生态环境修复市场化：逻辑理路、模式选取与实现路径

○ 唐涛 夏宇豪

（嘉兴南湖学院人文与艺术学院，浙江 嘉兴 314001）

一、引言

生态环境破坏愈加剧烈，公众对优美生态环境的需求与环境服务供给不足之间的矛盾愈加凸显，国家推进生态修复的意旨亦愈加明确，生态环境修复市场化作为新兴环境治理方式应运而生。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。2014年国务院出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，对第三方投入生态修复做出了总体指导意见和要求，为后期生态修复市场化奠定了政策基础。2015 年中共中央国务院在《生态文明体制改革总体方案》提出到2020 年构建起生态保护市场体系。“十三五”期间，国家探索鼓励社会资本投入生态修复，通过赋予一定期限的自然资源产权等政策，激励社会主体投入[1]。面向“十四五”，国家绘制了生态修复的蓝图，着重治理突出生态环境问题，有序推进农业空间、城镇空间、矿区、海洋等生态修复。在地方环境治理方面，上海市、安徽省、吉林省、山西省等多个省、自治区、直辖市根据实际情况陆续颁布了关于吸收社会资本投入生态环境修复的政策性文件。与此同时，国家还针对水污染防治、湿地保护、矿山修复等专项治理，渐进引入社会资本投入生态修复，建构生态保护市场体系。

实际上，生态修复市场化作为新兴治理模式兼具逻辑机理与现实意义。我国从引入第三方主体治理到逐步布局生态修复市场化取得了一定成效，生态修复市场化作为环境污染第三方治理的下位手段，能够进一步优化资源配置，扭转一直以来政府管制下的生态修复模式。但是生态环境损害难以认定，修复的裁判要求较高[2]，生态修复投入大、收益低、回报时间长的特点决定了市场化进程举步维艰。生态修复行业发展亦未成熟，诸多机制仍有待完善。

二、生态环境修复市场化的逻辑理路

生态环境恶化作为市场经济发展的副产品之一是我国生态文明建设是一项巨大挑战，政府作为国家行政机关基于其公共职能负有防范生态环境风险、管控生态环境势态的义务，有必要针对生态环境修复予以干预。然而，实践中政府行政命令式干预在推进生态环境修复的同时，一定程度让渡了经济运行效率，甚至出现“政府帮倒忙”的现象。可见，市场经济的无序竞争容易诱发种种生态环境问题，却并不意味政府干预可以替代市场机制。相反，生态修复市场化可以作为政府推进生态环境治理体系和治理能力现代化的实现方案。

值得关切的是，生态修复市场化并未阻隔政府干预。无论基于我国社会主义市场经济体制抑或政府职权视角，政府在生态修复中均为重要参与主体，对推进生态修复市场化有序运转具有调控功能。因此，可以认为政府干预下的生态修复市场化机制具有其内在逻辑。其逻辑起点在于满足公众对于优美生态环境的需求，实现社会经济的可持续发展，逻辑内核是推进生态环境治理体系和治理能力现代化，逻辑旨归是推进国家生态文明建设。

（一）以满足公众对优美生态环境的需求，实现经济社会可持续发展为逻辑起点

人因自然而生，自然界是人类一切生命活动之源泉。生态环境保护事业功在当代利在千秋，优美的生态环境是最公平的公共产品，关系社会公众生存权和发展权的保障。生态环境修复市场化作为生态环境保护事业的重要组成部分，能够推进生态破坏和环境污染有序治理、系统治理和科学治理，通过市场化手段破解经济社会可持续发展的深层次难题，严格管控自然条件和环境资源的承载力，不断满足公众对于美好生态环境的需求，保障公众在健康安全的环境下成长发展，实现经济社会发展与生态环境保护互促共进。

