全国统一大市场构建的突出问题与破解思路

刘瑞明 杨冰岩

一、引言

改革开放40余年来，我国经济高速增长，取得了举世瞩目的发展成就，2020年已经全面建成小康社会。站在这一新的历史起点上，要建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，就必须要持续推进各项改革和建设事业，而其中现代化经济体系建设是关键性内容。在世界百年未有之大变局的宏观背景下，要建成现代化的经济体系，既要适应国内主要矛盾及发展条件的变化，推动经济向高质量发展转型，也要充分考虑我国经济发展外部环境的变化，要更加注重发挥国内市场“压舱石”“稳定器”作用，要“构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。”〔1〕所有这些宏观目标的落地，都在客观上要求构建全国统一大市场。

然而，全国统一大市场的构建并非一件易事。早在1962年，当时的中央财经小组就已经为中共中央、国务院代拟过《关于进一步加强商业工作集中统一的决定》（以下简称《决定》）〔2〕，《决定》中提出要试图克服商业管理中的分散主义，打破画地为牢、层层封锁等一系列的问题，旨在恢复和加强全国统一的社会主义国内市场。但遗憾的是，这一问题始终没有得到很好的解决。例如，统一大市场构建中最大的一个难题就是地区间的市场分割。一项早期的测算曾指出，我国国内区域市场的分割程度甚至高于欧洲国家间。〔3〕近年来，尽管我国国内市场呈现出整合趋势〔4〕，但是地方保护和市场分割现象仍显著存在。〔5〕因此，针对统一大市场构建中的这些突出问题，2022年3月25日，中共中央国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，意在通过建立统一制度规则、打通制约经济循环的关键堵点等方式建设竞争开放的统一市场。〔6〕尤其是习近平总书记在中共二十大报告中再次强调要“构建全国统一大市场，深化要素市场改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”〔7〕。

当前，我们提出要建立全国统一大市场，本质上就是要通过破除阻碍市场顺畅运转过程中的种种问题，构建起基础规则统一、公平竞争的市场，使市场的潜能在我国未来的发展中得以更加充分地发挥，从而构建现代化经济体系，建成社会主义现代化强国。但是，为什么构建全国统一大市场如此重要？当前阻碍全国统一大市场构建的突出问题有哪些？背后的关键是什么？怎么样才能实现全国统一大市场？这些问题还亟待梳理和总结。

二、为什么要构建全国统一大市场？

纵观人类历史，从旧石器时代至2000年，大约250万年的发展历程中，97%的财富是在过去的250余年中创造的。〔8〕究竟是什么原因使得人类社会在这仅占人类历史0.01%的时间里，创造了如此巨大的增长奇迹？尽管背后的原因有很多，但其中一个至关重要的因素在于市场经济的发展。放眼全球，当今世界各主要发达国家的崛起都伴随着市场经济的建立与发展。例如，17世纪末至18世纪末，凭借自然地理条件优势，西班牙、荷兰、英国等西欧沿海国家建立起通达的陆地和水路运输网络，相较于西欧其他内陆国家，其市场范围更大，整合程度更高，市场经济发育程度更加成熟，因而更早发生工业革命，并于18世纪末相继成为世界经济中心。对于我国来说，改革开放以来的经济腾飞，市场经济同样功不可没。

那么，市场经济为何能够促进经济增长？从现实情况来看，至少有如下几种重要的渠道。第一，市场经济促进分工进一步深化，生产效率得以提高。市场经济之所以具有增长效应，一个重要的原因在于分工能促进劳动生产率提高。〔9〕通过分工，产品的生产环节被拆解，工人仅需就特定生产环节进行操作，节约了因生产环节转换而产生的时间耗费，事实上增加了工人用于劳动的时间。而且，重复的简单劳动促使工人劳动熟练程度提高，生产速度加快。与此同时，劳动过程中工人知识经验的积累有利于机器设备的发明、改进，生产技术革新有利于产出效率提升。但是，专业化与分工水平受到市场规模的制约。在有限的市场空间下，市场需求较小，分工维持在较为简单的水平就能满足市场需求。当市场范围扩大、市场需求增加时，需要通过进一步分工、提高产出能力，使其与市场整体的消费容量相匹配。〔10〕因此，市场扩张有利于促进分工演进，市场范围越大，专业化与分工水平越高。统一市场建设的一大任务就是要将碎片化的市场整合为单一的整体市场，市场规模的扩大有利于促进分工深化，提高产出效率，进而推动经济增长。

