基于公共价值视角的高端人才“双创”平台体制机制研究——以粤港澳大湾区为研究对象

康慧强，王长宏，郭润绿

(1.广州南沙资讯科技园有限公司 博士后科研工作站，广州 511466；2.广东工业大学 创新创业学院，广州 511400；3.广东工业大学 材料与能源学院，广州 511400)

当前，中国政府把“创新驱动战略”和“人才强国战略”作为重要的国家战略，把引进、培养和使用高端人才作为中华民族伟大复兴的重要举措。2018年9月26日，国务院印发《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》(国发〔2018〕32号)明确提出，“要坚持以供给侧结构性改革为主线……构建专业化、市场化的创新创业资源共享平台，全面提升创新创业服务平台能力”。推进区域产业升级，要以激发高端人才的创新创业活力为主线，而“双创”平台则为高端人才创新创业提供了很好的“舞台”。然而，在传统的创新创业服务政府单一供给模式逐渐被多元供给主体取代的同时，也出现了服务供给结构错位的问题，导致现有服务水平难以满足高端人才创新创业的多元化需求，严重影响创新创业的经济和社会效益。鉴于此，本文基于公共价值管理范式，以粤港澳大湾区高端人才“双创”平台为研究对象，深入探讨其制度短板并提出优化建议，以期建立一套完善的“以高端平台吸引人才，以优质服务留住人才，以科技金融成就人才，以柔性制度整合人才，以开放包容用好人才”的制度体系。

1 内涵界定与发展概述

1.1 内涵界定

1.1.1 高端人才

“高端人才”，又被称之为高层次人才，主要涉及人力资源机构对人才能力的评价。从词性上进行区分，“高端人才”可分解为“高端”和“人才”两个词组，其核心是“人才”。通过检索CNKI、国家哲学社会科学文献中心等数据库发现，国内关于“高端人才”的研究多侧重于评价原则、指标体系构建、评价方法、评价量表设计等方面，而国外也并未针对“高端人才”作出清晰界定，与之相似的含义大致有Talent、Genius、Human resources等，寓意着人才金字塔结构中的塔尖部分[1]。在实践层面，高端人才评价已经摒弃了以学历、国籍、职称、户籍等为衡量人才的标准，转向以科研成果、社会贡献、立功获奖、入选人才工程等为标准。

概言之，学界关于高端人才的内涵界定尚未统一，但总离不开“专业技能”“高学历”以及“重大贡献”等词语的修饰。根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》，结合“大众创业，万众创新”的时代背景，“高端人才”可界定为“在国内外高等院校、高新技术企业、研发机构、金融机构中的关键岗位，从事项目研发与管理，有较强的创新、创业能力，或有突出工作业绩或重大成果的人才”，具有高端性、高端度、高挑战性以及自主性、独立性和稀缺性等特征。

科技竞争的本质是高端人才竞争。从风险管理视角分析，高端人才对于组织而言既是最重要的资产，也是最重要的负债，故高端人才顺理成章成为人才管理领域重点关注的对象，尤其是在知识全球化的今天，更需要从全球视野出发，着力从高端人才创新创业平台、激励保障、综合配套政策等方面着手，吸引高端人才参与到中华民族伟大复兴的宏伟事业中来[2]。

