新时代促进共同富裕的税制改革路径研究

陈旭辉

（澳门大学，澳门 999078）

内容提要：改革开放以来，税收在促进共同富裕过程中发挥了重要作用。进入新时代后，在高质量发展中促进共同富裕的新要求，意味着税收除了发挥调节收入的基本功能以外，还要更加积极参与国家治理，在调整产业结构、创新驱动发展、改善社会环境、保障人民共享发展成果中发挥更大作用。但目前的税收制度仍存在着一些局限性，如央地税收分成比例欠科学不利于产业升级、个人所得税合理性不足、阻碍科技创新发展等。因此，必须进一步优化地方税制，灵活制定分成比例；完善个人所得税制度；加快房地产税、遗产税立法；及时更新消费税、资源税征收范围；充分发挥公众参与在改革中的作用，为促进共同富裕提供制度保障。

2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议在北京召开，此次会议主要讨论如何促进共同富裕。习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求。当前，中国特色社会主义进入新时代，其主要特征表现为从高速增长转向高质量发展阶段。因此，习近平总书记进一步指出要“在高质量发展中促进共同富裕”。[1]税收制度作为调节效率与公平的重要手段，其涉及生产生活的方方面面，有着调整范围广、可靠性强的特点。从这个视角看，促进共同富裕有赖于税收的再分配职能，通过政府“有形的手”的作用，正确处理效率和公平的关系，推动高质量发展，并向着共同富裕的目标逐步前进。

一、促进共同富裕的理论演进

对共同富裕理论的研究，一直是政治经济学领域的核心内容，其贯穿了政治经济学的全部过程。探讨共同富裕所应遵循的一般规则，揭示经济运作的客观规律并加以正确利用，才能最终实现新时代促进共同富裕之目标。

（一）古典政治经济学：普遍富裕

古典政治经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出“通过分工”的普遍富裕（Universal Opulence）①Universal Opulence或译为“共同富裕”。，并强调“在一个政治修明的社会里，造成普及到最下层人民的那种普遍富裕情况的，是各行各业的产量由于分工而大增。各劳动者，除自身所需要的以外，还有大量产物可以出卖……各个人都能以自身生产的大量产物，换得其他劳动者生产的大量产物......于是，社会各阶层普遍富裕。”[2]亚当·斯密为普遍富裕预设了三个条件：首先是“政治修明”，即相对稳定开明的社会环境；其次是采取分工以实现生产力的增进；最后是通过“交换”来达成普遍富裕，而这也意味着需要形成覆盖一定区域的市场。一方面，普遍富裕是指在一定市场地区内，整体的较高收入水平与较小贫富差距。而强调“一定市场地区”的原因在于：不在市场范围的人群，是处于自给自足的温饱状态的人群，而没有富裕而言。因此要形成覆盖一定国家或地区的市场，才能使其突破温饱达到富裕的水平。[3]另一方面，市场的大小也侧面决定了交换能力。市场过小或者支离破碎，人们就无法通过交换获取所需物品，进而限制了分工的程度。“因为在这种状态下，他们不能用自己消费不了的自己劳动生产物的剩余部分，随意换得自己需要的别人劳动生产物的剩余部分。”[2]

对亚当·斯密而言，“富裕”是政治经济学的终极目的。他指出，政治修明，因分工而导致的劳动生产力增进，以及覆盖一定区域市场下的交换，是实现普遍富裕的重要途径。随后，其在《国富论》中又分别论述了与普遍富裕相关的工资、地租、利润等要素的分配问题。[3]总而言之，亚当·斯密用“普遍富裕”的观念，将古典政治经济学和政府经济行为的目的转移到了提升占社会大多数的劳动阶级的福利上来。[4]而西方资本主义国家正是在此基础上，建立起“福利国家”，即把提升国民福利作为调整财富关系、缓和社会矛盾的手段。

