新时代检察工作全面协调充分发展研究论纲

张本才

内容摘要：进入新时代，最高人民检察院聚焦党和国家工作大局，主动适应形势变化，对检察工作发展提出“四大检察”新的重大布局，进一步优化检察机关职权配置，标志着检察机关法律监督体系、职能运行模式的重塑与基本定型。为做实新时代检察机关法律监督，更好满足人民群众司法新需求，有必要在深入考察“四大检察”提出的时代背景与战略价值、理论基础与实践意义的前提下，梳理分析“四大检察”发展存在的问题，为进一步推动新时代检察工作全面协调充分发展进行路径规划，使检察机关能够针对不同监督领域、监督对象、监督事项、监督中存在的痛点与难点，采取不同的监督手段，有针对性地优化监督方式，使各项具体监督权能，相互衔接，相互耦合，融合发展，提升检察机关法律监督整体质效。

关键词：新时代检察工作 法律监督 全面协调充分 路径规划 检察工作 四大检察

中图分类号：DF71  文献标识码：A  文章编号：1674-4039-（2022）01-0120-131

为推进新时代检察机关法律监督创新发展，使强项更优、把弱项补强，2018年年底，最高人民检察院（以下简称“最高检”）适应主要矛盾变化，深化以人民为中心，将内设机构进行系统性、整体性、重构性改革，重组十大业务机构，提出由刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察组成的“四大检察”全面协调充分发展。“四大检察”是对我国检察机关所承担的，由宪法、法律赋予的法律监督职能的系统概括，是最高检新一届党组聚焦党和国家工作大局，主动适应形势发展变化作出的重大战略布局。

2019年1月3日，“四大检察”法律监督新格局正式确立。〔1 〕2019年3月15日，“四大检察”监督职能被写入全国人大决议。〔2 〕2019年4月23日，新修订的检察官法第一次在法律层面明确“四大检察”职能。截至2019年年底，与“四大检察”配套的内设机构改革在省级以下检察机关已经完成并顺利运行。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，推动各项检察工作全面协调充分发展。以中央文件形式，再一次明确“四大检察”职能。作为我国检察机关法律监督职能的最新体系化表述，“四大检察”的提出进一步优化了检察机关职权配置，更好满足了新时代人民群众司法新需求，为检察机关更好履行法律监督职责奠定了基础。

一、“四大检察”提出的时代背景

中国特色社会主义发展进入新时代后，我国经济建设取得重大成就，全面深化改革取得重大突破，民主法治建设迈出重大步伐，马克思主义在意识形态领域的指导地位更加鲜明，人民生活不断改善，生态文明建设成效显著，全面从严治党成效卓著。〔3 〕但社会中仍存在一些尚未完全解决的老问题，世情、社情、民情还发生了一系列新变化，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。党的十九大报告特别指出了一些需要攻克的发展难题，例如生态环境的保护问题、社会矛盾的化解问题、国家安全的保护问题等，有些问题亟待借助法治的力量予以解决。一些亟待解决的老问题在刑事司法领域相对集中，且在表现形式上更为多元。从接连出现的新问题看，近年来由于工业化、信息化、城镇化等带来的利益关系调整，又给社会治理带来众多新课题。食品药品安全、环境污染、电信诈骗、跨国跨境等新型犯罪需要政法机关给予更多关注，且有待通过行政执法和刑事司法、末端查控和前端管理的紧密结合，增强打击整治的效果。

卢曼认为，社会始终是作为系统而存在的，系统与环境间的关系虽无法直接化约为系统内部各要素间的关系，但由环境所施加的影响却不可小觑。〔4 〕倘若将检察权的内部运行视作宏观社会系统中的下位子系统，则该子系统定然须服务于上位系统，并以促成后者的高效运转为目的。当前，我国经济社会发展进入多元复合转型为特征的战略机遇期， 〔5 〕社会关系趋于复杂、新旧矛盾交织叠加、风险隐患明显加剧。政法工作，尤其是检察工作一方面需要对之进行深度感知并及时回应;另一方面则需要运用切实有效的方式手段来破除矛盾与化解风险，从而为经济社会发展提供有力法治保障。

“四大检察”正是作为对社会态勢一种必要感知而被适时提出的。作为一项针对党中央在新时代所勾画之顶层布局的落实性方略，“四大检察”的提出是最高检新一届党组顺应新时代国情、社情、民情变动所催生之新问题的有效应对举措。作为“公共利益的守护者”，检察机关就自身履职依照新形势作出适宜调整，适时提出“四大检察”作为一项适配该角色的制度理念，并将之作为未来检察工作的行动指南，形成从宏观到微观、从理念到实践的回应体系。以公益诉讼检察为例，从中央的布局出发，“五位一体”相较原有的“四位一体”增加了生态文明建设的内容，进一步丰富了原有的理论体系。同时也意味着，生态文明建设将成为一项重点工作。检察机关要发挥好在环境资源保护上的能动作用，其履职不仅仅局限于“公益诉讼检察”，“刑事检察”“民事检察”与“行政检察”均是可资动用的手段，“公益诉讼检察”的功能也同样不单拘泥于生态环境的保护，还应化作社会矛盾化解的一大利器，因而“四大检察”全面协调充分发展理念的重要性更加凸显。

二、新时代“四大检察”提出的理论基础

“四大检察”的提出，是检察机关强化法律监督职能的积极探索，是检察机关适应新形势、新任务最大限度挖掘自身法律监督权能的制度创新，为新时代检察权运行机制的构建和各项检察职能的全面协调充分发展提供了基础支撑和体系架构，标志着中国特色社会主义检察制度进入新的发展阶段。从结构论、矛盾论、实践论三个维度，可以对新时代“四大检察”提出的理论基础进行分析。