1.1.2 高端人才“双创”平台

推进“大众创业万众创新”要以激发高端人才创新创业活力为主线，而“双创”平台为高端人才创新创业提供了更好的平台和途径。在明晰“高端人才”内涵的基础上，参照国家科技部火炬中心印发的《科技企业孵化器认定和管理办法》(国科发高〔2010〕680号)中对“科技企业孵化器”的概念界定，高端人才“双创”平台(以下简称为“双创”平台)可界定为“以促进科技成果转化、培育和扶植高端人才创新创业企业(项目)和企业家为宗旨的创新创业服务载体”，即以高端人才为服务对象，通过提供“软+硬”创新创业服务，用来降低高端人才创新创业的成本与风险，提升项目或企业的成活率和成长性的服务平台。从实践来看，高端人才本身已经拥有了丰富的科研成果或突出的业绩，但其能否为一个地区产生效益，取决于“双创”平台体制机制是否完备，创新资源是否充足，创新创业环境是否“舒心”等诸多因素。因此，打造升级版“双创”平台，要从“大水漫灌”式的粗放式服务转变为全过程的“精准滴灌”式推进[3]，变要素驱动为创新驱动，不断优化高端人才创新创业生态圈，提升创新内涵。

1.2 发展概述

在“十四五”规划的主要内容中，国家将建设“制造强国、科技强国、质量强国、人才强国”等作为产业发展的重要遵循原则，各省区市人民政府在高端人才创新创业平台建设方面也开展了一系列探索。从建设发展情况来看，政府主管部门、高校、科研机构、企业等主体已经创办了各种类型、功能各异的“双创”平台。政府主导型“双创”平台主要由不同政府主管部门支持创办[4]，具体包括了重点实验室、产业技术研究院、企业技术中心、博士博士后创新创业孵化基地等创新平台；高校主导型“双创”平台主要由高等院校或科研院所支持设立，具体包括创新创业学院或科技创新产业园等；民营主导型“双创”平台由社会资本出资创办，具体包括科技企业孵化器、产业园等。从建设数量和规模来看，基于资源优势，政府主导型的高端人才“双创”平台数量占据绝对优势，其规模也相对可观。当然，政府主导型模式有其存在的合理性，特别是对于某些基础研究和应用基础研究来说，在其行业前景、商业模式尚不明确的前提下，客观上需要创新创业平台的孵化与投入。另一方面，政府具有强大的号召力，“集中力量办大事”，能够有效聚合资金、媒体等各类创新要素，助力高端人才创新创业。

2 公共价值：高端人才“双创”平台的价值基础

2.1 公共价值理论概述

“公共价值”最早出现于1969年《Voluntary association》的“私人结社的公共价值观”章节中，提出了“公私价值观的区别”，但这篇文献并未引起足够的重视。不过随着美国学者摩尔的《Creating Public Value：Strategic Management in Government》[5]问世，公共价值理论研究进入飞速发展期。摩尔认为，公共管理者的主要任务就是要致力于寻找、确定和创造公共价值，但其并未清晰界定“公共价值”的准确内涵，故也引发了众多学者多维度探讨[6-7]。由于公共价值比较抽象，目前对此概念并无统一定义，但他们均认可摩尔关于基本价值的基本观点，即公共部门的管理者应顺应政治环境和任务环境的变化，及时界定并创造公共价值[8]，但又从不同视角对其进行了广泛诠释[9]。首先，公共服务的供给必须促进公共价值的实现。公共价值理论将公共管理者的核心目标定位为“确保公共价值实现”，与此相对应，公共管理者兼具公共价值“创造者”和“探索者”双重身份，故公共管理者必须通过不断延伸或拓展他们的服务领域，为创造公共价值寻求外在条件和提供充分的理由[10]。此外，在创造公共价值方面，公共管理者还需要关注的问题是公共干预能够带来积极社会和经济效益。其次，寻求一个开放与平等的公共服务供给机制。公共价值理论强调规范公共性基础上的合作生产，故公共服务供给机制应尤其重视供给主体结构规划，即通过“去中心与分权”来实现多方合作共治[11]。因此，公共管理者必须以开放心态来选择和确认最优供给主体，鼓励社会组织或民营资本参与供给竞争，方能不断优化公共服务供给结构。

综上所述，公共价值理论重新定位了公共管理者的职责，即探索与创造公共价值。公共管理者在提供公共服务供给过程中，可以引导和协调多方供给主体对公众的集体性偏好做出正面回应。相比于传统的单一供给模式，公共价值理论为转型期间中国创新创业服务改革提供了新的逻辑思路，在职能定位、创新创业服务供给机制创新等方面具有重要的借鉴意义。

