键在于质量并行，既要保证不遗漏关键信息，又要体现地方的重视程度，尤其当中央政策相对分散时，地方协同政策需要量的积累。为此，建议在地方政策协同广度上以质取胜、在地方政策协同力度上以量取胜。

一是提升地方政府政策敏感度，促进地方协同兼具代表性、关键性和重要特征的中央政策;加强与中央政府联系，定点定时关注重要信息;发挥地方智库作用，动态分析中央政策。当前，中央已发布15份兼具代表性、关键性和重要特征的中央政策，极少部分协同广度未达到100%的地方应及时精研这些政策，提升地方协同核心政策的效率。

二是提高地方政府政策制定水平，为未来持续实现较好的政策协同做准备。当中央政策较多时，研读、分析和整合有关婴幼儿照护服务的重要信息，制定地方新政。将婴幼儿照护服务最新研究成果，纳入各种规划政策中，增加政策覆盖面。有条件的地方政府自评自查，考察政策内容筛选机制、质量保证方式、协同控制策略，把握协同规律，提高协同能力。

三是加强地方创新探索，增加政策发布频次。在创新方面，沪走在前列，川、苏、浙等也有过探索，但这些经验未及时凝练为政策。未来地方政府应结合实际，研究婴幼儿照护服务需求与供给不平衡在地方中的特殊表现及潜在风险，凝练供需匹配对策。地方政策应加大普惠式托育服务的探索力度，及时将重要研究成果转化为地方示范性政策。

四是增设地方专项政策，完善政策实施体系。婴幼儿照护服务供需失衡，仅靠引领性政策无法解决，更重要的是地方实施细则。当前，地方政策欠缺信用维护、人才供给、日间照护、早期教育、企业、社区、机构、学校等与婴幼儿照护服务相关的细节支撑，地方应联合部门力量发布相应的专项政策，搭建符合地方实际情况的婴幼儿照护服务体系。

五是形塑政策专注力，释放中央政策压力。与促进地方经济发展和维持地方政治稳定的政策相比，婴幼儿照护服务政策仅是地方政府繁杂工作中极为普通的部分，这种政策偏好制约了地方政策协同。地方可采取措施形塑有关婴幼儿照护服务的政策专注力，增加政策协同的累积效应，缓解中央政策压力。比如，借助大众传媒和信息技术手段，扩大婴幼儿照护服务有关事件的社会效应;通过地方人民代表大会和政府部门公开征集民众意见等渠道，将发展地方婴幼儿照护服务的必要性和紧迫性等有关需求，及时向上级组织上报;将婴幼儿照护服务政策协同嵌入地方政府的常规工作中，扩大惯性优势在政策协同中的重要作用。

综上所述，本研究在现有政策文献量化研究最新成果的基础上，结合PMC指数模型与差异协同框架，不仅实现了内容量化与文献计量的有效融合，更全面考察了政策属性，还利用协同度综合地测量了协同的协调一致性与协调共变性，拓展了PMC指数模型的分析范畴。然而，本研究也存在不足，如政策文本研究忽视了执行层面的差异，婴幼儿照护服务问题是否有效解决，还需在中央婴幼儿照护服务政策稳定后，进一步开展政策执行效果的实证评估;再如，地方政策协同差异不仅在省际层面有所体现，市、区级与省级政策的关系也可能是影响政策实施效果的重要因素，这需要选择典型地方开展案例研究，进而更好地呈现省际政策。

注释：

①依据《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）《关于促进和加强上海市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》（沪府发〔2018〕19号）《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》（川卫规〔2018〕6号）《南京市0～3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017—2020年）》（宁政办发〔2017〕24号）等政策文件，婴幼儿照护服务政策包含婴幼儿托育服务。本研究探讨的婴幼儿照护服务政策仅涉及我国除港澳台以外地区3岁以下婴幼儿。

②由于重复性政策的边际效用递减，所以本研究的中央政策是排除重复政策后的结果，具备强异质性特征。

③方向引领旨在统筹规划服务，机构监管从标准设置、规范制定、数量拓展或质量提升方面监管机构，信用维护为行业搭建信用体系，资金支持通过投资专项和税费减免支持发展，设施配套采用新增母婴设施、重配农村闲置资源、改造城市老旧小区或建设便民服务站等方式配套设施，人才供给通过增设专业、岗位吸纳或技能培训引进服务人才，服务优化重在服务提质扩容、特色项目开发和示范城市创建，安全保障包含营养搭配、食品安全、卫生健康、疾病防控和生命保护等婴幼儿安全内容。

④所有移动假说（‘Omnia Mobilis Assumption）由 Ruiz Estrada 等人提出，假定“一切都在移動”。他们认为，在政策建模中不应忽略任何相关变量或认为不那么重要的相关变量，所以广泛的变量才是政策建模的重要依据，不能忽略任何相关的政策变量。