（一）结构论依据：检察工作补短板、优结构的需要

结构论、结构功能主义理论或社会系统理论提出，一个社会实体，不论是一个组织还是整个社会，都是有机体。和其他的有机体一样，一个社会系统是由不同部分组成的，对于整个系统的运作而言，每一部分都有功用。〔6 〕其强调结构与功能之间的关系，这与马克思辩证唯物主义方法论所要求的，必须研究各种社会现象间的固定的联系和关系，同时也要研究他们在整个社会生活中的地位和作用等观点和方法有着相通之处。〔7 〕

作为国家权力结构体系中的具体政治结构，检察权的产生、发展和演变，同样是政治系统内部结构的有机组成部分相互作用的结果，只有根据检察权所履行的政治功能才能更好地理解和认识“四大检察”提出这一特定政治现象的基础性和根本性的理论因应。在检察工作中，正因为长期存在的偏重刑事监督而忽略民事和行政监督的履职结构失衡，导致检察权行使的不全面、不平衡与不充分。例如，以往检察机关在履行法律监督职责的过程中，往往偏重对刑事案件的监督，如诉讼范围内的批准或决定逮捕职能、起诉或不起诉职能、刑事诉讼和执行监督职能等，而忽视非刑事职能。对民事、行政案件的法律监督一直是检察机关相对边缘、薄弱的环节。

“四大检察”的提出，使检察机关能够针对不同监督领域、监督对象、监督事项，有针对性地运用不同的监督手段，最大程度地优化监督方式，提升监督效果，是检察工作补短板、优结构的制度创举。其示明刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察重要性相仿，只是履职方式不同，调整的法律关系不同。在保障国家和社会利益的过程中，它们之间是互补的，是一个完整系统，不能厚此薄彼，偏废一方。

（二）矛盾论依据：基于中国社会矛盾根本性转变

矛盾论是唯物辩证法中的最根本、最核心的内容。事物的矛盾法则，即对立统一的法则，是唯物辩证法最根本的法则。〔8 〕列宁在《谈谈辩证法问题》中说：“统一物之分为两个部分及对它的矛盾着的部分的认识……是辩证法的实质。”毛泽东同志在《矛盾论》中指出：“研究任何过程，如果是存在着两个以上矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。” 〔9 〕

新中国成立以来，我国经历了翻天覆地的变化。1956年社会主义改造基本完成后，党的八大指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”1981年党的十一届六中全会指出，作为社会主义初级阶段的国家，当前的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。当时，检察机关作为代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督，进而维护社会稳定与经济社会发展。传统的检察权在运行中存在“重刑事、轻民事”的倾向，正与这一时期社会主要矛盾所要求的国家权力对社会秩序控制和对犯罪行为抑制的需要相呼应。

2017年党的十九大明确对我国社会的基本矛盾形成了新的论断，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高层次的需求。这一新的社会矛盾形势也对检察权运行方式与检察职能发挥提出新的要求。对于检察机关而言，严格履行宪法法律赋予的各项职权，实现刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察全面协调充分发展，是适应新的社会矛盾变化，推进全面依法治国，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面新需求的必然要求。

（三）实践论依据：推进国家治理现代化的现实需要

在马克思主义经典哲学中，实践是主观见之于客观的过程，包含客观对于主观的必然及主观对于客观的必然。在恩格斯的自然哲学中，揭示人的思想产生于劳动，即人的主观意识产生于人的实践行为，同时人的主观意识反作用于客观存在。实践论是基于唯物论及辩证法两者总体的认识。毛泽东同志在《实践论》中就强调实践的主客观矛盾发展对于认识及再实践的认识发展过程，他深刻指出：“无产阶级和革命人民改造世界的斗争，包括实现下述的任务：改造客观世界，也改造自己的主观世界——改造自己的认识能力，改造主观世界同客观世界的关系。” 〔10 〕

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记深刻指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革總目标的重要组成部分，是全新的国家治理和执政理念，是以习近平同志为核心的党中央对马克思主义国家理论和共产党执政理论的重要创新，既是在实践中形成的，也是在实践中发展的，是立足中国实践、坚定中国自信、总结中国经验、针对中国问题的战略布局。

检察制度是国家治理体系的重要组成部分。国家治理体系与治理能力现代化的发展新目标赋予我国的检察权新的历史使命和任务。推进国家治理体系和治理能力现代化，打造共建共治共享的社会治理格局是检察工作应有的站位。检察机关必须紧密结合实际，思考研究如何以检察制度的发展完善和检察职能的充分履行，以检察自觉和检察担当助推国家治理体系和治理能力现代化。〔11 〕“四大检察”的提出，标志着检察职能作用由刑事单向性向多元化转变，是检察机关在认真审视自身法律监督职能，明晰自身参与国家治理和社会治理定位之后开辟的发展新路径。〔12 〕在此背景下，检察工作的履职领域显然不能再仅局限于传统的刑事领域为主，而应做到民事、行政和公益诉讼领域全覆盖，并实现“四大检察”全面协调充分发展。

三、新时代检察工作存在的问题

长期以来，我国检察机关在履行法律监督职责的过程中，往往偏重刑事，把工作重心放在刑事诉讼范围内的批准或决定逮捕职能、起诉或不起诉职能、刑事诉讼监督职能、刑事执行监督职能等检察职能发挥上，而民事检察、行政检察、公益诉讼检察等非刑事职能一直属于检察机关相对薄弱的环节。特别是由于缺乏刚性的制度安排，进入检察监督的民事、行政案件数量普遍较少，对民事、行政案件的法律监督作用未能有效发挥。随着公民法治意识的提高，全社会对公正司法的要求越来越高，客观上也催生了对民事、行政案件加强法律监督的内生诉求。以刑事检察为主，刑事与民事、实体与程序、打击与保护、诉讼与非诉讼之间检察监督的不全面、不协调、不充分发展，已然成为影响我国检察整体法律监督权威的内在原因，也与现行“四大检察”法律监督体系不相适应。