2.2 公共价值理论与高端人才“双创”平台的关联耦合

在中国积极推进“大众创业，万众创新”的过程中，引入公共价值理论的核心理念和运行机制，有利于不断优化高端人才“双创”平台体制机制，构建更加有效的创新创业服务供给结构，提升服务质量，在不断变化的供给环境中实现公共价值的最大化。谈到公共价值理论与高端人才“双创”平台的关联耦合，可以从如下3个问题来进行探索：

1)高端人才“双创”平台承担了部分公共管理者的职责。政府在科技创新、产业升级转型等领域拥有巨大的引导力和调控力。目前，国内大部分高端人才“双创”平台是由政府主导或控制的，如研究院、科技企业孵化器等。换言之，在事实上，政府是国内高端人才创新创业服务领域主要的服务供给主体，并会在未来相当长的时间内充当主要供给者的角色。因此，从公共治理层面来看，高端人才“双创”平台在一定程度上承担了部分公共管理者的职责。

2)高端人才“双创”平台探索与创造公共价值。从公共价值理论的核心理念出发，公共管理者应以利益相关者与市场为导向，使得公共服务效应最大化[12]。基于创新生态系统理论，人才生态环境是吸引高端人才创新创业、有效发挥人才绩效的关键因素，而“双创”平台则为人才生态环境的关键一环，为高端人才连接科研与产业、政策与市场提供了重要的渠道[13]。换言之，高端人才“双创”平台不仅是创新创业服务的供给主体，还承担着集聚创新要素，开展协同创新的“枢纽”功能。在公共价值管理框架下，高端人才“双创”平台通过“向上”延伸或拓展服务领域，或者“向外”与更广泛的环境发生联系，从而掌握各利益相关者的公共价值需求。

3)高端人才“双创”平台需求构建一个开放、平等、多元的创新创业服务供给结构。在公共价值管理范式下，创新创业服务供给结构的主要特征是多元协同，合作共治，即通过“分权和去中心”来实现政产学研之间的多中心协作。其中，“去中心”是指打破服务单一供给模式，“分权”是指引入社会组织、第三方机构共同合作，加入创新创业服务供给结构体系，从而确保创新创业服务供给的质优价廉。

3 制度困境：供给结构失衡下的“双创”平台价值减损

随着市场化的进一步推进，尽管多元主体供给模式在一定程度上缓解了传统单一供给模式的“窘境”，但基于各利益主体的诉求差异以及不可逾越的体制壁垒，导致创新创业服务供给链条被“割裂”。以粤港澳大湾区为研究对象，选取不同类型的高端人才“双创”平台，如研究院、创新创业孵化基地、创新创业示范基地等，通过实地调研、访谈、问卷等形式，发现高端人才“双创”服务供给结构失衡的矛盾不仅表现在平台的组织和技术能力两个方面，还表现在政策环境和市场环境方面，这两方面存在脱节与滞后的结构性短板。