第二，市场经济强化竞争〔11〕，市场主体活力得以激发。当市场半径扩大，新的生产者进入，本地市场原有的生产者则不可避免地要面临来自同质产品厂商的竞争，本地企业不再能够从市场壁垒中攫取租金，必须提高自身竞争力。〔12〕为了在市场竞争中占优势，本地厂商展开策略性行动，既可能实施降价策略保护市场份额，也有可能通过引入更先进的生产技术提高生产效率，降低生产成本，还有可能实施差异化策略、创新产品、提升产品质量。在这个过程中，市场的功能得以强化，优胜劣汰的机制更充分地发挥，低效率企业退出市场，生产和市场销售份额向效率高的企业集中，社会平均生产能力提升。〔13〕不仅如此，消费者的福利也将得以改善，消费者不仅有更多样化、更优质的产品可供选择，还能够享受更低的价格，获取更高的消费者剩余。〔14〕

第三，市场经济有利于畅通经济循环，促进供需匹配。市场经济本身是一个网络，其良好运行需要建立在生产—分配—交换—消费的经济循环畅通的基础之上。只有经济循环畅通了，市场上的供给和需求方能顺利对接，分工网络才能得以正常流动，竞争机制的效能才能充分发挥。在网络化的市场下，但凡循环中的任何一个环节出现堵点，其不良后果都会被循环叠加，形成经济体系中一连串的堵塞，进而导致国民经济下行。比如，生产环节的不平等会造成分配、消费环节的不平等，这种不平等还会进一步传递到下一轮的循环中。例如，当前经济中一些生产环节存在垄断壁垒，部分厂商能够凭借垄断地位获取高额利润，由此造成分配环节不平等。根据边际消费递减规律，高收入者边际消费意愿低而低收入者意愿高，这种收入与消费意愿的不匹配直接导致社会有效需求不足，产品过剩。产品无法被充分消费，导致新一轮循环中生产无法扩张，国民财富增长也将陷于停滞。〔15〕而反过来，一旦生产环节中的进入壁垒这一堵点被打通，分配、消费环节的问题也能够被连带解决。统一大市场建设正是要打破制约经济循环的堵点，促进经济循环良性运转。通过市场网络，此举能够带来一系列积极的连锁效应，生产—分配—交换—消费各个环节的市场主体福利将因此改善，国民财富积累也随之正向循环。

第四，市场经济有利于平滑波动，推动经济稳健发展。在传统的计划经济体制下，政府在资源配置中居于主导地位，企业作为政府部门的附属单位，生产内容和规模由政府决定。但是，政府并非全知全能，无法收集所有市场主体的需求信息，这也就意味着其给企业下达的生产计划往往与市场总需求不匹配，造成总供给与总需求失衡，经济波动频繁。同时，“人格化”的政府容易受到外界因素干扰，其行为决策存在较大的不确定性，致使经济波动性加剧。而当市场化程度不断提高，资源配置的主体由政府转向市场时，一方面，政府对资源的直接配置减少，由此带来的指令性政策也相应减少，由政策不确定性引致的经济波动频率下降；另一方面，市场提供价格这个公共信息，在价格信号的引导下，经济中的各微观主体能够及时调整生产、消费，经济体更容易实现动态的供需平衡。

因此，统一大市场的构建既能加深市场分工又能强化竞争，在此基础上还能解决国民经济循环不畅、波动性大的问题，具有一举多得的效果。尤其是在我国面临“三重压力”的情形下，这些作用能够帮助有效地化解“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的短期压力，为现代化经济体系建设和长期高质量发展奠定基础。

三、构建全国统一大市场的突出问题及其深层原因

既然统一大市场对于我国经济发展如此重要，那么，为什么全国统一大市场又迟迟未能建立呢？梳理清楚构建统一大市场过程中的突出问题，并挖掘其背后的深层原因，具有重要的意义。当下，构建统一大市场的突出问题主要体现在八个方面。