（一）刑事检察工作存在的问题

1.理念更新不及时制约刑事检察的发展步伐

一是未完全树立保障人权的理念，仍然存在重打击轻保护、重实体轻程序的思想，在司法办案过程中，对人权保障理念落实不到位。二是未完全树立监督制约理念，重配合轻制约，习惯迁就侦查，制约效能没有充分发挥作用。〔13 〕三是习惯于就案办案，不擅于从司法个案中发现和促进解决深层次社会问题，未能完全将检察履职融入国家和社会发展大局。

2.业务能力不过硬制约刑事检察的成效发挥

一是业务能力尚不适应职能整合的新要求。“捕诉一体”后刑事检察面临职能整合、人员重组，而传统捕诉分离下的办案模式使得检察人员“偏科”现象凸显，既熟悉审查逮捕业务又掌握审查起诉素能的办案人员较为稀缺，与“捕诉一体”全诉讼流程要求的综合素能相比仍有不小的差距。二是业务能力尚不适应新时代刑事检察专业化的要求。专业化是新时代刑事检察工作发展的方向，对检察人员提出了更高的要求，即“会批捕、会起诉、会监督、会说理、会治理”，还要“懂专业”。检察人员如果自身需要专攻的事项无法形成优势，缺乏深耕作业就会制约案件办理效能。

3.法律监督不平衡制约刑事检察的转型升级

一是审案与主导的不平衡。在以往分段式监督办案模式下，部分检察官习惯于把案件办理当作流水线，按部就班履行手续，形成了“坐堂办案”“审卷办案”的积习，与新时代“能动司法”、积极履行主导责任的要求不相适应。〔14 〕做优刑事检察的种种目标，需要在模式转型之后才能体现。如果不能突破模式的“天花板”，那么检察机关在指控、证明犯罪中的主导作用就会受到很大限制。二是诉讼与监督的不平衡。在办案中监督，在监督中办案，这是新时代检察工作重要理念。检察办案和法律监督工作应该一体化落实，但实践中仍然存在把办案与监督割裂开来的现象，重视审查逮捕、审查起诉等诉讼职能，忽视立案监督、侦查活动监督、审判监督等诉讼监督职能。三是监督与指导的不平衡。随着刑事检察专业化、一体化不断推进，对业务指导与管理的要求越来越高，而长期以来行政化的命令模式难以满足专业化办案需求。比如，习惯单纯以监督结果进行量化评价，反而导致追求数量的空洞监督。

（二）民事检察工作存在的问题

1.民事检察的法律制度供给存在不足

在当前依法治国的背景下，民事检察要发挥作用，需要有比较完备的法律依据。然而当前的实际情况是：尽管民事诉讼法规定检察机关有权对民事诉讼进行法律监督，但是相关法律制度供给尚不能满足民事检察工作的需要，仍存在配套性操作细则缺位、 〔15 〕法律规定可操作性不强、 〔16 〕法律解释上检法不一致 〔17 〕等问题。

2.民事检察的工作机制有待健全

其一，不同层级间的民事检察办案机制尚未完全理顺。根据民事诉讼法和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，对于法院生效判决、裁定的抗诉实行上抗下，对于审判程序违法监督和执行监督实行同级监督。由于生效的判决、裁定一般集中在中级人民法院与高级人民法院。因此，此类案件的监督责任亦集中在省、市级检察院。这就导致了两方面状况：一是省、市级检察院因案件太多而忙不过来，而基层院却无案可办;二是省、市级检察院和基层院因工作內容不同而导致缺少业务衔接，省、市级检察院对基层院难以进行有效的业务指导。其二，科学合理的工作成效评价机制有待完善。目前的评价体系主要是考察抗诉数和检察建议数等直观数据。这种评价体系简单，容易操作，但却不能客观、全面地反映民事检察工作实绩。例如，随着司法责任制的逐步落实，法官判案质量也越来越高，检察官对大多申诉案件作出的是不支持监督决定。〔18 〕在当前以抗诉数、制发检察建议数为主要考核指标的情况下，检察官花费时间较多的释法说理、息诉罢访等工作难以被有效评价。

3.民事检察的办案模式和办案能力尚未完全适应发展需要

司法责任制改革要求，“谁办案、谁决定、谁负责”，突出检察官在司法办案中的主体地位。然而，民事检察的办案模式还主要是三级审批制。三级审批制，一方面，让检察官对办案产生上级依赖;另一方面，也导致部分事实清楚、证据确凿、法律适用问题容易辨识的案件的办案效率受到影响。同时，法院有相对专业的分工，法官在其职业生涯中要接触数以千计的同类案件，经过对同类问题的反复思考，积累了大量的审判经验。而在实践中，民事检察部门受理的某些类型的案件一年也就少数几件，民事检察官很难有条件对部分同类案件持续办理、持续关注、持续学习。办案能力需要在案件办理中不断提升。因此，相对于法官通过大规模办案积累办案经验，提升办案能力，检察官在某些案件办理方面存在办案经验缺失、办案能力有待提高的问题。

（三）行政检察工作存在的问题

1.职能定位不清晰、工作开展步调不协调

2018年检察机关内设机构改革中，最高检成立专司行政检察职能的第七检察厅，但实践中，对行政检察工作定位认识还不够统一，仍有意见认为行政检察与公益诉讼业务交叉，或者认为行政检察与民事检察性质相同，尚未充分认识行政检察的真正价值和独特规律，影响行政检察工作的有序开展。〔19 〕从各省市检察机关行政检察实践来看，各地开展工作的职能范围与重点差异较大。如有的省市将行政检察职能限于行政诉讼监督，在行政诉讼监督中又侧重裁判监督。有的省市探索对包括刑事诉讼在内的诉讼活动涉及的行政处罚进行法律监督，有的省市明确将探索对行政强制隔离戒毒进行检察监督。在工作开展中，存在线索发现渠道不畅、调查核实难、纠正处理难等问题。