3.1 能力支撑错位

通常而言，高端人才“双创”平台能力主要包括组织能力和技术能力，其中组织能力主要包括对外服务能力和协同创新能力，而技术能力主要包括平台管理能力和人才管理能力。

3.1.1 组织能力

1)对外服务：“差异化、功利化”。对外服务能力具体表现在“硬”配套和“软”服务两个方面。就“硬”配套而言，主要包括物理空间、科研设备与工具，如办公场所、实验室、设备等；从“软”服务而言，主要包括财税、法律咨询、科技金融、商业培训及档案管理服务，如创新创业沙龙、研讨会，科技创新项目路演活动等。从运营实践来看，高端人才“双创”平台对外服务能力表现为“差异化”和“功利化”两个方面。首先，对外服务存在“差异化”问题。由于区域发展状况、平台规模/级别、人员/团队素质以及科技创新项目/企业的不同，“双创”平台对不同高端人才创新创业项目所提供的服务也存在差异。以广州和肇庆的博士博士后创新创业示范中心为例，广州作为省会城市，其高校资源、产业资源等明显优于肇庆，其平台服务亦如此。其次，对外服务存在“功利化”问题。从实践来看，“双创”平台面向高端人才开展的各种形式的路演、培训、沙龙、大赛等线上线下活动过于形式化、功利化，即注重活动场次、参会人数及媒体效应，而忽视对创新创业项目/企业的实质性效益。

2)协同创新：“单一化、体制化”。首先，协同创新存在“单一化”问题。基于创办主体差异进行统计，粤港澳大湾区内的高端人才“双创”平台多由政府及高等院校创办，或者二者联合创办，如中国科学院深圳先进技术研究院、全国博士后创新(江门)示范中心等。这些“双创”平台一般拥有丰富的政府、高校资源，同时也聚拢了一大批高端人才，吸引了众多专业服务机构、资本方参与“双创”服务竞争。与此同时，也产生了许多优秀的创新创业成果，特别是在生物医药、新能源、新材料、信息技术等领域。然而，抛开部分基础研究领域不谈，这些“双创”平台往往聚焦于某一领域或课题的研究，缺乏与产业链上下游之间的协同配合。以广州市某研究所为例，该所作为科研院所、政府共建的高端人才“双创”平台，尽管其研究在国内属于领先水平，但其运营模式和创新创业服务相对单一，并未形成鲜明的专业特色和推广的模式[14]。其次，协同创新存在“体制化”问题。从单位性质来看，大部分高端人才“双创”平台属于事业单位、国有企业或社会组织。囿于体制成见，政府主导型“双创”平台的科研成果无法直接与市场对接，造成科研成果浪费。另一方面，从成果权属来看，有关赋予高端人才职务科技成果所有权或长期使用权的改革试点还处于探索阶段，导致科技成果被“遗落”于实验室。以广东省某军工研究所为例，受制于保密规定和成果权属等制度壁垒，该所研究成果无法在地方实现转化。

3.1.2 技术能力

1)平台管理：“行政化、官本化”。实践表明，政府主导型的创新创业服务供给模式，存在严重的“行政化”和“官本化”问题，具体表现如下：首先，平台管理存在“行政化”问题。类似于行政系统的管理机制，高端人才“双创”平台从规划筹建到建设运营基本依靠政府职能部门或下属事业单位完成，运营资金来源于政府财政，管理人员也有行政或事业编制，平台性质通常是事业单位或国有企业，这势必会导致平台管理存在严重的行政化问题。其次，平台管理存在“官本化”问题。单一服务供给模式下，受计划经济思维的影响，“双创”平台的管理人员基于财务制度、职称评价制度或者基于单位或自身利益，导致其为高端人才提供的服务效率、质量低下。随着市场在创新资源配置中的作用不断增强，“官本位”管理体制越来越不适应人才发展需要，甚至成了“捆绑”人才创新创业的枷锁。

2)人才管理：“重引进，轻使用”。随着人才竞争的日益加剧，把高端人才资源开发放在科技创新最优先的位置已经成为大部分企事业单位，甚至是国家的共识。但是，一味强调人才引进数量、规模和层次，却很少考虑这些人才是否适用，挫伤了这些高端人才创新创业的积极性，制约了他们的发展，导致难以实现“人尽其才，物尽其用”。以深圳为例，鉴于现代企业技术研发工作越来越重要，深圳引进了一大批产业急需人才，但由于引入这些人才需要大量的投入，很多企业基于成本原因不想引入，造成人员资源浪费[15]。追根溯源，主要是人才市场缺陷造成产学研培养供需不对称、组织内部资源分配不均以及组织内部权力斗争等[16]。因此，如何强化人才管理，理顺引进、培养和使用人才的机制，形成聚才、选才、育才和用才的良好环境，将人才特长与岗位需要恰当对接起来，让人才发挥最大效益才是当前亟须解决的核心问题。