第一，市场进入退出有壁垒。在理想的市场经济环境中，市场主体进入退出市场是自由的。但从现实情况来看，往往存在进入、退出壁垒，这些壁垒主要有两类：一类是由于基础设施建设不足等导致的障碍；另一类则是人为设置的制度性的障碍。当前，随着公路、铁路等交通基础设施建设的大规模推进，统一市场进程的主要因素已不在于前者，而在于人为设置的市场壁垒。在行业层面，市场壁垒集中体现为歧视性的市场准入制度，部分行业或行业中的上游环节被一些国有企业垄断，民营企业则被设置了政策“玻璃门”“弹簧门”，出现民营企业“看得见但进不去”等情形，妨碍了市场公平竞争。

在地区层面，这一问题则集中体现为地方政府主动实施市场分割策略，人为设置进入退出壁垒。进入壁垒突出表现为阻止其他地区商品进入本地市场〔16〕，而退出壁垒则表现为给予低效企业补贴和政策优惠以避免本地企业破产，延迟甚至阻止其退出市场。〔17〕无论是进入壁垒还是退出壁垒，都极大限制了市场优胜劣汰等基本功能的发挥，经济资源事实上流向地方保护下垄断的、落后的企业，这种资源错配必然导致效率损失。地方政府之所以主动设置壁垒，一个重要的原因是，在财政分权与晋升激励下，地方在选择产业时，出于风险规避倾向于采取效仿策略，造成地区间产业同构。〔18〕在一些地区，产业结构并不符合本地的比较优势，企业缺乏自生能力；〔19〕而在另一些地区，产业结构与本地比较优势相匹配，但同质化的产业结构造就同质化产品，地区间形成激烈竞争，产品价格下降，盈利空间被压缩。无论是何种情形，在短期政绩考核压力下，地方政府为在竞争中占优，都有充足的动力采取保护主义政策，造成区域间市场分割。〔20〕

第二，主体地位有层级。统一大市场的一个基本特征是各个市场主体公平竞争。然而，从现实来看，市场主体间地位存在一定差异。在当前的转型经济中，这种地位差异有两种突出表现：一是不同所有制市场主体间不平等，二是行业上下游市场主体间不平等。对于不同所有制的市场主体，相较于民营企业而言，国有企业往往享受更低的市场准入条件，更容易获得发展所需要的土地、资本等各种基础性资源，并且资源获取成本较低。例如，在资本获得方面，银行是我国企业融资的主要渠道，然而，大量的研究表明，银行对不同所有制企业实行金融歧视〔21〕，往往给予国有企业更宽松的信贷条件，更多的贷款、更高比重的长期限贷款〔22〕；而众多民营企业则难以从银行体系获得金融资源，不得不求助于民间融资等高风险、高成本的非正式渠道。〔23〕在理想状态下，资金、土地等要素应流向最具效率的市场主体。然而，在所有制歧视下，资源配置被扭曲，稀缺的要素资源配置向平均效率相对较低的国有企业倾斜，损害了一些经济上更有效率的民营企业发展，造成我国民营企业难以发展壮大，长期处于小而散的低水平均衡状态。

就行业上下游的市场主体方面来看，一些企业处于上游要素市场，一些则处于下游产品市场，这种不均等天然存在。但是，在行政力量的干预下，上下游主体间的不均等被进一步放大。上游要素市场的存在较高的进入壁垒，被少数企业所垄断，处于上游要素市场的企业凭借更高的市场地位和市场势力，倾向于限制供给、抬高价格，这在增加上游企业盈利能力的同时也压缩了下游企业的盈利空间，造成上下游企业间利润分化。〔24〕市场主体间不平等还会经由劳动力市场传导至收入分配，导致上下游从业人员间收入分化，具体表现在总就业人口占少数的上游从业人员获得更高收入，在就业人口中占多数的下游企业从业人员收入偏低。而后者边际消费倾向更强但难以获得更高收入，使自身需求无法转化为有效需求，直接导致内需疲软，这样不仅影响经济增长动力，还会威胁国民经济循环和社会安定。