2.基层行政检察工作亟待加强

基层行政检察工作总体来说还比较薄弱，一些问题制约了基层行政检察工作发展。例如，基层院行政诉讼监督案源渠道单一、依赖性强。目前，基层院行政检察案件主要依赖于行政非诉执行监督案件和实质性化解行政争议，深化难度大、工作规范性欠缺、发展不平衡。例如，有的基层检察院在工作中主要向法院制发检察建议，很少向行政机关制发检察建议。有的从刑检部门获取线索制发社会治理类检察建议，而大部分基层检察院没有开展这项工作;对行政非诉执行案件，由于涉及裁判、执行两个阶段，有的基层检察院作为裁判监督案件受理，有的作为裁判监督和执行监督两个案件受理，有的作为审违监督案件，还有的作为检察建议受理。实质性化解行政争议工作作为行政检察的重要牵引，缺少相关的配套机制，实践中开展仍不够充分。

3.行政检察队伍专业化建设不足

目前行政检察在专业化方面存在明显短板，还不能满足当前和长远发展需要。一方面，具有行政、行政法相关背景的专门人才缺乏，且因行政检察案件数量少，经验不足，导致检察官在面对专门办理行政案件的法官与长期从事行政执法的执法人员时，存在“全科医生”面对“专科医生”的本领恐慌，客观上造成部分案件监督不够深入的情况。另一方面，专业化的办案机制尚未建立，特别是未单独设立行政检察部门的单位存在三项检察“混业经营”，检察官轮流办案的情况。有的检察官既做行政检察工作，又办理公益诉讼检察案件或民事检察案件，对行政检察工作了解深度不够，不利于专业水平的提升，无法在一个领域做到精深。

（四）公益诉讼检察工作存在的问题

1.公益诉讼法律规定有待完善

公益诉讼设立的初衷是为了监督行政机关依法行政，助推国家治理体系和治理能力的现代化。〔20 〕但作为一项新的制度设计，仍存在相关法律规定还不完备、科学性不足等问题。一是立法过于原则。直到2017年行政诉讼法的再次修改，行政公益诉讼方正式入法，但相关规定仅为一款，且没有相关配套制度保障行政公益诉讼实施。“两高”的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在规范性、实用性和指导性上规制不足。二是立法条款安排不当。在行政诉讼法与民事诉讼法中，检察公益诉讼有关的法律条文被置于“诉讼参加人”的章节，使得检察公益诉讼偏离了法律监督的逻辑轨道，导致检察机关提起公益诉讼的身份定位不清，同时有遮蔽公益诉讼权与法律监督渊源联系的嫌疑。三是现行行政诉讼制度与检察机关提起行政公益诉讼适用规则不甚契合。行政公益诉讼能否直接适用我国现行行政诉讼法和相关司法解释规定值得探究。〔21 〕

2.检察公益诉讼办案机制有待健全

在我国，一些地方行政部门对检察机关提起公益诉讼仍存在认识误区与抵触情绪，同时，民众公益意识还比较淡薄，加上在一些具体案件上法检认识的分歧，一定程度上影响了检察公益诉讼工作实践开展。当前，检察公益诉讼案件在案件线索发现阶段，存在公共利益界定困难、案件线索来源单一且转化不畅的问题。在立案阶段，存在受案范围相对狭窄、案件受理依靠行政力量推动，以及民行竞合案件中的诉讼类型选择问题。在诉前程序中存在调查取证机制缺乏刚性，检察建议履行缺乏监督，检察机关履职方式缺乏灵活、多样性的问题。在诉讼阶段存在“公益诉讼起诉人”身份角色冲突、举证责任规定不够清晰、民事公益诉讼调解程序过于抽象、判决和裁定的执行监督缺位等问题。

3.预防性行政公益诉讼制度有待构建

行政诉讼法第25条第4款对检察机关提起行政公益诉讼制度进行了明确，规定只有当行政机关的不作为、乱作为已经给国家利益或者社会公共利益造成实然的损害之后，检察机关才能够提起行政公益诉讼。对于检察机关而言，法无授权则禁止。对于可能侵害国家利益或者社会公共利益的行政不作为、乱作为，检察机关束手无策，行政公益诉讼所应具备的预防功能无法实现。這种以既成损害为诉讼程序启动条件的救济方式与国际标准所倡导的“有效且无漏洞”的权利救济体系存在较大的差距。

四、新时代检察工作全面协调充分发展路径规划

最高检《2018—2022年检察改革工作规划》明确了新时代检察改革的方向和路径，对今后几年的检察改革作了系统规划和部署。根据规划，今后一个时期检察改革的总目标是：全面、充分履行宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责，构建以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为主要内容的检察机关法律监督职能体系，提升司法办案专业化、组织体系科学化、检察队伍职业化水平，构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合，与建设中国特色社会主义法治国家相适应的新时代检察体制和工作机制。“四大检察”的提出，使检察机关能够针对不同监督领域、监督对象、监督事项、监督中存在的痛点与难点，采取不同的监督手段，有针对性地优化监督方式。