3.2 环境支持不足

3.2.1 政策环境：“强干预、弱保护”

1)政府对于“双创”平台建设发展的“强干预”，是其在实施“大众创业万众创新”战略中的鲜明特色。自2014年9月李克强总理在夏季达沃斯论坛上提出“要在960万平方公里土地上掀起‘大众创业’、‘草根创业’的新浪潮”以来，中央及地方先后出台了一系列政策文件，着重从双创环境、动力、科技支撑，平台服务、资源集聚等方面提出了升级举措，为全国推动“双创”升级指明了方向。结合区域产业发展布局和各级科技计划的推动下，各级政府通过设立事业单位、国企出资等方式，先后建设了一批不同类型的高端人才“双创”载体，如新型研发机构、博士后创新示范基地等，存在用行政手段替代市场机制的现象。

2)对知识产权的保护力度不够。无论是在国外还是国内，知识产权保护已经成为高端人才创新创业的一项核心问题。通过文献梳理和实证调研发现，国内知识产权保护还存在诸多难题：一是知识产权保护立法“分散”。从现有立法来看，当前专利保护、著作权保护、商标权保护分别由不同法律所保护，执法程序也并未统一，一旦新兴产业或新科技领域中的新问题出现，现有的知识产权法律体系难以及时做出相应调整。二是知识产权保护制度接轨国际规则。基于加强知识产权保护、服务经济发展的现实需要，近年来中国正不断加大接轨国际规则的立法力度，如由日本主导的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)正对中国知识产权保护产生影响。然而，梳理今年的立法修改，中国还需要在构建网络侵权保护规则、加强信用体系建设等方面予以完善[17]。三是知识产权融资难。经过调研发现，知识产权的价值存在较大的不确定性。一些业内人士认为，知识产权价值的体现需要在产业化的过程之中，否则一旦出现坏账，金融机构很难像处置有形资产一样，通过拍卖、租赁等方式收回资金，故金融机构对待知识产权价值存在顾虑，开展知识产权融资相关业务也并不积极。

3.2.2 市场环境：“盲目化、无序化”

1)市场环境存在“盲目化”问题。鉴于生产经营者不可能掌握市场各方面的信息，也不能控制经济发展走向，这就会导致决策过程带有很大程度上的盲目性，特别是在创新创业过程中，一旦发现某一行业/领域有利可图时，资本、科研机构等往往一哄而上；反之，则一哄而散，其中最为典型的案例就是光伏产业。此外，各城市间的区域经济发展水平、技术基础设施具有差异性是短期内无法改变的事实，但部分城市却忽视了研发人员、经费投入和高层次人才不足等限制因素，为了所谓的政绩工程，盲目行动，仓促上马，导致项目建成后不能充分发挥效益。

2)市场环境的“无序化”。相比于传统的“双创”平台，以高端人才为服务对象的“双创”平台通过先行先试的体制机制改革，持续释放创新效益和规模效益，但在快速发展的同时，也存在着定位不清，盲目、无序竞争等制度短板，造成了科研资源的浪费，也制约着高端人才“双创”平台的发展。以新能源汽车为例，在供过于求的状态下，为了争夺有限的市场份额，不仅是同行内部竞争激烈，还有很多组织也纷纷转型加入“战团”，其竞争范围包括科研技术人员、产品规模、服务市场以及其他要素市场等方面，客观上形成了竞争不择手段、不正当竞争多发的局面。从其他层面讲，政府宏观调控的手和市场监督管理不力都会导致市场“无序化”。在“双创”平台转型升级的关键时期，新旧体制并存，创新要素规范程度低，监管难度较大，导致市场竞争的无序性。

