目标价格不同补贴方式对新疆棉花生产的影响

○ 王晓蜀 王鹏举

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832000）

一、引言

中国是世界上最大的棉花消费国和第二大棉花生产国[1]，由于气候干旱少雨、日照充分、病虫害少，加之政策支持[2]，新疆成为中国最为重要的棉花生产基地。二十世纪末，新疆与长江流域、黄河流域共同支撑中国棉花生产“三足鼎立”之势。近两年来，新疆棉花产量占到了中国棉花总产量的80%以上，在中国棉花生产格局中的地位已经演变为“一枝独秀”。

目标价格政策作为支持新疆棉花生产的主要政策，自2014年起开始实施，但在2015-2019年间，目标价格政策在实际执行中存在具体补贴方式的差异，在南疆四地州（特指新疆和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州和阿克苏地区）执行混合补贴方式，在新疆其他地区实行依交售量的补贴方式。《国家发展改革委、财政部关于完善棉花目标价格政策的通知》（发改价格〔2020〕474号）指出，未来两年新疆仍然执行棉花目标价格政策[3]。从2020 年开始，全疆实行补贴方式一致的目标价格政策。

美国是世界上最早实施目标价格补贴政策的国家，早在二十世纪三十年代已经开始实施“平价差额补贴”。随着美国历史和社会经济的变迁，其目标价格补贴政策的操作方式和内容名称也在不断演化，虽然这些政策名称多数未含有“目标价格”四个字，但本质上都是目标价格政策的变种[4]。国外对目标价格政策的研究大多集中于政策对生产的影响效应。HENNESSY[5]指出即使是脱钩补贴，反周期支付仍然产生了风险激励效应。随后，JESUS ANTONA[6]等实证检验了反周期支付和贷款赤字支付的风险激励。一般地，不同补贴政策对农业生产和农产品市场的影响不同。例如，同是目标价格政策，相对于营销贷款计划，美国的反周期支付补贴对全球贸易国际市场的扭曲效应更小[7]；而同时在中国试点的大豆目标价格政策和棉花目标价格政策，前者在试点三年后退出[8]，后者却能够实施多年，并不断完善。

针对不同补贴方式对棉花生产的影响，学者进行了定性分析。较早的研究是基于2014年三种不同补贴方式在新疆阿克苏地区的试点，这三种补贴方式分别是：单一按交售量补贴、单一按面积补贴和混合补贴。调查分析结果认为，虽然三种补贴方式均存在优点和缺点，但最优补贴方式是按交售量进行补贴[9]。具体来看，混合补贴方式在实践中存在以下问题：第一，由于兵团棉花目标价格补贴方式仅与产量挂钩，激励了兵团职工高价收购地方非法开荒地种植棉花的行为。第二，实测种植面积进行的多轮核查耗费巨大，耗费了高昂的行政成本。第三，近20%的农户对棉花种植面积测量结果有意见[10]。而按交售量补贴的积极意义之一是棉农更加注重提高棉花单产，有利于植棉技术的推广和应用[11-12]。但也有学者认为单一按照交售量或单一按照面积补贴或混合补贴方式均有一定的政策漏洞，更优的补贴方式是以有效补贴面积为核心、以“面积优先、突出质量、兼顾产量”为原则的新型棉花目标价格补贴模式[13]。可见，研究者对目标价格具体补贴方式优劣的认识并未形成一致的观点。

纵观现有文献，存在两点不足：第一，在分析目标价格政策效应时，现有研究普遍是将新疆作为一个整体进行分析[14]，而对新疆内部不同补贴方式差异的研究缺少实证对比。第二，在分析不同补贴方式对棉花生产的影响时，主要基于逻辑推理或简单描述性统计得出结论，缺少严谨的实证过程以验证相关推论的正确性。基于此，本文基于对新疆棉花目标价格具体补贴方式差异的认识，研究不同补贴方式对棉花生产造成的影响，即与南疆四地州县域相比，目标价格政策在新疆其他县域是否真正激励了单产提高？提高的幅度是多少？研究结果对于棉花目标价格政策的完善，以及未来将目标价格政策移植于其他农产品上都具有重要意义。