⑤主题分类X4的一级变量依据张永安和郄海拓文章，二级变量由中央政策提炼而得。

⑥涉及领域X5、作用对象X6和保障措施X7的一级变量依据张永安和周怡园文章，二级变量来自社会网络知识图谱（见图2）。涉及领域X5的二级变量，包含0～3岁婴幼儿基本照护需求，食品、药品和健康整合为营养健康X5：1，医疗卫生操作为医疗卫生X5：2，公共服务分化为日间照护X5：3（包含日间照料与安全保护）和早期教育X5：4。作用对象X6的二级变量，从政府、市场与社会呈现婴幼儿照护服务实施主体，政府X6：1由卫生/计生委而来，企业X6：2源于企业，社区X6：3、机构X6：4、学校X6：5和家庭X6：6由社会分解而成。保障措施X7的二级变量，表明婴幼儿照护服务政策措施与方法，加强、机构、计生委、卫生、医疗、管理整合为加强机构管理X7：1，建立、服务、体系整合为建立服务体系X7：2，健全、建立、管理、机制整合为健全管理机制X7：3，提高、建设、推动、服务、水平整合为提高服务水平X7：4，推进、加快、社会、公共、服务整合为推进公共服务X7：5，完善、加强、服务、监管、制度整合为完善监管制度X7：6，提升、建设、服务、能力整合为提升服务能力X7：7，改革、创新、发展、建设、服务、资源整合为发展服务资源X7：8。

⑦中央的低分政策（PMC<7）约占所有政策的17%，2016年仅1份政策的PMC值高于7;高分政策（PMC≥9）约占所有政策的23%，这些政策中约94%分布在2019、2020和2021年。

从政策内容的变化趋势来看（省去“中央婴幼儿照护服务政策PMC指数表”），政策性质X1、持续时效X2、覆盖范围X3、主题分类X4、涉及领域X5、作用对象X6、保障措施X7、政策功能X8、政策评价X9、公开发布X10的政策提及率（是否被政策提及是衡量政策一级和二级变量的重要依据），依次约为0.85、0.82、1.00、0.49、0.68、0.72、0.71、0.77、1.00、1.00。

主题分类X4的政策提及率最低。方向引领X4：1的政策提及率约为83%，2016、2019、2021年相对较高;服务优化X4：7的政策提及率约为72%，2016年到2021年约从20%升至88%且近三年均在80%以上;机构监管X4：2和安全保障X4：8的政策提及率约为56%和51%，前者约从2016年的60%增至2021年的81%，后者从2016年的100%约降至2020年的13%但又于2021年约回升至56%;资金支持X4：4、设施配套X4：5、人才供给X4：6的政策提及率依次约为32%、46%、37%，依次于2019年、2021年、2020年达到最高且政策提及率依次约为39%、63%和60%;信用维护X4：3的政策提及率约17%，2018年最受重视且提及率达到约43%。

涉及领域X5的总提及率次优于主题分类X4。医疗卫生X5：2的政策提及率约为46%，2017年达到最高且约为70%;营养健康X5：1、日间照料X5：3和早期教育X5：4的政策提及率依次约为0.68、0.82、0.76，日间照料X5：3和早期教育X5：4的政策提及率提升，2019年、2020年和2021年均在81%以上且多次达到100%，营养健康X5：1的政策提及率在2016年、2019年和2021年均低于60%。

作用对象X6和保障措施X7的政策提及率更优于前两个变量。政府X6：1和机构X6：4的政策提及率在2016年达到100%，企业X6：2和社区X6：3的政策提及率依次于2020年、2019年提升至83%。所有主体的政策提及率在近三年均保持较高的水平。虽然完善监管制度X7：6、健全管理机制X7：3、提升服务能力X7：7的政策提及率总体偏低，但包括这三个在内的所有措施均在近三年有较好的政策提及率。

此外，其他5个一级变量的政策总提及率相对较高且对政策质量的影响较小。

⑧限于篇幅，省去“2016—2021年地方婴幼儿照护服务政策协同变化情况表”。

⑨限于篇幅，省去“中央与地方（反应较快且协同较好、反应一般甚至慢但协同较好、反应较快但协同一般或不太好、反应一般甚至慢且协同也一般或不太好）共5个PMC曲面图”。

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Interprovincial Differences and Synergistic Strategies of Infant and Child Care Services Policies in China

Xibing Zhu， Xiaoming Qi

（College of Humanities & Social Development，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095 China）

Abstract： The effective synergies between local and central policies can promote the development of the infant and child care services， and then meet the needs of families for infant and child care. 555 relevant texts about the infant and child care service policy issued by the central and local governments were analyzed. It is found that the central policies have shifted from safety control， educational care to comprehensive development， with a transition from quantitative change to qualitative change. At the same time， the service subjects have shifted from institution and government to multiple subjects. While synergizing with the changing central polices， the local policies are characterized as four kinds of synergy situations of fast response and good synergy， average or even slow response but good synergy， fast response but average or even poor synergy， and average or even slow response and average or not good synergy. The differences in the synergies among local governments result mainly from policy innovation practices， policy preferences， pressures from central policies， sensitivity towards policies and levels of policy implementation. In order to reduce differences among local policy synergies， optimize the local policies， and comprehensively improve the level of infant and child care service policy in China， it is recommended that the central policy promotes local policy synergies and local governments work hard to synergize the central policy.

Key words： infant and child care service， policy synergizing， PMC Index model