（一）新时代做优刑事检察工作的路径规划

1.强化指控、证明犯罪中的主导责任

新时代人民群众的期待、刑事诉讼制度的发展都要求检察机关积极发挥在指控、证明犯罪中的主导责任，充分运用好宪法赋予的法律监督职权，切实承担起政策调控者、程序分流者、诉讼监督者、权益保障者的职责与使命。一是追诉标准的主导。通过发布司法解释、政策意见、典型案例以及核准追诉等方式，体现规制犯罪追诉标准和刑事政策的主导性。二是诉讼程序的主导。依法充分准确运用起诉裁量权对刑事犯罪合理限流，贯彻落实好认罪认罚从宽制度对刑事诉讼科学导流，提升刑事办案质效。三是指控犯罪的主导。提高检察机关补充侦查工作规范化和精细化水平，积极引导侦查机关全面规范取证。贯彻落实以庭审为中心的诉讼制度改革，构建以公诉为主导、证据为核心的刑事指控体系，发挥检察机关在指控犯罪中的主导作用。

2.正确履行审查逮捕职能

审查逮捕是检察机关重要的法律监督职能，正确履行审查逮捕职能是保障人权、维护公平正义中不可或缺的内容。要正确理解逮捕功能定位，通过更为细致的制度设计、工作机制来凸显逮捕价值，通过健全符合审查逮捕属性的办案程序、探索推进审查逮捕公开听证制度、科学设计案件质量评价指标体系等来推进少捕慎押的工作机制，通过对逮捕犯罪事实的“审查+引导”、社会危险性的“证明+评估”、逮捕文书的“一体+分层”等加强逮捕条件全面审查。

3.坚持诉讼监督工作主线

修订后的人民检察院组织法第20条第5款明确规定了人民检察院对诉讼活动实行法律监督。要正确把握诉讼监督在诉讼和监督双重交汇下的定位，通过完善监督事项案件化办理，重塑监督流程;通过提前介入、派驻检察室、运用信息化手段，拓宽监督领域实现事中事后并举;通过深化调查核实，夯实监督基础;通过发挥侦查权能，增强监督刚性。

4.加强专业化办案组织建设

各级检察机关可以在最高检确立的刑事检察专业化分工基本框架下，根据检察人员编制、区域刑事发案特点及经济社会发展大局，科学合理设置专业化内设机构或者专业化办案组织，原则上实现“一类事项由一个部门统筹、一类案件由一个部门负责”，促进刑事检察专业化向纵深发展。基层检察机关还可以结合辖区内刑事案件情况，在刑事检察部门内进一步细化分工，设置专业化的办案组，提升检察官的专业化素能，放大检察办案的效果。〔22 〕同时，还应当建立专门的管辖交叉的争议解决机制和上下级指导工作机制，着力解决上下级检察机关专业化分工设置无法一一对应的难题，完善检察一体化工作机制。

（二）做强民事检察工作的路径规划

1.加大民事检察制度的法律供给。在民法典颁布实施的背景下，要细化完善有关民事检察的法律制度，提升现有民事法律制度的科学性和权威性。特别是可以从司法解释、指导案例着手，消解检法两家分歧、强化检法两家的共识以提高民事检察制度供给。例如，利用近期修改民事诉讼监督规则的契机，就修改内容与最高人民法院充分沟通，争取与最高人民法院联合修订并颁布民事诉讼监督规则，使检法两家的最高层达成民事检察监督的共识，消解有的法官不理解检察监督的状况。同时，为解决民事检察工作相关法律条文少，且规定较为原则的问题，大力发布指导性案例以推动民事检察工作发展。〔23 〕

2.加快民事检察的工作机制建设

一是进一步完善检察一体化工作机制，注重发挥基层院的基础作用，强化上级院对下级院的办案指导。例如，下级院制发的检察建议应向上级院进行备案，当下级院向同级法院制发检察建议没被采纳，下级院应当及时向上级院报告，请求跟进监督。上级院审查后发现法院不采纳确实不当的，及时提起抗诉。通过上下一体的不同层面监督，强化下级院检察监督的刚性和办案效果。二是建立专项监督与日常监督相结合的办案机制。各省、市级院民事检察部门可以基于地域区位特点，每年确立一两个具有全局性的、社会关注的问题进行专项监督，并从辖区内各级院民事检察部门集中抽调人员共同进行。将专项监督与日常监督相结合，一方面，有利于克服常规监督的碎片化状态，解决全局性的、整体性的违法问题;另一方面，在开展集中专项活动过程中，亦促进不同级别院参与人员的交流，加深对某类问题的认识，强化上级院与基层院之间的业务联系。三是健全考核评价机制。考评引导上，加强案件息诉效果、类案监督、案例调研的评价权重，特别是将案件的息诉成效作为办案的重要评价标准。

3.建立科学的办案组织和办案模式

改变以往三级审批的形式，除了案情特别复杂、影响特别重大等案件外，普通案件的办理由检察官决定、检察官负责， 〔24 〕真正实现检察官办案扁平化。但是，的确有些复杂疑难案件的办理仅靠单个检察官力量难以胜任。因此，可以成立集体性的办案组织作为特定情况下的办案辅助。〔25 〕各省级院或者市级院可组织本地区的民事检察骨干力量成立办案团队。这些办案团队平时在自己的岗位上进行日常工作，但是，一旦各级院的检察官在办案过程中碰到难度确实较大，或者案件类型确实较新的案件，可以请求办案团队会商，通过发挥集体的作用，利用集体的力量，集思广益解决办案中遇到的难点、痛点，提升办案质量。同时，设立专业研究小组。根据工作需要和各民事检察干部的兴趣爱好，在民事检察部门内部分为不同的研究小组，比如合同纠纷研究小组、继承纠纷研究小组、侵权纠纷研究小组、知识产权纠纷研究小组，通过组织专业研究小组经常性地开展案件讨论、理论学习、调查研究等方式，让每个民事检察干部都能够精耕一个或者几个民商事具体专业领域，弥补部分案件类型办案经验的不足，提升办案能力。