二、新疆棉花价格支持政策的演变与目标价格补贴方式的差异

（一）新疆棉花目标价格补贴政策演变

从2004 年起，中国开始大幅度保护和支持农业，最先受到保护和支持的是主粮产品，随后油料、棉花等关系国计民生的大宗农产品也陆续受到保护。除了2008 年小范围执行临储政策外，2004-2010年间，棉花均实行市场化收购，没有通过价格支持政策大规模刺激生产[15]。2010 年棉花产量大幅下降，为提高农民的棉花种植积极性，我国于2011年开始在全国推行棉花临时收储政策。临储政策在极大地激励棉花生产的同时，也出现了诸多弊端，主要体现在收储政策使得国内棉价无法与国际市场接轨，造成了棉花市场“三量齐增”的畸形状况[16]。为避免市场棉价扭曲，降低农户棉花经营风险，稳定棉花供给，实现价补分离，2014 年中央一号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，随后启动了新疆棉花目标价格补贴试点。2014年设定的新疆棉花目标价格为19 800 元/吨，2015 为19 100元/吨，2016年之后为18 600元/吨。有关棉花价格支持政策的演变（见图1）。

图1 新疆棉花价格支持政策演变历程（2010-2019年）

（二）棉花目标价格补贴方式差异

2014 年是棉花目标价格政策试点之年，这一年目标价格补贴方式在新疆地区（不含兵团）是统一的，即在南疆四地州与疆内其他地区没有差别，都采用混合补贴方式：将补贴总额的60%兑付面积补贴，40%兑付交售量补贴。从2015年开始，新疆其他地区执行单一的以交售量为准则发放目标价格补贴的政策，而南疆四地州仍采用混合补贴。具体来说，政府将目标价格补贴总额切成两块：一块占补贴总额的10%，这10%专门用于兑付南疆四地州基本农户面积补贴；另一块占补贴额的90%，与全疆棉花交售量挂钩[11]。粗看起来，南疆四地州2015 年以后的棉花目标价格补贴政策与2014 年似乎存在较大差别，但其实不然。下面用南疆四地州所获得的补贴额比例来说明（见表1）。

表1 南疆四地州与新疆其他地区目标价格补贴额分配比例测算

根据历年《新疆统计年鉴》中的各地区棉花产量和播种面积数据、目标价格补贴政策方式、面积补贴和产量补贴分配占比可以计算出南疆四地州和新疆其他地区分配到的棉花目标价格总额的理论比例。数据显示，2014 年南疆四地州获取了55.96% 的目标价格补贴额，其他地区获取了44.04%的目标价格补贴额。在分区域实行不同补贴方式以后，2015-2019 年间，南疆四地州获取的目标价格补贴比例分别为：61.73%、58.82%、57.46%、56.85%、56.81%。可见，在2014-2019 年间，南疆四地州棉花目标价格补贴力度近似相等，即可以认为，在两区域实施差异性补贴方式以后，南疆四地州棉花目标价格政策与2014年相同。

三、模型设定、数据来源与描述性统计

（一）模型设定

南疆四地州与新疆其他区域实施了不同的目标价格补贴方式，但植棉农户事先并不知道自己所处的区域会实施不同的政策，不存在基于政策效应的自我选择问题。从政策的实施效果来看，可以近似地认为棉农是随机地选择了在哪个区域进行棉花种植，或者说是被随机地分到了干预组或对照组。因此，本文将目标价格补贴方式的差异对棉农单产水平的影响视为一种“准自然实验”进行分析。

倍差法模型在“准自然实验”中有广泛的应用，常常被用于政策效应的评价。倍差法的分析思路：A、B 两个地区在时点t 之前均没有接受政策干预，在时点t 后A 地区仍未接受政策干预，但B 地区接受了政策干预，只要A、B 两个地区在结果变量上满足平行趋势假设，就可以根据两个地区在时点t之后结果变量上的差异导出政策干预的净效应。换言之，倍差法模型即在时点t之前，A、B两个地区接受完全相同的政策干预TreatⅠ（因为实际上每个地区总在一定的政策干预下），在时点t 后，A 接受的政策干预没有发生变化，而B接受了与过去不同的政策干预TreatⅡ，则只要A、B 满足平行趋势假设，同样可以根据时点t之后A、B结果变量上的差异导出政策干预TreatⅡ的净效应。

全疆均实施了棉花目标价格补贴政策，用倍差法分析似乎并不合适，但根据上述倍差法模型的第二种理解，2015 年之前不论新疆是实施自由市场价格政策、临时收储政策还是目标价格政策，南疆四地州和新疆其他地区并没有差异；而从2015 年开始，新疆其他地区与南疆四地州的目标价格政策之间出现了补贴方式上的差异。因此，本文将新疆其他地区视作政策干预组，南疆四地州实施与2014 年相同的混合补贴方式，因此将南疆四地州视作对照组。