第三，市场规则和标准有差异。统一、兼容的规则标准是统一市场的制度根基。但是，从现实看，无论是产品市场还是要素市场，各行业间、地区间的标准和计量体系都存在较大差异，这增加了经济循环各个环节内部及环节间的摩擦，导致市场供给与需求难以及时有效地对接。以产品市场为例，企业按照本地标准生产的产品可能不符合外地标准，而要进入外地市场则意味着企业需要重新调整生产参数以符合新标准，成本增加，价格竞争力极易丧失，使产品在外地市场销售受阻。不相兼容的规则标准使企业无法在区域市场间无缝对接，推高了交易成本，压缩了企业在本地市场之外的生存空间。企业成长空间受限于狭窄的本地市场，不仅不利于其自身的发展壮大，也损害了消费者利益。

而造成规则标准不一致的主要原因在于认知时滞和利益集团的阻碍。与西方发达国家数百年市场发育历史相比，我国社会主义市场经济仅经过短短数十年的探索，在这个过程中，不可避免地存在对市场规律认识不足、应对经验不够的缺陷，导致市场规则标准不一的问题迟迟没有得到重视和有效解决。同时，与市场进入退出壁垒类似，差异化市场规则和标准本质上也是在分权和晋升激励下，地方政府为了将政绩留在本地，保护本地企业所采取的一种策略性行为。在这种差异化的规则和标准下，地方官员、本地企业从中受益并形成既得利益集团。一旦统一规则和标准设立，在没有行政壁垒的情况下，外地商品、要素的进入势必会冲击本地市场，对本地企业利润、官员政绩形成威胁，这些既得利益集团往往会阻挠改革，延缓统一进程缓慢。

第四，市场秩序有紊乱。良好的市场秩序是经济顺畅运转的前提。在过去几十年里，尽管市场秩序在不断完善，但垄断、不正当竞争、假冒伪劣等失序行为依然存在，这在一定程度上说明政府在市场秩序的治理上仍存在不足。治理缺陷主要表现在两个方面：一方面，政府在市场秩序上管得“太少”，放任失序行为野蛮生长。市场平稳有序运行需要政府制定制度、规则来规范、引导、监督市场主体行为，但是，现实中相关的制度供给在质和量上都是不足的。从量上看，制度建设滞后于经济发展，形成制度缺口。伴随着科技飞速发展，我国经济发展中涌现出许多新业态，这些新业态不在传统规则的约束范围内，而新的规则又没有及时建立，监管真空为从业者虚假宣传、诈骗、偷税漏税等种种机会主义行为提供生长空间。①一个典型的例子就是互联网金融，由于缺乏法律对从业企业行为边界作出明确界定，该领域非法集资、诈骗等市场失序事件频发。从质上看，制度可操作性不强，导致制度持续性、权威性、有效性不足。现行的一些制度只有原则性规定而没有细化的、具体的程序规则，致使制度无法被执行，要么成为“一纸空文”要么被反复修改，不仅难以实现稳定市场主体预期、维护市场秩序的初衷，甚至还会造成对政府、制度的信任危机。

另一方面，政府对经济活动干预“过多”，扰乱正常的市场秩序。我国由计划经济向市场经济的转型过程中，虽然市场在资源配置中的作用越来越大，但是政府依旧掌握土地、资本等关键性要素的配置权力。政府在经济活动中往往既充当“裁判员”，又充当“运动员”，直接参与资源配置。在短期政绩驱动下，地方政府更倾向于将土地、信贷资源配置给本地企业、国有企业，为外来企业、民营企业设置壁垒，这种保护主义行为本身是对市场公平竞争秩序的破坏。不仅如此，在缺乏有效监管的情况下，政府部门对资源配置权力的垄断为寻租设租提供空间，极易引发腐败〔25〕，导致种种市场乱象。例如国土资源部门集土地审批、规划等权力于一身。近年来，随着土地资源价值飙升，该部门贪污腐败案件高发，公职人员利用职权为非法占用耕地、土地未批先用等违法违规行为大开绿灯，造成土地市场秩序混乱。