（二）马克思主义财富观：所有人的富裕

古典政治经济学虽然提出实现“普遍富裕”，但仅停留在追求物质财富层面，仍是以“资本”为中心而服务于资本，在其看来，生产活动的目的在于资本的再增殖，而普遍富裕也仅是物质财富层面的累积。[5]马克思在《政治经济学批判（1857-1858年手稿）》中指出，“社会生产力的发展将如此迅速，以致尽管生产将以所有人的富裕为目的，所有人可以自由支配的时间还是会增加。”[6]马克思把“所有人的富裕”，即全体成员的共同富裕作为生产的目的。但马克思与亚当·斯密最大的不同在于，前者真正突破了物质财富层面，回归到人的本身，把个人视为一种宝贵财富——“真正的财富就是所有个人的发达的生产力”[6]。因此，共同富裕的本质是促进人的自由、全面的发展。同时，他认为发达的社会生产力是实现共同富裕的实际前提，“因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化”。[7]而个人的自由全面发展，恰好“为社会生产力的充分发展创造广阔余地”，[8]又进一步推动共同富裕，从而形成完整的“自创生、同进化”系统。

事实证明，西方资本主义国家所构建的福利国家是以逐利为核心，无法改变资本对人的异化。所谓“福利”也不过是社会控制、扩大选民基础的一种手段。因此其所能提供的仅仅是“兜底式”的救济与保险，是为了维护资本正常运作的功利性政策，而并非真正提升贫困人群致富能力，也不可能实施实质性提升下层人民生活水准的大规模公共投资与产业建设，无法从本质上解决收入差距悬殊的问题。[9]正如富兰克林·罗斯福所言：“这届美国政府设立了一个又一个办公室，一个又一个委员会，但却没能预见到人民的真切需求和被削弱的购买力。”[10]

（三）中国特色社会主义共同富裕的理论创新

中国特色社会主义共同富裕以马克思主义财富观为基础，是马克思主义中国化的理论成果。具体而言，邓小平把共同富裕从生产活动的目的提升到社会主义本质的高度，他指出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[11]“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。”[11]邓小平在对共同富裕理论发展的基础上，更是创造性地找到了一条适合中国的富裕之路，即“先富-后富-共富”。“让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区”，[11]才能实现共同富裕。而“集中力量，保证重点”[11]也正是社会主义相较于资本主义的天然优越性。需指出，邓小平在强调共同富裕的同时，基本上都会提到“避免两极分化”、[11]“不搞两极分化”、[11]“不是两极分化”。[11]这也成为了中国特色社会主义共同富裕的一个显著特征以及之后历届政府的工作重心。

进入新时代以来，伴随着生产力的高速发展，我国社会的主要矛盾发生了改变，转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。习近平总书记指出，要以人民为中心，解决人民最关心最迫切的问题，不断提升民生福祉。与此同时，当前推动共同富裕已不再是解决“从无到有”的问题，而是如何实现“从有到优、从优到精”的超越，不断提升生产力质量与人民生活品质，“在更高水平上实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。[12]需要强调的是，当前和今后一个时期要在更高效的生产、更高水平的结构、更高质量的供给、更绿色持久的发展中促进共同富裕，而有别于过去的粗放型致富模式。

二、促进共同富裕的税制改革历程

改革开放四十多年来，我国的税收制度根据经济发展与改革的需要不断完善，初步建立适应中国特色社会主义市场经济，具有一定国际竞争力的税收体系，为国家治理体系和治理能力的现代化，促进共同富裕目标保驾护航。

（一）以税收促进生产：1978年-1983年

1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中提出，通过让“一部分人生活先好起来”的方式，带动、影响其他地区人们向其学习，最终“使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”[13]邓小平旗帜鲜明地反对“平均主义”，他强调“搞平均主义，吃‘大锅饭’，人民生活永远改善不了，积极性永远调动不起来。我们现在采取的措施，都是为社会主义发展生产力服务的。”[11]因此，为了尽快摆脱“共同贫穷”的困境，首要任务就是调动生产积极性，大力发展生产力，而这一时期的税制改革正是围绕着这一任务展开，充分发挥税收对经济的调节职能，为促进生产力发展营造良好的制度环境。

首先，为配合改革开放，吸收外资，引进国外先进生产力与管理模式，我国建立起中外合资企业、外国企业所得税等一整套涉外税制。“多吸引外资，外方固然得益，最后必然还是我们自己得益。税收方面可以收一些税，为外资服务的行业可以搞一些，我们自己也可以在那里搞一些有利可图的企业，这样就可以搞活。”[11]具体而言，自1979年起，我国开始了有计划的涉外税收立法工作。1980年至1981年全国人大相继通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》标志着我国涉外税收制度初步建立，在改革开放初期的资金、技术、人才的引进中发挥重要作用。同时，为扩大招商引资规模，这一时期的涉外税收整体上呈现出低税率、高优惠的特点，如1983年《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》修改，将新办的10年以上合营期的合资企业由原来的“一免两减半”税收优惠扩大为“两免三减半”。[14]