为应用倍差法分析，本文引入县域虚拟变量tppoi，若该县域位于南疆四地州，则tppoi=0，否则，tppoi=1。将2015 年之前称为政策无差异时期，2015 年之后称为政策差异期，为此引入时期虚拟变量Periodt，若时间在2015年之前，则Periodt=0，否则，Periodt=1。为考查目标价格补贴方式对棉花单产影响的净效应，引入组别虚拟变量和时间虚拟变量的交互项didit，同时引入控制变量Xit，得到如下DID模型：

（1）式中，下标i和t分别表示第i个县域和第t年；yieldit为因变量，表示县域i在第t年棉花单产水平；经过推导，可以发现政策差异前后干预组和对照组单产水平的差异就是目标价格差异带来的净效应β1。若didit前的参数β1显著不为0，则证明目标价格政策对棉农追求棉花单产水平产生了显著性影响。

以上模型针对两期面板数据是合适的，但本文分析年度为2010-2019年，对于多期面板数据的双重差分的分析采用双向固定效应模型更为合适[17-18]。在双向固定效应模型中，如果仍保留县域虚拟变量和时间虚拟变量，就会产生严重的共线性问题。为消除共性线问题，模型设定为如下形式：

（2）式中，γi代表截面固定效应，是对县域异质性的代表，γi通过可以控制除控制变量之外影响棉花生产的不同县域的有效积温、无霜期、水资源及平均农业技术水平等因素；δt代表年份固定效应，依年份变化，而不依个体变化，通过其可以将影响棉花生产的动态因素进行控制，既在县域截面上进行了控制，又在年份上进行控制，可以较好地解决遗漏重要解释变量的问题。

（二）数据来源

本文研究对象为新疆地方各县域，数据来源于《新疆统计年鉴》中的县（市）级数据。剔除棉花产量和面积严重缺失的县（市），共55 个县（市）纳入模型，其中，南疆四地州县域样本26 个，新疆其他地区县域样本数29 个，针对年鉴数据中个别缺失数据进行了插值法补全，最终得到550 个观测值。本文将2010-2019年划分为两个阶段：第一个阶段是2010-2014 年，这一期间，棉花虽然从无价格支持政策转向了价格支持政策，但政策作用力度和政策作用方式对全疆所有县域都相同；第二个阶段是2015-2019年，棉花目标价格政策的作用方式在南疆四地州与新疆其他地区出现差异。

（三）变量描述性统计

本文研究中涉及的变量包括：棉花单位面积产量，棉花种植面积，乡村从业人数，化肥施用量和农业机械总动力。

数据的描述性统计结果如表2 所示，由表2 可以看出，在棉花种植面积、乡村从业人数和化肥施用量上，南疆四地州县域显著高于新疆其他县域，在棉花单位面积产量上，新疆其他县域显著高于南疆四地州县域，在农业机械总动力上没有显著性差异。虽然干预组与对照组的数据不具备平衡性要求，但对倍差法模型的应用不构成影响，因为即便二者的结果变量在干预之前相差较大，只要满足平行趋势假设即可[17]。

表2 各变量描述性统计

四、实证结果分析

（一）初步判断

表3对比了2010-2019年间南疆四地州与新疆其他地区棉花单产均值，数据显示：2010-2013 年间，南疆四地州棉花平均单产水平均低于新疆其他地区，但两者差异的显著性水平不高，对应的T 检验值最大时仅为0.6010，这说明两大区域之间的棉花单产水平无显著性差异。2014年两大区域平均单产水平出现了逆转，这是因为2014 年全疆实行统一的混合补贴方式，40%的补贴额与棉花种植面积挂钩，使得过去年度被漏报或少报的面积数据显性化。2014 年新疆棉花种植面积数据呈现了“戏剧性”的增长：2013年南疆四地州26个样本县（市）棉花种植面积为484.94 千公顷，2014 年却达到了977.73 千公顷，增长幅度达到101.62%；新疆其他地区29 年样本县（市）棉花种植面积556.68 千公顷，2014 年为857.98 千公顷，增长幅度也达到54.12%。面积以不同幅度的增长，使得以面积为分母的单产水平的计算发生了跳跃，因此，2014年南疆四地州棉花单产水平一反常态，高出了新疆其他地区。2015-2019 年南疆四地州棉花单产水平又表现为低于新疆其他地区，从差异的T检验值来看，2015年为1.5252，2016-2019年间单产差异的T值均大于2，这说明两区域间单产存在显著性差异。因此，可以初步判定，2015-2019年由于新疆其他地区棉花目标价格补贴与交售量挂钩，使其棉花单产水平显著高于采用混合补贴方式的南疆四地州。但通过这种简单的T检验只能进行初步判断，更为准确地分析通过下面的计量经济学模型来实现。