第五，基础设施有短板。任何市场的运转都有赖于基础设施，全国统一市场更是如此。当前，在很多领域里，支持全国性交易的基础设施尚未建立或有待改进，区域间市场无法有效对接，资源自由流动受限，潜能难以充分发挥。以流通领域基建为例，大量文献表明，交通基础设施有利于降低运输成本，促进市场整合。〔26〕改革开放以来，我国交通运输体系不断完善。从全国层面看，以公路、铁路为代表的交通网络基本建立。但是，从区域间看，行政边界间交通线路少，路面质量差，“断头路”“瓶颈路”普遍存在。〔27〕之所以如此，表面看来是由于天然的地理障碍，交接地带地形复杂，位置偏僻，交通设施建设难度大。但更为深层的原因则在于分权竞争所引发的政府间协调不足。交通基础设施具有外部性，不仅有利于当地经济发展，也会对邻近地区产生溢出效应。〔28〕在官员晋升锦标赛下，于对手有利就是对自身无益，收益外溢降低了地方政府的预期收益和激励，造成其对边界交通基础设施投资不足。〔29〕作为产品流通的重要载体，交通基础设施区域间阻滞必然会对市场一体化进程造成不利影响。

不仅承载一般产品流通的交通基础设施有待改善，作为要素流通重要设施的产权交易机构建设也任重道远。在硬件方面，全国统一的产权交易机构尚未建立。经历30余年发展，产权交易机构数量较多，在省、市、县三级行政区域均有分布，然而其业务范围多被限制在相对狭小的本地市场，成功对接有效需求的概率降低，大量的要素被闲置，无法被商业化、转换为生产力。例如，多省曾出台规定，金融资产类交易不得跨区域展业，外省交易场所不得在本省区域内展开经营活动。在软件方面，全国统一的交易规则缺失。现行区域性机构间交易规则不一，各行其是。差异化的规则客观上阻碍了交易机构之间的合作，造成交易范围和规模难以扩大，一体化的产权市场发育缓慢。

第六，公共服务配套有区别。公共服务联通是市场联通的前提条件。然而，从现实来看，区域间公共服务配套并未联通。之所以如此，原因在于一些公共服务的政策性规定导致劳动力无法在全国范围内流动。一个典型的例子是户籍政策。任何一种公共配套都直接关系到劳动力的流动成本及收益，进而影响其流动意愿。〔30〕在现行的户籍政策下，户籍与教育、医疗、社保等一系列公共服务配套挂钩。但是，这些公共服务并不能随着劳动力流动，造成流动人口于流入地获取公共服务成本高昂甚至难以获得公共服务，构成流动人口迁移的巨大成本，导致我国劳动力从低效率地区向高效率地区的流动不充分〔31〕，呈现“半”流动状态：在时间上，表现为暂时性流动，随着年龄增长，年长的劳动力倾向于返乡就业；在空间上，则表现为年轻男性流动而妇女儿童留守的特征。这种劳动力流动不充分状态不利于人力资源的有效配置，损害总体经济效率。

另一个典型的例子是土地管理制度。在现行的土地管理制度下，各地建设用地指标由国家层面分配，一旦分配完成，无法进行跨区域的交易置换。2003年以来，土地供应向中西部省份倾斜，东部省份则被压缩。但是，相较于中西部，东部经济活动更活跃、人口密度也更大，相应地对土地的需求量也就更多。在用地指标无法跨地区流动的前提下，土地供应与需求在空间上呈现错配状态。〔32〕东部地区土地供不应求，直接造成地价飞涨〔33〕，既阻碍劳动力由欠发达的中西部地区向发达的东部地区流动〔34〕，也不利于企业全要素生产率的提高。

第七，监管体系有错位。一个有效的市场仅凭市场的力量是不够的，也需要政府监管的介入。但是，政府作用的发挥必须建立在有效监管的基础上，否则，非但市场失灵的问题得不到缓解，甚至会加剧资源配置的扭曲程度，造成更严重的效率损失。反观现实，随着市场经济的深入发展，虽然政府监管无论是在制度层面还是在执行层面都有长足进步，但也存在诸多漏洞和不足，阻碍了统一市场的建设。在制度层面，问题突出表现在监管主体权责不明上。一直以来，始终没有成文的法律法规对市场与政府之间、中央政府和地方政府之间、政府各个部门之间权力和责任进行清晰地界定。在这种情况下，监管错位问题极易出现：一方面，强势主体易与弱势主体“争利”，比如该市场做的事最终由政府做了；另一方面，强势主体极易向弱势主体“转嫁”任务，突出表现为该中央政府做的事情，最终被推给地方政府做，该由地方政府某一部门做的事最后落在另一部门头上。