4 价值最大化：多元协同模式下的高端人才“双创”平台

要有效补齐高端人才“双创”平台存在的“能力支撑错位”和“环境支持不足”等制度短板，可以借鉴三螺旋理论，在坚持“人才驱动”理念的基础上，建立“人才链-创新链-产业链-资金链-政策链”五链融合的非线性多元协同模式，不断完善高端人才“双创”平台体制机制。

4.1 三螺旋理论概述

三螺旋理论(Triple helix model)也称为TH理论，是美国学者亨利·埃茨科威兹(Henry Erzkowit)在深入研究斯坦福大学、麻省理工学院等创新基地的基础上提出的[18]。三螺旋理论在关注“产”“学”“研”之间的合作基础之上，对于政府以及其他创新主体的作用也十分重视。在创新过程中强调大学、产业、政府三方密切合作与相互作用，发挥出三种力量交叉影响、螺旋上升的“三重螺旋”的新关系，从而促进“政产学研”协同有序，共同创新，提速区域创新发展。三螺旋理论提来的理论基础、创新主体以及其合作模式中存在的缺陷不足，在极大程度上促进了现代“产学研”理论的延伸发展。

4.2 多元协同模式助力高端人才“双创”平台升级

建设高端人才“双创”平台是一个多领域互动的过程，传统的三螺旋更多基于经济利益，而五螺旋在三螺旋基础上加入“人才链”“政策链”，形成“人才链-创新链-产业链-资金链-政策链”五链融合的非线性多元协同模式，实现经济利益和社会利益的最大化。

4.2.1 人才链：坚持“人才驱动”核心理念

1)坚持“人才驱动”核心理念，应着力提升招才、管才、用才3方面的能力。首先，完善招才引智能力建设。在建设国际科技创新中心的大背景下，人才是区域科技创新与可持续发展的核心生产力。围绕区域重点、优势产业开展调研，按照“按需引进、以用为本、引培结合”原则，通过线上线下开展高端人才引进、培训工作，持续跟踪人才和企业、人才与项目对接情况，协助解决困难问题，并定期开展绩效考核，不断提升招才引智能力。需要注意的是，国家层面要谨防地区之间的恶性竞争，将“待遇引人”向“事业引人”转变，打造良好的人才生态环境，并注重对中西部地区人才引进政策的“转移支付”功能，逐渐缩小地区之间差异。

2)提升高端人才风险管理能力。从国际层面看，许多大型跨国企业都特别重视对高端人才实施风险评估，但结合国内“双创”平台管理实践来看，国内高校、企业、地区等将人才风险管理纳入组织管理战略的十分稀少。申言之，引进高端人才的确能为组织和地区带来很多积极影响，但同时也应理性评估成本和收益。因此，要加强高端人才风险管理，不仅需要理论界对此进行更深入的探索，还要组织层面提高重视。

3)创新高端人才使用机制。能否为高端人才创造适合其发展的空间和环境，是“双创”平台用好高端人才的关键所在。借鉴美国斯坦福大学 Biodesign 中心运营模式，结合区域产业发展创新需求，高端人才创新创业可以从市场中发现问题，再开展科技研发，再到发挥作用创造价值，这为“双创”平台提供了清晰的高端人才使用指南。“双创”平台应结合创新创业需求，量才适用、人尽其才，避免导致“楚才”流失，发展受阻。此外，健全激励机制和容错纠错机制也是完善人才使用机制的重要方面[19]。

4.2.2 创新链：激发创新要素活力

“双创”平台升级要求推动建设一批创新创业高地，鼓励和支持不同主体创办打造功能各异的创新创业载体。

1)区分专业定位与特色，营造一流科研创新环境。就基础科学而言，应在没有明确应用前景、没有成果转化压力下，为少数人才创造宽松的科研环境；就应用基础研究而言，应针对重点领域、重大工程、国家安全等重大战略需求中涉及的基础科学以及交叉学科问题，联合国内外科研人员组成联合创新团队，从原理和机理上深入研究；就应用研究而言，重点解决产品化进程的关键核心技术及“卡脖子”问题，需要“产学研用”密切配合。