（二）以推进生态环境治理体系和治理能力现代化为逻辑内核

推进生态环境治理体系和治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，而实现生态环境治理体系和治理能力现代化则对生态环境修复思维和方法提出了挑战。生态环境修复市场化具有显著的溢出性效应，能够通过市场的方式整合各类生态修复资源，体现了市场经济背景下关于生态环境治理思维方式与价值观念的转变，改变以往主要依赖政府行政手段进行生态环境修复的模式，通过问题导向综合运用经济手段和法律手段健全生态保护和修复机制，促进生态环境修复效能提升。

（三）以推进国家生态文明建设为逻辑旨归

我国生态环境修复市场化的实践与探索并非“空中楼阁”，其逻辑旨归在于服务国家生态文明建设。推行生态环境修复市场化是生态文明建设的实践阐释，生态文明建设的总体要求涵盖了生态环境治理与修复，强调经济社会发展与生态环境保护之间的平衡。一方面，它回应了生态环境修复公共利益的需求。生态环境修复不仅包括直接的生态利益，还包括间接的经济利益[3]。就生态修复市场化而言，其能够平衡二者之间的紧张关系，促使公共利益得到及时维护，市场参与主体根据“谁治理，谁受益”的原则分配修复带来的利益。另一方面，生态修复市场化是提升修复质量的需要。生态环境侵害的潜伏性、复杂性等特征，以及生态环境修复的技术性、应急性、传统救济方式的局限性等特征，要求环境公共治理模式更新，由政府本位向市场本位转换的生态环境修复是推进我国生态文明建设的必由路径[4]。

三、生态环境修复市场化的模式选取

我国生态环境修复市场化机制是由党中央国务院以国家政策的形式颁布，并在地方的积极响应下实践的。地方权力机关和行政机关积极推进第三方主体参与生态环境治理，并在第三方治理中探索生态环境修复市场化模式。本文通过对全国34个省级行政区关于环境污染第三方治理的规范性文件进行搜索，最终共获取19个地方性省级文件。其他省级行政区暂无相关规范性文件发文信息。值得注意的是，关于生态环境修复市场化具体规范性文件稀少，仅有自然资源部于2019年发布的《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，河北省自然资源厅于2020年印发的《河北省关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的实施办法》以及辽宁省自然资源厅办公室于2020年转发的自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复意见的通知。因此，本文基于生态环境修复市场化作为环境污染第三方治理的下位概念，通过分析环境污染第三方治理中引入的市场化模式，进而剖析生态环境修复市场化存在的潜在问题。

本文以搜集到的19份环境污染第三方治理文件为样本。样本涉及的文件分为通知、意见两个类别；发文层次均为省级；发文主体均为省级人民政府；效力级别包括地方规范性文件和地方工作文件；发文时间跨度为2015 年4 月18 日至2018 年4月3日。

根据样本分析得知，环境污染第三方治理的地方性文件呈现出以下特点。第一，注重引入市场化机制。样本文件内容均体现生态环境修复市场化思想，如推进环境公共服务市场化、推进环境公用设施投资运营市场化。第二，发文层级普遍较高。就获取的19份地方性省级文件而言，仅有7份文件属于省级政府发布的地方工作文件，占36.84%，其余12 份文件为省级政府发布的地方规范性文件，占63.16%。较高的立法层级赋予了相关规定较强的约束力，进而保障生态修复市场化得以推进。第三，部分地方治理举措存在缺位。截至2021 年7月，仍有超过五分之二的省级行政区在推进生态修复市场化制度建设上存在滞后，上述省份不乏辽宁、宁夏、西藏、新疆等生态脆弱区域。此类地区经济发展水平相对落后，市场经济开放程度还不够高，这可能是阻碍生态环境修复市场化进程的重要原因。第四，存在个别省市先行示范。本文所选取的19 份样本文件中有18 份文件是在2014 年12 月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》后陆续出台的，唯有上海市人民政府在2014 年10 月就已发布《上海市人民政府印发关于加快推进环境污染第三方治理工作指导意见》，可见其具有一定先行示范意义。

通过对获取的样本进行梳理可以发现，生态环境修复市场化实践模式按照生态修复的主体不同，可以分为政府和第三方企业合作模式、污染企业和第三方企业之合作模式，即“政企合作”模式和“企企合作”模式[5]。此两种模式创新打破了传统的以政府作为单一主体进行治理的生态环境修复模式，为生态环境修复市场化开辟了道路。