制度供给不足直接导致执行漏洞，最终造成监管效果事与愿违。在实践中，模糊的权责范围给执行者带来极大的伸缩空间。当涉及责任分担时，由于各级政府主体责任并未被有效地划分，从客观上讲，监管的行为后果带有不确定性，极有可能“做多错多”，此时，为了规避风险，监管者们往往倾向于缩小责任范围，相互推诿，最终造成市场中一些领域处于监管出现“真空”，野蛮生长；而当监管行为能够带来明显的利益时，各级政府一拥而上，以致出现“九龙治水”多头监管的局面。无论是监管“真空”还是重复监管，实质上都会引发资源错配，带来社会福利损失。对监管者来说，混乱的监管秩序显然会拉高整体治理成本；而对于被监管者来说，经济活动过程中的市场摩擦无疑会因此加剧，交易成本被迫抬升。更为严重的是，制度供给本身也在监管者的职责范围内，上述“有责就推，有利就抢”的失范状态极有可能影响到新制度的构建，进而形成“制度供给紧缩—执行不佳—制度供给进一步紧缩”的恶性循环，导致改革进程迟滞，问题长期难以解决。

第八，激励协调机制有漏洞。一旦监管者既是改革的决策者又是执行者，便需要为了实现自身利益最大化进行成本收益权衡。在理论上，只有当监管者（同时也是改革者）预期收益大于成本时，改革才得以推动。而在现实中，监管错位之所以迟迟得不到改善，关键原因在于各级政府之间激励协调存在漏洞，导致改革成本收益不对称，使有效的改革陷入“拖延”和“难产”的境地之中。

现行制度激励机制扭曲，导致短期利益、局部利益成为改革者成本收益权衡下的理性选择，长期利益、整体利益被忽视。例如，在财政分权和以GDP为核心的晋升锦标赛体制下，地方政府和官员间竞争加剧。〔35〕在官员任期制下，主政者需要在短期内提升经济绩效以在博弈中占优，倾向于采取市场分割的策略，将资源留在本地，保护本地企业，为了实现这一点，地方政府人为设置进入退出壁垒，实行差异化的规则标准。上述的种种行为，从短期看损人利己，有利于增加本地税收、GDP，保护就业；但是从长期来看，既损人又不利己，地方保护引发企业预算软约束，使其陷入惰性空间，效率低下，经营亏损，依靠政府补贴勉强维生。在此种路径依赖下，企业没有提高效率的激励，在市场上缺乏自生能力，这种“溺爱”既不利于企业成长，也不利于地方经济社会进步。

激励扭曲叠加协调漏洞，致使改革成本大于收益，造成改革拖延。一方面，现有激励结构下形成既得利益集团，利益格局已趋于稳定甚至有固化趋势，改革必然涉及利益的重新分配，极有可能造成既得利益集团福利受损，导致其不愿意改革甚至凭借强势地位阻碍改革，形成改革隐性成本。另一方面，改革兼具时间和空间上正外部性。当前制度缺乏成本分担、利益共享的协调机制，导致先动者付出的改革成本得不到充分补偿，丧失改革积极性和主动性。譬如，大量文献证实，教育有利于提升社会人力资本水平，进而促进经济增长〔36〕，但是，教育投资的成本与回报往往具有时间上的不一致性，对于地方官员来说，投资教育就相当于“前人栽树，后人乘凉”，投入的成本在任期内看不到回报，这在一定程度上造成我国政府教育经费投入占GDP比重偏低。〔37〕又例如，在污染治理上，A区域付出大量成本净化空气、改善水质，通过自然界物质循环、能量交换过程，B区域轻易就能“搭便车”〔38〕，从中获益，如此看来，“搭便车”显然是经济上更为合算的选择。当这一决策成为各地的集体行动时，改革往往会不了了之。

上述问题并非彼此独立，而是存在一定的逻辑关系。激励协调机制是其深层的关键，正是由于各级政府间及政府各部门间激励扭曲、协调不足造成政府长期以来忽视市场监管、基础设施建设、市场秩序、公共配套等公共服务的提供，更加倾向于直接参与到经济活动中，并由此产生市场进入退出壁垒、差异化的规则标准、市场主体差异化待遇和市场秩序紊乱的表层问题。