（三）做实行政检察工作的路径规划

1.加强行政检察制度的顶层设计

立足法律监督对行政检察的职能定位、历史经验、工作规律和实践探索，加强理论研究和发展谋划，进一步形成以诉讼监督为基础、以服务社会治理为目标的行政检察规划“路线图”，从行政诉讼监督出发，通过穿透行政诉讼监督、融合“四大检察”涉及行政监督内容，嵌入社会治理大局，逐步拓展行政检察发展空间。在法律框架内，积极稳妥推进行政检察对强制戒毒及刑事案件中涉及行政处罚的监督，探索依托各级依法治省、依法治市、依法治区（县）平台优势，建立行政执法、行政复议与行政检察的衔接，延伸行政检察触角。

2.完善行政检察的工作机制

修订完善行政诉讼监督规则，制定实质性化解行政争议、行政检察类案监督、行政检察检察建议工作等各项工作指引，对行政检察监督原则、管辖范围、回避、案件受理、职权职责、案件管理、机构设置、运行机制、队伍建设、保障机制等进行进一步细化规定。完善行政检察调查核实、行政行为合法性审查、行政争议实质化解的各项保障机制。在具体开展行政检察工作中，严格依托法定职能，以行政诉讼监督为基石，以司法办案为中心，延伸开展行政检察工作，维护司法公正，促进依法行政，践行“在办案中监督、在监督中办案”，提升法律监督质效。

3.形成行政检察专业化的工作模式

着眼精准监督，聚焦涉及公共利益和百姓民生的扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域，以行政诉讼制度中疲弱、缺位的立案受阻、程序空转、被动撤案等问题为重点，加强精细化审查。把行政实质争议化解作为行政检察重要牵引，立足案结事了政和，通过释法说理、公开听证、司法救助、属地化办理等多种方式，促进争议解决;加强类案监督，注重发挥典型案例示范作用，完善报备和指导机制，及时发现、培育和打造行政检察典型案件，充分发掘案件的突破和创新点，加强案件宣传，提升行政检察社会知晓度，讲好行政检察故事。

（四）做好公益訴讼检察工作的路径规划

1.构建科学合理的检察公益诉讼制度链

一是制定公益诉讼办案规则。对立案、调查、诉前、起诉等重要环节作出规定，规范办案程序。二是推进公益诉讼指挥中心建设。在省级院、分州市院设立指挥中心，对接河长办、林长办等部门，统一管理线索和调配力量，强化一体化办案;完善专业化办案机制。邀请生态环境、自然资源、农林水利等部门的资深执法人员、科研院所研究人员、法学专家等组成专家咨询委员会，参与咨询论证、案件办理、教学培训，帮助提升司法能力。三是建立科学业绩评价体系。建立以行政公益诉讼为主、兼顾民事公益诉讼，重点评价案件质量、数量、效果、程序的业绩考核评价体系，引导各级院树牢双赢多赢共赢理念，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

2.加强公益诉讼人才队伍建设

强化业务培训，探索和打造适合公益诉讼业务特点的“培训+办案+研究”的新型培训模式，提升业务能力。择优选择检察官组建公益诉讼专业团队，着力培养领军型人才，促进队伍能力整体提升。及时发布指导性案例和典型案例，充分运用最高检“检答网”指导基层办案。深化智慧借助，加强与行政机关双向干部交流，发挥公益诉讼研究中心和技术专家库的作用，深化对公益诉讼检察基础理论及办案实务的研究。探索运用大数据信息平台、无人机取证等科技手段辅助办案，促进提高办案能力。

3.强化保障机制推动检察公益诉讼工作可持续发展

落实好党的十九届四中全会和全国人大、全国政协对公益诉讼检察工作的要求，推进配套机制建设。继续积极推动地方人大常委会出台公益诉讼专项决定，为解决突出问题提供具有可操作性的规范依据。继续与最高人民法院会商，完善有关诉讼程序规定，优化案件管辖;继续加强与行政机关的务实合作，尽快搭建信息资源共享平台。可借鉴福建、贵州等地做法，与政府法制、行政机关建立信息通报、案件线索移送与反馈、协查办案、技术咨询等机制，对执法动态进行追踪，实现行政执法与公益诉讼检察无缝对接。

五、新时代检察工作融合的发展展望

新时代检察工作全面协调充分发展，以协调发展为核心。“协调”是在尊重客观规律，把握系统相互关系原理的基础上，为实现系统演进的总体目标，通过建立有效的运行机制，综合运用各种手段、方法和力量，依靠科学的组织和管理，使系统间的结构关系达成理想状态的过程。

习近平总书记深刻指出：“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一。” 〔26 〕在协调发展中，发展是检察工作的目标指向，而协调则是对这种指向行为的有益约束和规定，强调的是检察工作整体性、综合性和内在性的发展聚合，不是单要素的增长，是多要素在协调的约束和规定下的全面、充分发展，追求的是在整体提高基础上的全局优化、结构优化，即协调发展要求的是各项检察业务分工合作、分进合击、融合发展，而不是某项优势业务单一发展，实现的是各项具体检察职能之间、司法办案与法律监督之间、检察业务与检察技术之间深度融合的发展格局。〔27 〕

“四大检察”是新时代检察机关法律监督权的四个组成部分，具有相对独立性，同时又是统一于法律监督权下的具体监督权能，相互衔接，相互耦合，需要融合发展来提升法律监督的整体质效。