（一）“政企合作”模式

生态修复语境中的“政企合作”模式一般是指政府通过财政支出向社会企业购买生态修复服务。作为一种新兴社会管理模式，“政企合作”模式有助于实现政企双方在合作中互利双赢。基于政府视角，其能够弥补资金短缺和技术不足，同时推进社会治理范式转换[6]。基于企业视角，私主体具有自利性，其可以为企业创造收益渠道，同时增进社会认可[7]。

我国“政企合作”模式主要涵盖三种情形：一是政府主导实施的生态环境修复工程；二是政府主导的因历史原因形成的污染场地修复；三是政府组织但由责任人支付修复费用[8]。不论何种情形，其均反映出政府在生态环境修复市场化实践中不断摸索。然而，生态环境修复作为一项综合性强的技术学工程，政府往往在财力、技术等方面捉襟见肘，加之社会管理职能日渐膨胀，人与自然之间的矛盾日益凸显，如何推进环境治理能力现代化构成了新时代政府生态文明建设的新课题[9]。

（二）“企企合作”模式

“企企合作”模式是指负有生态环境修复义务的企业通过支付一定费用委托第三方企业进行生态环境修复的模式。该模式功能在于将损害者的行为责任转换为经济责任。实践中，“企企合作”可进一步划分两种方式：直接合作和间接合作。

1.直接合作。直接的“企企合作”模式是指污染企业直接委托第三方企业进行环境修复并支付费用的情形。生态修复费用由污染企业直接向第三方机构支付，对受损害方、政府仅需承担侵权责任和行政责任①例如全国首例检察机关提起的环境污染民事公益诉讼案件——常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境民事公益诉讼案，许氏二人在无经营许可证的情况下，擅自从事废树脂和废油桶的清洗业务，被检察机关依法提起民事公益诉讼。一审判决许氏二人于判决发生法律效力之日起三十日内，委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案，提交常州市环保局审核通过后，六十日内实施。。

2.间接合作。间接的“企企合作”模式是指由污染企业向政府支付生态修复费用，由政府委托第三方企业进行生态修复工作，污染企业与第三方企业接洽相应的治污任务。2019年浙江省高级人民法院审结中国生物多样性与绿色发展基金会、杭州市生态文化协会诉浙江富邦集团有限公司、浙江富邦皮革有限公司环境污染责任公益诉讼案，判决中维持了嘉兴市中院的原审判决，由被告支付环境修复相关费用2 998万元。本案由法院在依法判决违法企业之环境侵权责任的同时也制定了合理的环境治理方案，充分落实了修复性的治理理念。当地政府部门在第一时间委托有资质第三方企业进行环境修复工程，并在其中积极充当监督者身份，有效遏制了环境污染。

“企企合作”模式，让修复者与污染者分离，促使修复范式从“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁负担、第三方修复”的新模式。“谁污染、谁治理”原则早在1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中就有所规定，但是该原则仅仅包括业已产生的环境污染，具有事后补救的性质。2014年修订的《环境保护法（草案）》审议稿中采用了污染者担责的规范表达。然而，该原则较为局限，仅规定了污染者责任，将生态破坏者等排除在外。因此，立法机关最终确立了损害担责原则，并对损害者责任做了具体规定。“企企合作”向着“谁污染，谁负担，第三方修复”靠近，是损害担责原则的体现，其要求污染企业负担环境污染和生态破坏的责任，并通过第三方主体积极寻求生态环境修复的可能性，采用“私法”手段修复生态环境已成为一种趋势[10]。