表3 2010-2019年南疆四地州与新疆其他地区棉花单产均值及其差异显著性 单位：公斤/公顷

（二）DID基准估计结果

应用倍差法模型估计不同补贴方式对棉花单产的影响，本文采用了三个模型（均采用稳健标准误）分别进行估计，主要关心政策的净效应，即DID前的参数符号、参数值和参数的显著性，具体见表4。

表4 目标价格补贴方式差异对棉花单产的影响

前两个模型按前文中的（1）式进行估计，将多期面板数据看作两期进行。第一个模型不考虑控制变量，将面板数据用混合回归完成，结果显示，差异化补贴政策对棉花单产影响的净效应在1%的水平上显著，参数估计值表明在差异化补贴方式之后，新疆其他地区县域棉花单产较南疆四地州县域每公顷平均提高了198.86 公斤。第二个模型考虑了农业生产中的劳动力、农业机械总动力、化肥施用量和棉花种植面积对棉花单产水平的影响，将这些控制变量加入模型，采用混合回归，实证结果仍然支持政策净效应显著不为零的结论。此时，政策的净效应值表明在其他因素不变的前提下，与交售量挂钩的目标价格补贴方式使得新疆其他地区棉花单产水平较南疆四地州平均高出了177.21公斤/公顷。

对混合回归模型和固定效应面板模型进行检验，得到的F值为7.58，其伴随概率为0.0000。不过在检验过程中未使用聚类稳健的标准差，再用LSDV法进一步考察，检验结果表明存在个体效应，即认为固定效应模型明显优于混合回归模型。模型三采用稳健估计量估计双向固定效应模型（按前文的（2）式进行的估计），DID 前的参数值表明，在其他因素不变的前提下，与交售量挂钩的目标价格补贴政策使得新疆其他地区棉花单产水平较南疆四地州平均高出了189.28公斤/公顷，且在1%的水平上显著。

可见，不论采用哪一个模型，参数数值虽然不同，但参数符号均为正号，且数值相差不大，都在1%的水平上显著，这表明上述模型的估计结果稳健。从参数的经济学含义来看，在棉花目标价格补贴仅与棉花交售量挂钩的区域，其棉花单产水平较之与实施混合补贴方式的南疆四地州增长更快，即仅与棉花交售量挂钩的补贴方式比混合补贴方式对棉花单产水平的刺激作用更强。

（三）平行趋势假设检验

应用倍差法模型进行政策效应分析的一个重要前提是在政策差异干预之前，干预组和对照组的因变量有着相同的趋势走向，即要求满足平行趋势假定（parallel trend）。因为只有满足平行趋势，才能通过对照组来控制时间效应，从而将对照组与干预组之间差距的一部分归因于政策干预。但新疆棉花目标价格政策在地区间的差异化实施之前的年份只有一年，通过一年的数据无法验证南疆四地州和新疆其他区域的单位水平满足平行趋势假设，因此，利用2010-2014年的数据进行平行趋势的验证。

在加入控制变量后，由图2可以看出，目标价格补贴按交售量补贴前的4年中，其交互项都接近于零值线，而在政策干预后其交互项显著不为零，这说明数据满足平行趋势假设。

图2 平行趋势检验

五、不同补贴方式对单产影响的机制分析

如前文所述，按棉花交售量进行补贴的目标价格政策激励了棉花单产水平的提高，但这种提高单产的内在机制是什么呢？不论混合补贴方式，还是依交售量的补贴方式，补贴额的多少都与产量挂钩，因此两种补贴方式均具有产量促进作用，但两者的产量促进作用强度存在差异，具体影响机制如图3所示。

图3 不同补贴方式对棉花单产影响的机制分析

第一种机制可以总结为“劣地退出”机制。所谓“劣地退出”是指由于目标价格依照“生产成本＋基本收益”的方法确定[10]，因而一部分低产棉田由于收益较低，被迫退出了棉花生产[18]。但南疆四地州由于可以享受一定量的面积补贴，因此，这种退出效应在南疆四地州相对较低，而在新疆其他地区则会更高一些。

为检验这一机制，本文以棉花种植面积为被解释变量，以政策干预和政策差异期的交互项为核心解释变量，将乡村从业人数和农作物总播面积作为控制变量，采用DID 模型进行估计，研究在政策差异期后，干预组棉花种植面积是否有显著变化，实证结果如表5所示。