（一）做优刑事检察为“四大检察”融合发展提供驱动力

在新时代检察工作全面协调充分发展中，“四大检察”对于整体的法律监督工作同等重要，彼此无法相互取代。同时，“四大检察”却又不是齐头并进、均衡发展的，即“四大检察”齐观不等量。其中，刑事检察处于基础性地位，业务范围涵盖从刑事立案监督到刑罚执行监督等全部刑事诉讼阶段，跨度长、覆盖领域广，是检察机关的主要业务，是重中之重。刑事检察部门以整体监督观行使检察职责，能够为行政检察、公益诉讼检察等工作的展开提供强大内生驱动。例如，在案件信息线索共享方面，刑事检察部门在审查行政执法和刑事司法衔接的案件中或办理刑事案件中，有可能发现行政机关履行职责中存在的问题，推动广义上的行政检察或行政公益诉讼检察发展。再如，实践中相当比例的民事公益诉讼案件都是在刑事检察案件中发现的，部分民事公益诉讼程序依托刑事检察来推进。同时，在办案的取证固证方面，刑事检察部门较之其他三大检察部门，具有无可比拟的调查取证优势，刑事检察案件中发现的行政检察或者公益诉讼检察案件线索，行政检察或公益诉讼检察部门调查取证存在困难时，刑事检察部门可利用刑事案件管辖权协助调查取证。

（二）做好公益诉讼检察，有效延展检察机关法律监督触角

检察机关提起公益诉讼制度是法律赋予检察机关的一项新职责，是推进国家治理法治化的一项新举措。公益诉讼检察制度的确立有效延展了检察机关法律监督范围，有效解决了民事检察和行政检察侧重诉讼监督、无法有效触及诉前问题的局限，将其范围向前延伸到调查和起诉阶段，进一步丰富、完善了民事检察和行政检察的内容和体系，且与刑事检察中相对不诉、认罪认罚从宽等制度相对应。同时，公益诉讼检察探索了民事公益诉前赔偿、行政诉前检察建议等制度。公益诉讼检察与民事检察、行政检察有机融合后，以刑事、民事和行政三大公诉权为核心的，涵盖诉讼全过程的刑事、民事和行政检察监督体系，更加科学化、系统化。

（三）构建“四大检察”信息共享、办案协同工作机制

“四大检察”都是检察机关法律监督职能的重要组成部分，都是为满足人民群众对法治和公平正义新需求而开展的重要工作，必须整体部署，统筹安排，互相融合，协调共进，而不应顾此失彼，厚此薄彼，壁垒分割，影响法律监督的整体效能。〔28 〕“四大检察”虽然术业有专攻，关注的法律领域各有侧重，但具体业务之间有一定交叉和衔接，需要相互支持、分工配合。例如，在信息共享方面，可以案件管理部门为信息枢纽，将具有高度关联性的案件线索移送到多个检察部门办理，同时可通过构建线索移送激励机制，确保“四大检察”部门积极主动发现并向其他部门移送相关案件线索。再如办案协作方面，在明确各个检察部门职责分工的基础上，应进一步加强部门之间的联动配合。对于刑事民事交叉、民事和行政交叉的重大敏感案件，可由多部门共同组建检察官办案组联合办理，以保障法律监督的整体效果。

结  语

2021年6月15日，中共中央印發《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，提出一系列新部署新要求，“四大检察”首次写入中共中央文件。检察机关履行法律监督职能，维护国家法制统一的职责进一步加重。推动新时代检察工作全面协调充分发展，检察机关还需要尽快补齐工作中的短板弱项，充分适应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求，全面提升法律监督质量和效果，在持续做优刑事检察工作的同时，进一步加强行政检察、民事检察、公益诉讼检察工作的分量和地位，下力气解决之前法律监督工作中的难、软问题， 〔29 〕通过构建新时代检察工作融合新发展格局，更好发挥检察机关法律监督在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。

上海市人民检察院党组书记、检察长。

本文系2019年度最高人民检察院检察理论研究重大课题“ ‘四大检察’全面协调充分发展研究”（项目批准号：GJ2019A01）的阶段性研究成果。

〔1〕2019年1月3日上午，国务院新闻办举行2019年第一场新闻发布会。在这次会议上，张军检察长将检察职能系统地划分为刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察。自此，“四大检察”理念正式确立。

〔2〕2019年3月15日，第十三届全国人大第二次会议通过关于最高检工作报告的《决议》指出：全面深化司法体制改革，加强过硬队伍建设，更好发挥人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼各项检察职能，为决胜全面建成小康社会提供更高水平司法保障。这表明，最高检提出的“四大检察”监督职能得到了最高国家权力机关的认同与肯定，标志着检察机关法律监督体系、职能运行模式的重塑与基本定型，对丰富和发展中国特色社会主义检察制度具有里程碑意义。

〔3〕参见《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载求是网http：//www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm。

〔4〕参见高宣扬：《卢曼社会系统理论与现代性》，中国人民大学出版社2016年版，第2—7页。

〔5〕关于当前中国所处历史时期特征的相关表述，参见许正中：《社会多元复合转型——中国现代化战略选择的基点》，中国财政经济出版社2007年版，总论部分。

〔6〕[美]艾尔·巴比：《社会研究方法》，邱泽奇译，华夏出版社2018年版，第38页。

〔7〕杜玉华：《论马克思社会结构理论对西方结构主义思想的影响》，《江海学刊》2012年第3期。

〔8〕《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第405页。

〔9〕《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年版，第320页。

〔10〕同前注〔9〕，第296页。

〔11〕《张军在河南调研时强调 以检察自觉检察担当助推国家治理体系和治理能力现代化》，载“河南日报客户端”，http：//news.hnr.cn/201911/15/71799.html。

〔12〕对于检察机关在国家治理体系中的定位，有论者提出，在推进政法领域全面深化改革的新时代背景下，我国的检察制度不仅仅是刑事追诉制度，而是一种更宽泛意义上约束权力和权利的手段或形式，是一种政治制度。参见谢鹏程、陈磊：《2019检察学：围绕“四大检察”解新题答难题》，载《检察日报》2020年1月6日。