综上，“政企合作”模式与“企企合作”模式的适用条件和范围有所区别。“政企合作”模式主要适用于政府主导实施的生态环境修复工程、政府主导的因历史原因形成的污染场地修复以及政府组织修复但由责任人支付修复费用等三种情形，兼具公法行政性与私法自治性的特征，体现出公私合作的属性。“政企合作”模式之运行涉及政府公权力行使和公共财政支出，因此，适用该模式时须具备合法性与合目的性，自觉接受国家权力机关监督和社会监督。而“企企合作”模式的核心要义是由生态环境责任者通过直接或间接的方式与修复实施企业进行合作实现生态环境修复之目的，两者之间体现的是“私法”属性，其适用范围和条件相较于“政企合作”模式更为宽泛，实践中在生态环境责任主体明确、政府尚未干预的情况下均可采用“企企合作”模式履行生态环境修复责任。可见，“企企合作”模式相较“政企合作”模式而言效率更为高效，运行环境更为宽松；“政企合作”模式相较“企企合作”模式而言运行程序更为规范，政策优势更为凸显（见表1）。

表1 “政企合作”模式与“企企合作”模式优劣势比较

四、生态环境修复市场化的现实困境

我国推进生态环境修复市场化旨在一方面遏制环境污染和生态破坏肆意扩延；另一方面促进社会治理范式转换，提振生态环境修复产业发展。然而，要推进生态环境修复市场化依然面临诸多现实问题。

（一）生态环境修复市场化程度不高

生态环境修复市场化新近发展初具规模，尚未形成稳健的发展势态。生态环境修复行业属于专业交叉行业，对第三方企业的人才配置、专业技术以及资本实力均提出了高要求。实践中生态修复的实施主体往往决定着生态环境修复质量[11]，反映出生态环境修复行业准入门槛高的特点，加上现有专业水平还不高、生态环境修复产业内在的高风险等多重因素，对全面推进生态环境修复市场化提出了挑战[12]。相对于发达国家而言，我国生态环境修复产业起步比较晚，发展还不成熟，以中小企业居多，经营范围较为狭窄，生态环境修复水准还有待提高[13]。近年来，我国大型企业生态环境修复项目逐年走高，占据了较大市场份额，而中小企业面临巨大市场挑战。

探其原因，可以从两个方面阐述：第一，生态环境修复市场化顶层设计缺失。我国立法对于生态环境修复市场化缺少专门规范，“市场化”大多囊括在环境污染第三方治理相关文件之中，目前仅有自然资源部发布的部门规章《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。针对引导机制、准入门槛的设定、主体责任界定、不同实践模式下的责任分配等问题亦有待解决；第二，生态环境修复资金需求量大、投资回报周期长的固有特征决定了市场化进程的缓慢。生态环境修复对科学技术提出了高要求，科学技术的发展不足制约了生态修复市场化的进程[14]。生态修复过程中存在二次污染的风险致使前期资金投入无法实现收益，亦使得企业怯于进入生态修复市场。

（二）生态环境修复市场化监管失范

当前，生态环境修复市场化的相关监管制度往往依托环境污染第三方治理机制。尽管在国家宏观治理层面和地方微观监管方面，诸多规范性文件均强调监督管理措施，然而在生态环境修复市场化推行实践中仍然存在一些监管问题。

1.生态环境修复市场缺乏引导、准入、发展、退出等过程的机制。实践中，不乏企业成立生态修复“皮包”公司，并与其签订虚假合同，进而逃避环境责任，转嫁环境风险。另有一些生态修复企业通过承揽生态修复项目，借生态修复之名，行排污或二次开发之实。

2.监管职权交叉重叠。生态文明的建设离不开政府的推动[15]，我国环境监督管理体制施行的是统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理模式，生态修复监督管理职责分属于不同相关部门，这种职责分工多有重叠或疏漏，致使执法主体分散、职权划分不清晰、执法效率低下[16]。原则上各部门“协同”监管转变成各部门“都不管”，对于起步阶段的生态环境修复市场难以形成有效的监督规范。在行政执法过程中往往出现因推行生态环境修复市场化过程中权责不清而致使执法冲突困境。实践中政府部门通过招标方式将生态环境修复项目委托给第三方企业，对企业进行形式审查和治理结果的验收，对第三方企业进行生态修复缺乏全过程监督机制，甚至出现承包企业存在生态修复资质瑕疵，以至于第三方企业中标生态修复项目后进行层层转包的现象频频发生，严重阻碍了生态环境修复产业健康发展。