其次，为调动企业生产活力，打破吃国家“大锅饭”现象，我国开启“利改税”改革，即将国营企业利润上缴调整为以所得税的形式上缴国家，允许企业留利自主支配。自1979年起，部分地区开始“利改税”试点，1981年，财政部公布《关于改革工商税制的设想》，进一步扩大试点范围。总体上，“利改税”按照两步走策略：第一步，是仅对有盈利的国营企业征收所得税；第二步，则是全面实行以税代利，仅保留极小部分企业继续执行利润包干制度。鼓励多劳多得，企业经营越得当，留予其的税后收入就越多。“利改税”理顺了企业与国家的关系，扩大企业的自主经营权，打破了计划经济下收支统一的“大锅饭”模式，极大调动企业与员工的创造性与积极性，仅1983年实行“利改税”的交通、工商业企业就留存了121亿元的利润，比上年增长28.2%。[15]总之，这一时期的税收主要服务于生产力发展，也基本体现了“先富”的思想，“对有特别贡献的个人和单位给予精神奖励和物质奖励；也提倡一部分人和一部分地方由于多劳多得，先富裕起来，这是坚定不移的”。[13]

（二）以税收调节分配：1984年-2012年

1984年，邓小平在会见意大利外宾时正式提出“共同富裕”的概念，而同年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》标志着以城市为中心的经济体制改革进入了新阶段。这一时期，我国逐渐摆脱计划经济的牢笼，向市场经济靠拢，社会上不同程度的收入差异已初见端倪。邓小平敏锐地认识到：“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”，[11]因此“对一部分先富裕起来的个人，也要有些限制，例如，征收所得税。还有，提倡有的人富裕起来以后，自愿拿出钱来办教育、修路。”[11]在这一思想的指导下，我国进行了一系列税制改革，包括开征城市维护建设税、土地使用税、车船使用税、资源税、企业所得税、调节税等税种。同时针对个人收入明显偏高的问题，国务院于1986年发布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，充分发挥税收的调节作用，防止居民收入差距进一步扩大。

1994年，我国开启了新中国成立以来力度最大、范围最广、效果最深远的税制改革，主要围绕着两个方面展开：首先，统一税制，完善税种。取消以企业所有制形式为基础的所得税征税标准，将国营企业、集体企业、私营企业所得税统一为企业所得税。按照较高收入者多征税、较少收入者不征或少征税的原则，将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税统一为个人所得税。扩大资源税、土地使用税征收范围，并开征新税种。[16]其次，进行分税制改革，理顺中央与地方的财政关系，将一些分散、零星的税种交与地方，而把收入较多，影响较广、需要全国统一管理的税种归于中央，充分调动地方与中央的积极性与能动性。

进入21世纪以来，中央继续强调税收在促进分配公平中的作用。党的十六大报告在坚持“效率优先、兼顾公平”的基础上，进一步提出“初次分配注重效率……再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”[17]党的十七大则开创性地将公平贯穿于整个分配制度，放在了比效率更重要的位置，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”[18]

（三）以税收推动高质量发展：2012年至今

党的十八大以来，我国改革进入“深水区”，这一时期税制改革的目的也发生了新变化，除了为中央财政筹措资金，调节收入分配，还肩负起推动高质量发展的使命。2014年，中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》明确指出：“充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用”。具体而言，为了助推供给侧结构性改革，促进产业升级，自2012年起，我国就逐渐开启“营改增”试点工作，将原本缴纳营业税的项目改为增值税，避免重复征税。营业税是对没有扣除的毛利润进行收税，并且环环征收，改为增值税后，即可在扣除进项后的增值部分差额征税。一方面，减轻传统企业税负压力，降低企业购置先进设备、技术的成本，推动产业优化；另一方面，有利于现代服务业发展，促进服务业与制造业的融合发展，带动产业结构升级。“无论是哪个产业，越是与现代服务业的产业关联度高的产业，受惠于营改增政策红利的效果越明显，从而有利于中国加快形成以科技创新引领的新经济增长极。”[15]