总体来看，上述这些问题的背后存在着共同的诱因——政府市场间职能错位。错位主要体现在两个方面：一是政府越位，即政府干预过多，在许多领域越俎代庖，以政府选择替代市场竞争，如人为设置市场壁垒、制定差异化的规则标准、区别对待不同市场主体等行为，事实上干扰了市场公平竞争、优胜劣汰功能的发挥；二是政府缺位，即政府在市场失灵处管得太少，由于激励协调存在漏洞导致政府充当市场“援助之手”的预期收益小于预期成本，使市场缺乏提供基础设施建设、公共服务配套、市场监管等公共服务的动力。

四、破解全国统一大市场构建问题的关键：政府与市场职能归位

综上所述，构建全国统一大市场的核心在于处理好看得见的手和看不见的手之间的关系。市场本身是有效的，通过价格、竞争等机制，资源能够得到最优的配置。但其前提在于构建公平竞争的统一市场体系，而这有赖于政府公共服务职能的有效发挥。因而，构建全国统一大市场的关键就在于让政府和市场的职能归位。

第一，在政府与市场之间，让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府则在提供公共服务方面发挥更多作用。在计划经济向市场经济转型时期，政府部门往往依靠行政力量干预市场经济的正常运行，引发一系列问题，不利于统一大市场建设。例如，在一些产业政策的实施过程中，政府由于无法收集所有市场主体信息，信息不足造成要素资源价格扭曲，导致资源错配，经济运行低效等。改革开放以来的发展事实也表明，政府对市场运行直接干预越少，经济往往发展得越好。譬如从不同门类市场来看，相较于要素市场，政府管制更少的产品市场发育更好，更具活力；从不同地区市场来看，相较于中西部地区，市场化程度更高的东部地区经济效益更好。〔39〕从不同历史时期来看，相较于20世纪90年代以前计划经济占主导的时期，20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的深入发展，我国经济不仅增速更快，也更趋于平稳。〔40〕

因而，要构建全国统一大市场，必须要减少政府力量对于市场机制的干预，让市场来配置资源，在价格机制的引导下，要素资源将流向效率最高的地方。而政府则应在建设基础设施、联通基本公共服务、统一规则标准、维护市场秩序等公共服务上发力，发力的重点在于打破制约商品服务和要素资源自由流动的藩篱。具体来说，在基础设施建设方面，加大市场基础设施建设力度，建设新的基础设施，补齐当前部分领域基础设施缺失的短板，注重既有基础设施在区域间的对接、融合，弥补基础设施区域间衔接不畅的缺陷，打造协同高效的基础设施网络；在基本公共服务的联通方面，应打破现行基本公共服务、土地供应制度的行政区域界限，推动民生服务区域间互惠共享、土地资源跨区域交易流通，促进劳动力、土地要素在更大范围内自由流动；在统一规则标准方面，整合区域间差异化的市场规则和制度，促进产品、要素资源区域间互认互通；在维护市场秩序方面，政府应规范自身的一些不当的市场干预行为，将更多的财力、精力用于建立法治、保护产权、治理市场失序行为等方面，打造公平竞争的市场秩序。

第二，做对政府内部激励，使政府为市场提供更加精准有效的公共服务。政府与市场职能各自归位，核心在于政府要从具体的经济活动中让位，到公共服务中就位。这就需要政府的自我改革，而改革得以进行的前提在于收益大于成本。但在现有的制度框架下，部分领域存在着激励不相容的现象，政府间权责边界不明晰、协调机制不畅通导致公共服务的收益难以完全内部化，造成相关部门在公共服务的提供上收益与成本不对称，缺乏提供有效公共服务的动力。

因而，必须对现有的制度进行改革。首先，调整激励机制，要让改革者处于一种“激励相容”的状态之中，使其行为与提供更好公共服务的目标相适应。其次，要将各级政府之间，政府各部门之间权责明晰化，这不仅有利于降低行动者风险、稳定预期，也有利于权责明确，避免“公地悲剧”的出现。最后，在权责明晰的基础上，建立政府间利益共享、成本共担的协调机制。政府只有做对激励，才能更加精准有效地发挥“有形之手”的职能，引导市场的“无形之手”更加充分地发挥“做对价格”的作用，以促进国民经济的循环、国民财富的增长。