（三）生态环境修复市场化的配套措施缺位

全面推行生态环境修复市场化机制，需要多方位的配套措施、多元主体协作，单一依赖规范性规定难以取得预期成效。但是现有法律政策并未重视生态修复市场化的配套措施。

1.公众参与机制缺位。由于地方生态环境修复执法力量有限，仅仅依靠地方政府难以充分防范生态环境修复产业带来的环境风险。尽管部分地方政府发布了公民举报机制，但相关规范过于笼统，缺乏可操作性。其中不少公众参与仅限于投诉举报层面，缺乏多元有效途径，反映出部分地方政府对于公众参与生态环境修复的重要性认识不够，社会环保组织、个人在生态环境修复市场化各个环节中的作用难以发挥，这便与公众环境知情权相悖[17]。

2.生态环境修复市场化宣传引导有待加强。为了保证生态环境修复市场化机制顺利施行，需要通过制定规范引导宣传责任主体进行宣传教育，消除公众对于第三方企业参与生态修复的疑虑，给社会公众和第三方企业吃下“定心丸”。然而，目前地方规范性文件对于生态环境修复市场化的规定多为倡议性条文，缺少具体方案，难以起到理想的宣教效果。

五、生态环境修复市场化的实现路径

生态修复市场化作为生态环境治理新范式，在近年实践中渐显成效。然而在生态文明法治建设进程中，缺乏制度保驾护航，生态环境修复产业便难以全面实现市场化，存在市场化“破产”的风险，应从市场过滤机制与激励机制、监督机制、配套措施三个方面予以完善。

（一）建立市场过滤机制和激励机制提升生态环境修复市场化程度

制度创新是提升市场经济活力和创造力的重要保障。激活生态环境修复市场活力，提升生态环境修复市场化程度，可以从两个方面着手：

1.制定市场过滤机制。当前我国对于生态环境修复产业准入门槛未做明确规定，致使各类生态修复企业质量参差不齐，其中不乏政策投机者，对生态修复的市场化进程形成了负面影响。为规范生态修复市场化环境，《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》②参见《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》“（八）环境保护部及省级环境保护部门加快推进第三方治理信息公开，构建第三方治理信息平台。鼓励第三方治理单位在平台公开本单位基本情况、第三方治理项目内容、项目验收情况等内容。各级环境保护部门应及时公开随机抽查情况和处理结果。完善有奖举报制度和投诉受理机制。”（以下简称《实施意见》）提出对环境污染第三方治理单位信息公开，依法公布资质不合格、治理不达标、运营管理差、社会信誉低的第三方企业。对此，各地方政府可以通过搭建第三方企业信息库，制定诚信管理机制、市场化评价机制，保障合规优秀企业在生态修复市场“畅通无阻”，充分发挥治理效能；同时逆向淘汰违规违法企业，使其在生态修复市场“寸步难行”，进而保障生态修复市场化向纵深迈进。

2.设立风险保护和市场激励机制。风险保护是针对生态环境修复产业回报时间长、投入大等特征而言，《实施意见》第十二项③参见《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》“（十二）鼓励保险机构发挥在环境风险防范方面的积极作用，对企业开展“环保体检”，为加强环境风险监督提供支持。”提出鼓励在风险保护中引入保险机构，为生态环境修复设置了一道安全防线。政府可以运用经济手段通过市场激励机制保障生态修复市场良性发展[18]，其中市场激励机制包括积极市场激励机制，如减免税费、低息贷款、设置专项科研基金以及生态修复后的权益分配等。就减少税收而言，财政部等部委联合发布的《关于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公告》中对于符合条件的从事污染防治的第三方防治企业减按15%的税率征收企业所得税，此项红利对于第三方企业是巨大支持；就低息贷款而言，政府可以联合银行等金融机构对生态修复企业提供低息贷款以支持产业发展[19]；就设置专项科研基金来说，生态环境修复需要先进的科学技术来支撑[20]，从而提高生态修复的效率和修复程度，减少生态修复成本；生态修复后的权益分配机制是我国在探索生态修复市场化中“谁治理，谁受益”原则的体现，政府可以允许生态修复企业在不损害公益的基础上，在一定期限内获取合理收益。