〔13〕参见王幼君：《法检公权力配置研究》，上海人民出版社2016年版，第127页。

〔14〕表现在对侦查工作审前主导功能不强，侦查质量与审判标准的“剪刀差”矛盾日益突出，出现批准逮捕后侦查取证明显松懈、不重视捕后证据补强等倾向。

〔15〕例如，对审判程序和执行程序进行监督是民事检察监督的重要职能，但民事诉讼法仅有两个条款，即第208条第3款和第235条分别对审违监督和执行监督作了原则性规定。

〔16〕例如，《民事监督规则》第99条第11项规定，“审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违反规定会见当事人及其委托代理人的”，应当由人民检察院进行监督。但在实践中，当事人对此类情形一般是向纪检监察部门或者人民法院内部监察部门举报，鲜有来自民事检察部门申诉的。与之相反，对于实践中存在的当事人委托的诉讼代理人不符合要求，人民法院未严格审查;人民法院剥夺当事人法庭陈述权利或者剥夺当事人修改法庭笔录权利等程序违法，损害司法公正的行为，在民事监督规则中并没有作具体规定。

〔17〕例如，由于民事诉讼法仅在235条简单规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”对于如何具体实施监督，则只在最高检颁布的《民事诉讼监督规则》中有具体规定，而在最高人民法院《关于适用民诉法若干问题的意见》中却并无明确规定，这就导致检法两家对如何正确理解与适用民事执行监督相关法律规定出现分歧。

〔18〕例如，2019年，上海市人民檢察院第一分院受理案件526件，不支持监督案件达500件。

〔19〕根据调查，天津、江苏、安徽、青海、宁夏五个省级检察机关在改革中将行政检察与公益诉讼检察合设为一个部门，重庆市检察机关将民事检察与行政检察合设为一个部门。全国检察机关所有基层检察院都没有单设行政检察部门，多数实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门与其他部门合并。

〔20〕公益诉讼按类型可分为行政公益诉讼和民事公益诉讼两类。行政公益诉讼针对行政机关违法作为或不作为展开，而民事公益诉讼的涉诉主体虽然不是行政机关，但在很多情况下，其背后也涉及行政机关的违法作为或不作为，当然更多的是不作为。

〔21〕从原告资格分析，我国行政诉讼属于主观诉讼，且审判程序和裁判方式亦是按照主观诉讼的思路设计的。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力是对行政诉讼法“主观性”的突破。检察机关提起行政公益诉讼是典型的客观诉讼，显然与我国行政诉讼法大多数制度环节契合难度大，无法直接适用现行行政诉讼法和司法解释。

〔22〕例如，根据实际办案需求，可设置专门的知识产权犯罪办案组（团队）、证券犯罪办案组（团队）、科技犯罪办案组（团队）等。

〔23〕对于并不适宜在短期内以法律形式固定下来的，基于疑难案件办理形成的办案规则，应鼓励各级人民检察院民事检察部门探索，并把好的经验做法，通过最高检内部刊物《民事检察工作情况》进行宣传介绍。在具备全国推广的情况下，可以制定全国性的民事检察内部制度性规定并进行推广。在符合条件且需要的情况下，将该机制升级为法律、司法解释，使其成为民事检察工作法律制度体系中的法定部分。

〔24〕虽然司法改革要求检察官决定，检察官负责，但是在实践中，基本上还是贯彻分管检察长最后审批。这当然有它的合理性，避免检察官因经验、能力不够而对于重大疑难案件办理出现差错，但是也增加了检察官的依赖性，检察官的能力并不能完全提升，检察官办案主体性还有待加强。

〔25〕2019年，上海檢察机关整合三级院力量，建立了一支由11名成员组成的民事检察办案核心团队，办案团队经承办检察官提请指导后，对重大疑难复杂案件、新类型案件进行集中讨论，并提出参考意见供承办检察官参考。经过这两年的实践，发现确实对检察官办理疑难复杂案件有重大的帮助作用。

〔26〕《习近平谈协调：协调既是发展手段又是发展目标》，载《人民日报》2016年3月3日。

〔27〕2021年2月10日，最高检印发的《“十四五”时期检察工作发展规划》，即充分体现了各项检察职能全面协调充分发展的规划顶层设计。

〔28〕参见万春：《“四大检察”协同共进，实现全面协调充分发展》，载《人民检察》第19-20期合刊。

〔29〕尤其是对于“行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的监督”“对审判工作中自由裁量权行使的监督”“对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督”等之前监督中的难、软问题，要下更大力气予以有效解决。

Abstract： The procuratorial work in New Era is a significant strategic design made by the Supreme People's Procuratorate to actively adapt to the development and changes of the situation with focus on the overall work of the Party and the state. The introduction of "Four Categories of Procuratorial Work" marks a reshaped legal supervision system and operation mode of the procuratorial organs， and further optimizes the allocation of their functions and powers. In order to effectively carry out the legal supervision of procuratorial organs in the New Era and better meet the new judicial needs of the people， it is necessary， after an in-depth investigation of the historical background， strategic value， theoretical basis and practical significance of "Four Categories of Procuratorial Work"， to sort out and analyze the problems and difficulties in the scope， to carry out path planning of further promoting the comprehensive， coordinated and full development of procuratorial work in the new era. This will enable the procuratorial organs to adopt different supervision methods and optimize the supervision methods in accordance with different supervision fields， supervision objects， supervision items， and pain points and difficulties in supervision， so that various specific supervisory powers are mutually connected， coupled with each other， and integrated and developed to enhance the overall quality and effectiveness of legal supervision of the procuratorial organ.

Key words： procuratorial work in the new era; legal supervision; the comprehensive， coordinated and full development; path planning; procuratorial work; four categories of procuratorial work