2)打破“官本位”和向体制靠拢的固有观念[20]。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须推动“双创”向更深程度发展，即进一步推进简政放权，加快高端人才“双创”平台体制改革，构建有利于创新创业、科技成果转化的服务供给体系。

3)提升协同创新能力。高端人才“双创”平台运营目的是通过组织、整合、优化和集成创新资源与服务，为高端人才创新创业提供集约化解决方案，减少重复投入、加强信息共享、提升创新资源利用效率。

4.2.3 产业链：推进区域产业高质量发展

推动“双创”平台升级发展应紧紧围绕产业发展方向，一方面要推动传统产业升级转型，另一方面则要加快扶持新兴产业。

1)在传统产业升级转型方面，应聚焦于深化传统制造业、加工业与智能化融合发展，降低传统产业成本两个方面。如广东省政府印发的《关于深化制造业与互联网融合发展的实施意见》(2016)等政策文件中提到“增强全省制造业互联网‘双创’活力，发展互联网制造新模式”，“双创”平台可以组织科研人才深入传统企业进行调研，帮助企业开展技术革新，提升传统制造业的创新能力和科技水平。

2)在扶持新兴产业方面，结合区域产业优势，鼓励和促进科技创新创业。面对激烈的市场竞争，“双创”平台通过聚合企业资源互补性产生正向协同效应，即帮助科技创新项目或企业缩短研发周期、拓宽资金渠道、分散投资风险、提高资源配置效率，从而获得规模经济和效率经济。

4.2.4 资金链：构建“科技金融生态圈”

解决中小企业和民营企业“融资难、融资贵”的问题不仅是全国人大代表和政协委员关注的焦点之一，同时也是高端人才“双创”平台体制机制改革的重点之一。

1)通过借鉴重庆两江新区直接或间接控股机器人、通用航空的经验[21]，“双创”平台在做好金融风险、债务风险控制的同时，通过自创或引入基金，为高端人才创新创业拓宽融资渠道，降低融资成本，充分激发其创新创业活力。

2)充分发挥财政资金引导作用，激活社会资本参与高端人才“双创”事业。以科技金融推进高端人才创新创业为目标，政府应设立高端人才科技创新财政引导基金，完善区域创新创业金融服务体系，充分发挥财政资金引导作用，促进科技金融与高端人才创新创业有机结合，多策并举，有效缓解融资难、融资贵等问题[22]。通过投、保、补等一系列措施，政府为高端人才创新创业企业或项目、金融机构以及资本市场搭建桥梁，畅通融资渠道，为区域创新创业营造良好的科技金融生态环境。

4.2.5 政策链：打造“小政府、大社会”格局

1)持续简政放权，优化服务改革。推动“双创”平台升级发展，政府不能缺位，更不能越位。在公共价值管理理论的核心理念之中，政府“掌舵”才是核心管理职能，而非“划桨”。申言之，政府在创新创业服务供给中应承担“裁判员”的角色，而非“运动员”。因此，在功能定位上，政府应以利益相关人或市场为导向，使得公共服务效用最大化；在权力分配上，主张采用广泛授权、分权的方式引入竞争机制鼓励社会组织或专业第三方参与到创新创业服务供给结构中，充分激发多方活力[23-24]。

2)政策引导，力促“双创”平台升级。国家以“大众创业，万众创新”为深入推进供给侧结构性改革的政策性工具，对于调整过去落后的服务供给方式和不合理的产业体系意义重大，这就要求各级政府出台相关政策，鼓励各类高端人才“双创”平台结合区域产业布局，开展协同创新，加快新旧动能接续转换，全面为创新驱动发展赋能。