进入新时代以来，我国的主要矛盾发生改变，基于习近平“共享发展成果”的理念，中央在税收政策上适时提出“两个同步、两个提高”的分配方针，即城乡居民收入与劳动报酬要同经济增长和生产率提高保持同步，提高居民收入与劳动报酬在国民收入和初次分配中的比重。2018年，我国开启了新一轮个人所得税改革，提高免征额，并首次采用综合征税计算方式，新增子女教育支出、大病医疗支出等专项扣除，增加居民收入，提高消费能力，改善人民生活水平，为促进人的全面发展提供保障。

三、促进共同富裕的税制短板分析

回顾我国的税制改革进程，在历经几次重大变革的过程中，税收制度在促进共同富裕方面发挥了重要作用。进入新时代以来，在高质量发展中促进共同富裕又给税收工作提出了新要求：税收不能仅满足于做好收入调节的基础工作，还要在助推产业结构升级、新旧动能转换、改善社会环境、保障人民共享发展成果中发挥更大的作用。但事实上，当前的税制并不能很好适应上述需求，亟待作出进一步调整。

（一）地方税收入偏低，分成比例欠科学，制约地方产业转型升级

地方税指的是由国家税务机关统一征收，且收入归于地方金库的一系列税种的总称，其包括：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、资源税、契税、烟叶税、环境保护税等。①城镇土地使用税、资源税仅有极少量中央分成，为方便计算，统一归纳为地方税。理论上，环境保护税是不应归于地方财政所有，但为调动地方政府在环境保护工作中的积极性，因此暂由地方享有。虽然地方税种类繁多，但整体上在地方财政中占比较低：2019年，我国地方总税收76980.13亿元，其中地方税种的收入2684.78亿元，仅占34.9%；2018年，我国地方总税收75954.79亿元，而地方税种的收入也仅有25325.71亿元（见图1）。可见，地方财政主要依赖中央与地方的共享税收入以及非税收入为支撑。地方政府缺少固定税收收入，对转移支付的需求过大，地方治理的能动性不强，在面对突发事件时的财政抗风险能力不足。

图1 我国地方税收结构②数据均来自于国家统计局《中国统计年鉴》。

同时，以增值税、所得税为主的中央与地方共享税采取“一刀切”的分成比例，并未考虑到不同地区的经济发展情况，容易造成“富者恒富，穷者恒穷”的局面。[19]而在共享税中，又以增值税为主，导致地方政府为增加收入，一味追求投资规模，过度引进低端、高耗能产业，不利于本地区产业转型升级。

（二）个人所得税设置缺乏合理性，不利于创新驱动生产力发展

个人所得税存在制度缺陷，不利于调动劳动积极性，影响高端人才培育。一方面，劳动所得的边际税率高达45%，远超其他种类20%的单一税率，在国际上也实属罕见。根据OECD数据库③详见世界经合组织电子数据库OECD.Stat：https：//stats.oecd.org/.，其成员国中除荷兰、比利时、英国外，个人所得税最高边际税率均低于45%。而目前45%的边际税率大多由科研工作者、专业人才适用，既打击了高层次人才的劳动积极性，又增加了高科技公司的用工成本，极易导致人才流失。[20]事实上，这一边际税率也不能真正达到对高收入群体进行调节的目的，因为他们高收入的真正原因并不在于高昂的劳动所得，而是由于其收入的来源与种类丰富。另一方面，综合计征不全面，征税范围存在漏洞，对网红、网络主播、带货等新兴就业人员的个人所得税征管较为混乱，激化其与传统就业人群的矛盾，[21]产生“读书不如当网红”“躺平”等消极的个人选择与价值观，据统计，54%的“95后”最向往的新兴职业是主播、网红。④数据来自于新华网：http：//www.xinhuanet.com//video/sjxw/2017-05/22/c_129612932.htm.

（三）财产税中关键税种缺失，变相扩大贫富差距

财产税是针对公民某一时间点占有和归其支配的财产进行征税，有着税源稳定、逃漏难度大的特点。目前，我国财产税种类单一，房地产税、遗产税等税种的缺失，导致先赋因素⑤先赋因素指的是一个人与生俱来的优势，包括家庭背景、种族、性别等等。的重要性大大上升，代际流动性降低，加剧社会中横向收入的不平等。这似乎就能解释：为什么在国家GDP与人均可支配收入不断提高的情况下，人们对收入水平的满意度却没有上升，很大原因就在于先赋因素所导致的社会不平等结构。