（二）完善生态环境修复市场化监督管理

首先，强化行政监督。生态环境修复工程具有技术要求高、持续时间长、治理难度高、社会影响大等特点，要求政府对生态修复全过程进行把关[21]。与“企企合作”模式相比，“政企合作”模式中政府的监管职责更为艰巨，从修复方案的敲定，到修复过程的推进，再到最后的验收工作，“政企合作”模式延续了过去政府将环保项目当成襁褓的理念[22]。“企企合作”的模式下，政府需要对生态修复企业资质进行审查，对治理成效进行验收。

其次，强化社会监督。社会监督包括民众对于政府生态修复工作的监督、民众对企业排污治污的监督和民众对第三方修复企业的监督。这就要求政府切实保障公民环境知情权和公众参与渠道：一是政府通过听证会、专家建议等形式多方面地完善生态修复方案；二是拓宽政府信息公开渠道，及时将生态修复相关信息公之于众；三是强化对第三方生态修复企业的监督，包括对其生态修复进程监督以及对该企业征信状况监督。近年来，公众通过网络参与民主监督热情高涨，作为社会治理的有效方式，社会监督在生态环境保护领域成效显著[23]。例如甘肃敦煌万亩防风林遭砍伐，在社会媒体舆论下连登微博热搜，甘肃政府迫于社会舆论压力成立工作专班就相关问题展开调查。生态环境修复讲求“兵贵神速”，注重将污染扼杀于源头，社会监督具有及时性、快速性的特点，契合生态环境治理的内在要求。

最后，推进行业自律。生态环境修复行业市场化的推进，会促成生态环境修复行业组织的形成[24]。行业组织可以发挥牵头抓总、以点带面的作用，实现生态修复产业高速稳定持续发展。行业组织通过与企业、政府双向牵头，弥补市场化带来的弊端，维护稳健的市场秩序，避免技术垄断、行业垄断。同时行业自律还可以弥补行政机关监管不足等缺陷[25]。

（三）完善生态环境修复市场化配套措施

良好的生态环境是公众赖以生存的命脉。推进生态环境修复市场化有序进行，需要政府依法行政，发挥政府在生态环境修复中的市场调节作用。此外也应当认识到政府作为行政机关在生态环境治理中的有限性，进而引导公众力量参与其中，形成公众参与生态环境修复机制[26]。首先，进一步完善公众参与渠道。通过制定公众参与生态环境修复交流、咨询常态化机制、建立生态环境修复有奖举报平台、鼓励符合条件的社会组织依法提起环境公益诉讼的方式，支持个人和社会组织在生态环境修复市场化进程中发挥作用[27]。其次，明确生态环境修复项目中相关主体的具体权责，形成反馈机制，通过向第三方企业匿名问卷等形式检验推进生态修复市场化宣传引导效果。针对不同环境要素领域的生态修复企业制定具体的政策方案，给生态修复企业吃下“定心丸”，鼓励更多优质企业参与到生态修复市场化进程中。

六、结语

在人与自然矛盾日益凸显的时代，生态环境修复市场化体现了国家生态环境治理新范式，是我国生态文明建设的有益探索。我国生态环境修复产业市场化尚处于起步阶段，在国家的总领和地方政府的响应下，生态环境修复市场化将逐渐规范化、明确化、合理化。实践中，尽管某项制度设计具有目的性与合法性，倘若缺乏细则规范与配套措施予以保障，往往难以达到预期治理效果。为避免生态环境修复市场化流于形式，需要进一步构建生态环境修复市场过滤机制与激励机制，完善生态环境修复市场化的监督体系，建立生态环境修复市场化配套措施。