表5 “劣地退出”机制检验

模型一的政策净效应为负，说明在政策干预下，干预组较对照组棉花种植面积平均减少了5.13千公顷，但此结果未考虑县域个体效应和时间效应，也未控制影响棉花种植面积的其他变量，因此，政策净效应值并不显著；模型二将控制变量纳入分析，实证结果表明，与交售量挂钩的目标价格政策净效应仍然为负，且在5%的水平上显著不为零，说明与交售量挂钩的目标价格补贴方式使得干预组较对照组棉花种植面积平均减少了6.0723 千公顷；模型三控制既考虑了控制变量，又考虑了县域个体效应和年份固定效应，估计结果表明，在其他条件不变的情况下，与交售量挂钩的补贴方式使得政策干预组的棉花平均种植面积较对照组减少了1.9235 千公顷。三个模型核心解释变量的系数估计值不尽相同，且差别不小，但无论哪一个结果都表明，不同补贴方式使得新疆其他地区的次宜棉区和非宜棉区的退出高于南疆四地州县域。这表明新疆其他地区有更多的低产棉田退出了棉花生产，从而间接地为新疆其他地区棉花单产水平提高贡献了力量。

第二种机制可以总结为：“优地更优”机制。所谓“优地更优”是指与交售量挂钩的棉花目标价格补贴激励了宜棉农田的棉农选用更为高产的棉花品种，并努力提高田间管理水平，通过获得最高单产来获得单位面积的最高补贴额，而这种机制效应在补贴额全部与产量挂钩的新疆其他地区表现得更为突出，两种机制产生的效应叠加后，使得南疆四地州棉花平均单产水平显著低于新疆其他地区。

六、结论与政策启示

（一）结论

以上研究基于新疆2010-2019 年55 个棉花生产县（市）的相关数据，运用倍差法模型对不同目标价格补贴方式进行实证分析，得出以下结论：（1）依交售量补贴的目标价格政策有利于提高生产效率。实证结果表明，与交售量挂钩的目标价格补贴方式较之与混合补贴方式显著激励了农户提高棉花单产水平，提高的平均幅度相当于2019 年全样本县域棉花平均单产水平的11.40%。（2）补贴方式差异引致的生产差异的原因是依交售量补贴的目标价格政策存在类似于“马太效应”的“劣地退出、优地更优”机制。通过计量模型进一步检验政策效应的内在机制，结果表明，政策引致的低产棉田退出效应在新疆其他地区高于南疆四地州，加上补贴方式差异导致的单位面积产量提高带来的补贴额度的刺激程度不同，使得与交售量挂钩的目标价格补贴方式较混合补贴方式产生了更高的产量刺激效应。

（二）政策启示

1.目前全疆实行统一的依交售量补贴的目标价格政策补贴方式更为合理。2020 年《国家发展改革委财政部关于完善棉花目标价格政策的通知》中指出，中国要按照“控制面积、提质增效”的原则，统筹考虑当地水资源和耕地等资源状况，综合采取退地减水、轮作休耕等措施，引导次宜棉区退出棉花生产[3]。但混合补贴方式并不能达到控制棉花种植面积的目标，加之南疆四地州生态环境脆弱，水资源匮乏，从长远发展来说，在全疆应实行统一的依交售量补贴的目标价格政策补贴方式。因此，2020 年南疆四地州用依交售量的补贴方式替代了混合补贴方式。

2.将目标价格政策移植于其他农产品时，要借鉴新疆棉花依交售量补贴的经验，但亦要注意依交售量补贴方式的缺点。具体来说，依交售量补贴的棉花目标价格政策有两点缺陷：一是激励棉农关注产量而非质量[20]；二是农户可能会通过扩大面积来提高单产，以获取更多的补贴。目前，新疆目标价格政策已经将棉花质量等级纳入补贴体系，从而解决了第一个缺陷，也就是说在实践当中，棉农所获得的目标价格补贴金额不仅与交售量有关，还与交售的棉花品质相关。同时，新疆目前已经形成了比较完备的农户耕地数据信息，将这些信息与遥感测量技术结合，能够比较准确地确定棉农的实际种植面积，从而能够大大减少棉农的机会主义行为。因此，其他农产品或其他支持政策（如“保险+期货”政策）在借鉴新疆棉花目标价格补贴方式的相关经验时，要注意相关农产品的具体特性以及农业信息系统的完善程度。