据统计，全国超过三分之一的财产掌握在1%的顶端家庭手中。[22]而根据《2018中国民生发展报告》，2017年我国基尼系数达到0.467。⑥国际公认的基尼系数警戒线是0.4。2014年至2016年我国人均可支配收入的增长速度持续放缓，但与之相较，中国亿万富豪的数量在胡润全球富豪榜上却连续两年蝉联第一。[23]总之，遗产税、房地产税等关键税种的缺位，既造成了财富投资观念的扭曲，“炒房”现象频发，又使得巨额家族遗产无序积累，在社会中涌现出大量食利阶层。

（四）消费税课税范围更新不及时，阻碍人民更好地共享发展成果

消费税调节作用不明显，甚至出现“反向调节”的情况。首先，消费税课税范围长期未更新。一方面，越来越多的高档消费品未及时列入征税范围，例如高档箱包、高档服饰、私人飞机、智能硬件、电子外设等等；另一方面，随着人们生活水平的提高，过去所定义的高档化妆品却逐步沦为普通家庭的必备品，甚至是“平价商品”。①高档化妆品：主要是指10元/毫升（克）或15元/片（张）及以上的美容、修饰化妆品。正装口红一般为3-4克，按照目前市面上常见口红的价格，基本都已属于“高档消费品”。但经笔者调查，事实上消费者普遍认为100元以下的口红是能接受的“平价口红”。其次，缺乏对高消费娱乐行为的规定。伴随着人们消费习惯的转变，野外狩猎、高空跳伞、包船海钓等高端娱乐消费行为成为高收入群体所热衷的活动。但现有制度仅是针对特定货物或消费品进行征收，对娱乐消费行为并不涉及。[24]总之，当前消费税制度对居民消费转型升级的适应性较弱，落后于人们对美好生活的追求。同时，在对高收入群体的消费行为进行调节时又显得力不从心。

（五）税制改革公众参与程度较浅，削弱共同富裕的“人民性”基础

共同富裕的价值维度在于“人民性”，税收在促进共同富裕时也要坚持“人民性”的基本要求，其既体现在取之于民用之于民的税收理念，又体现在税收立法、征管、改革等各个环节的公众参与之中。[25]但当前，我国税制改革中公众参与的水平较低，程度较浅，“人民性”基础薄弱。并非公众对税收制度漠不关心，事实上，房地产税、个人所得税等一系列税种的修订都曾引发社会的广泛讨论，但也仅限于讨论环节，很少能对决策产生真正的影响。

其原因在于：首先，公众参与税制改革的渠道较窄，主要以互联网为主，这就导致年龄较大或身处老少边穷地区的公民难以表达意见。同时，公民虽然可以在财政部、国税局官网或者微博等社交媒体上对税制改革发表意见，但由于缺乏话题引导，讨论重点分散，因此难以形成有效的立法建议或调查报告。其次，信息公开程度较低，仅公布修正案、立法草案等“结果”信息，缺乏对会议记录、发言情况等“过程”信息的公开。怀特海的“过程哲学”指出，世界是过程演化的集合体，“过程就是实在，实在就是过程”。[26]因此对过程的把握远比结果更为重要，而改革者的价值考量与利益权衡也往往蕴藏在这些过程信息之中。税收立法本身就具有较强的技术性，民众在缺乏专业知识的情况下，又没有足够的过程信息加以辅佐，其参与效果必会大打折扣。总之，薄弱的公众参与机制，一方面，导致民众诉求表达不完全，参与过程流于形式，对于税制改革的接受度、满意度降低；另一方面，又将改革者置于“孤立”地位，基于“有限理性”而作出的决策往往带有巨大的舆情风险。

四、新时代促进共同富裕的税制改革路径

（一）完善个人所得税制度，激发科技创新活力

个人所得税的改革重点不应仅限于提高起征点。首先，考虑降低劳动所得45%的最高边际税率，并对符合条件的高层次人才给予免征个人所得税的优惠，调动科技创新活力，服务于创新推动生产力发展的国家战略。其次，逐步减少税率级次，将现有的七级累进税率减少至四到五级，扩大低税率适用的级距，减轻中低收入群体税收负担。[27]最后，在专项附加扣除方面，应根据不同地区经济发展水平、物价指数、通胀率等动态调整扣除额或规定浮动系数。[28]同时，逐步扩大综合计征范围，直至全面的综合计征。总之，共同富裕的最终落脚点在于每个人自由、全面的发展，因此应把个人所得税改革作为促进共同富裕的重要措施，既提升人民生活质量，增进社会福祉，又激发人民主体的创造力与积极性，促进人的自我完善与发展，体现以人民为中心的中国特色社会主义共同富裕观。

（二）加快房地产税、遗产税立法，营造和谐稳定的社会环境

相对开明的社会环境是实现共同富裕的必要前提，而占比过大的先赋因素严重扭曲了公平合理的社会结构，大大增加了社会的不稳定性，高收入群体牢牢把控社会的资源与上升渠道，使得通过双手致富成为妄谈。近年来，年轻人中的“下海潮”逐渐被“公考热”所代替，也从侧面反映了亟待改善的社会大环境。因此，首先要加快推进房地产税立法，逐步在全国范围内开征房地产税，一方面，有助于树立居民正确的投资观念，建立以消费为主体的国内循环结构；另一方面，有助于改善地方财政，随着城镇化率的提高，房地产税必将成为地方税收的主体税种，逐渐扭转主要以共享税为支持的地方财政结构，为地方财政提供稳定的收入。其次，尽早开征遗产税，打破巨额财产的无序积累，减少纵向不平等对社会结构的影响，在鼓励年轻人自主创业，积极向上的同时，促进社会慈善、公益捐赠等第三次分配机制发挥作用。

（三）及时调整消费税、资源税征收范围，迎合高品质生活追求

适时调整消费税的征收范围以及高档商品的认定标准，避免过度征收，使其与人民生活水平、经济发展情况保持一致，提高人民生活品质。将高级会所、高尔夫球场等高端消费娱乐行为纳入征收范围，更好发挥收入分配的调节作用。

高质量发展应该是不以牺牲环境为代价的绿色发展。因此，要进一步扩大资源税征收范围，有计划地将森林、草场、海洋等资源列入征收范围，与环保税相协调，突出资源税的“绿色”属性，明确资源税保护环境的立法目的，促进经济结构转型，推动可持续发展，让绿水青山融进高品质生活。[29]

（四）灵活制定央地共享税分成比例，推动产业结构转型升级

首先，在培育以房地产税为地方主体税种的基础上，逐渐降低共享税中增值税在地方政府的分成比例，抑制地方政府的冲动性投资，避免一味追求规模的低水平重复建设。着眼长远利益与综合效益，鼓励引进或投资高新技术产业，而非采取急功近利的短期行为，注重生产力“质”的飞跃，而非“量”的扩张。其次，根据不同地区经济规模、居民收入水平与地方债务风险等指标，灵活制定中央与地方在个人、企业所得税上的分成比例，给予经济弱省更高比例的所得税分成。同时，还要考虑税收分成的纵向调整，[19]即在面对突发自然灾害、公共卫生等事件时，针对特定地区受灾情况，可以考虑暂时不向中央分成，以帮助地方政府度过危机。

（五）重视公众参与机制建设，提升人民的参与感与获得感

首先，要拓宽公众参与途径，确立制度化的公众意见表达渠道，通过听证会、座谈会、田野调查、街道走访等方式，了解社会不同阶层对于某项税制改革的意见，并且有意识地引导公众对一些条款进行重点讨论。同时，警惕以专家意见取代公众意见：专业人士的价值观与理想与普通大众存在着分化与隔离，不一定能很好反映民众的价值选择。大众追求的是涉及日常生活的经济利益，往往与专业人士的理想追求有所差距。同时，专家所代表的“技术理性”也并非适用于任何场合。[30]例如，在古建筑保护中，民众首先考虑的是自身的生存空间是否受到挤压，唯有达到其预期时，才会思考城市的文化与品位等因素。而在税收立法方面，公众也确有充足的生活经验对专业人士的意见进行质疑。其次，提高政府信息公开程度，将会议纪要、起草流程等“过程信息”纳入公开范围。同时，在提交人大最终表决时，还应附带公众参与情况报告。

总之，公众参与很大程度上提升了公民对税制改革认同感和参与感，同时也锻炼了其参政议政的能力。人们在参与中学会区分欲望与冲动，不断推动负责任的社会行动与政治行动。正如卢梭所认为的，参与不仅是民主制度中的一种保护性附属物，其对参与者也能产生心理效应，在个人与制度间保持持续的关联性。[31]