迈向单一认证：欧洲联合项目质量保障新变革

谢健

（厦门大学教育研究院，福建厦门 361005）

进入21世纪以来，欧盟开始尝试对欧洲高等教育区联合项目开展外部质量认证，经过十多年的尝试与磨合，最终于2015年在埃里温召开的欧洲高等教育区教育部长会议上通过了一种新的“欧洲方法”——单一认证。单一认证是指由欧盟制定统一的标准和程序，协调与组织质量保障机构对整个联合项目进行单一的评估或认证，其认证结果被欧洲国家自动认可，目的是形成欧洲统一的联合项目质量保障方案，扫除欧洲各国立法和质量保障标准千差万别的障碍，促进欧洲联合项目的有效开展和持续繁荣。自实施以来，“欧洲方法”已经在27个国家展开，对10个联合项目进行了认证，取得了一定的成效。[1]为什么欧洲花费数十年时间极力推动单一认证取代国家认证，单一认证具有哪些优势，同时在推进过程中又有哪些不足？这就需要深度考察欧洲联合项目质量认证模式及其变革。

一、变革背景：国家认证方式及其弊端

在欧洲，联合项目是指“由位于不同国家的两所（或更多）高等教育机构合作提供，并最终授予双学位、多学位或联合学位的联合课程项目”[2]。联合项目是一项高度复杂和协调的国际教育活动[3]，其促进了欧洲各国教师和学生的流动，是欧洲高等教育国际化和一体化的重要形式。但是，高度的流动性也使联合项目的质量标准和认证过程过于复杂，进而导致学生的学习成果无法获得全欧洲的认可。而这些问题的根本都指向于传统的国家认证方式。[4]因为在这一方式的钳制下，联合项目无法发挥联合性和国际化的作用。

（一）立法与认证：标准混乱与目标零散

第一，认证标准的混乱导致联合项目的“左右逢源”。国家认证以联合项目的国家立法要求为标准，然而欧洲各国多数没有制定专门针对联合项目的立法，而是在普通学位资格的法律基础上增设联合项目特定的要求。[5]因此，各国对联合项目的认证标准呈现出差异、混乱乃至矛盾的状况。如在比利时的法语区，规定联合项目的学生至少必须在本国高等教育机构完成最后一年的学习才可以获得学位资格，由此对联合项目的学位认证进行了限制；波兰则对联合项目的名称有所要求，即必须从本国《教育部长条例》认可的名单中进行选取，这就导致了合作国认可的名称在波兰难以得到认可。由立法缺失而导致的国家认证标准的混乱，使联合项目陷入了疲于应对政府要求的泥沼，只有同时符合各国的立法要求，才能够获取学位认证资格。最终联合项目只能“屈身”于以下两种情况：一是选择与其教育系统和立法较为契合的合作国，二是部分合作国家调整国家学位资格要求从而与其他国家相适应。

第二，认证目标零散不利于联合项目的整体发展。由于国家认证的标准并不统一，自然难以形成一个统合的目标。在零散认证目标的指导下，认证标准和认证过程往往呈现出显著的差异。如在对国际供应链管理职业后联合硕士项目的国家认证过程中，德国的汉诺威中央评估认证机构与荷兰的荷兰-法兰德斯认证机构在认证目标上就出现了严重的分歧，前者着重于教学过程的完善，而后者偏重于教学成果的达成。由此导致了两者在认证过程中的差异：前者更注重考察教师的资格，而后者更注重考察教学方法；前者认证周期为4年，而后者为6年；前者设置的认证条件为项目的学生入学前有两年的工作经验，而后者不设置项目的认证条件。[6]认证目标不同，使联合项目只是迎合国家的要求，而难以按照整体的目标建立和发展项目，进而阻碍了各个参与机构与项目间的合作、融合和创新。

（二）过程与手段：程序重复与特点遮蔽

第一，重复认证造成了行政负担。国家认证在过程、手段等方面存在着较大的差异。[7]受到水平层面上的多方控制，联合项目往往要承受更多的行政压力。而国家认证的重复进行，也造成了认证机构行政成本的浪费和官僚主义的横行。从根本上讲，联合项目重复认证的表象折射出国家对高等教育的控制意图，潜藏了政府责任与大学绩效的行政逻辑。在高等教育市场化的背景下，质量认证完美平衡了国家控制与大学自主之间的矛盾，促进了大学绩效与政府问责的融合。[8]然而，在跨境教育中，这种方式却由于国家间的标准差异和信息不对称而南辕北辙。重复的认证过程不仅未能保障政府对联合项目的整体质量问责，反而抑制了联合项目的自主发展，造成了巨大的行政负担。

第二，片面的认证不能反映联合性的特征。国家认证往往是独立进行的，即由本国的认证机构审查该国管辖范围内的高等教育机构所提供的部分，而对他国范围内的部分无法考量。这种支离破碎的评估忽略了联合项目的关键特点，即共同提供项目。例如，在对课程的审查过程中，“联合项目为整个课程定义了学习成果，但在几个分散的质量保证过程中，没有对整个课程的学习成果进行全面审查，也没有全面审查课程设置是否能够实现这些成果和目标。在每一个过程中，国家认证只审查项目的一小部分，而没有考虑到整个联合项目。”[9]可以看出，国家认证的片面性审查既不能真实反映联合学位项目的质量与水平，同时也缺乏对联合项目中内在联合文化的关注。

（三）结果与认可：信息模糊与信任缺失

学位资格的认证结果能否得到所有国家的认可，是联合学位质量认证的重要一环。按照《里斯本公约》要求，各国应提供充分而透明的信息，以便其他国家在进行资格认可时，能够判断申请认可的机构或项目的质量和水平。然而，欧洲信息中心网-国家学术认可信息中心网（European Network of Information Centresnetwork of National Academic Recognition Information Centres）表示，联合项目所提供的学位、成绩单和文凭附则等信息，往往不能反映其高等教育机构的角色、课程细节和所授予学位的质量。文凭附则也往往是国家制定的标准，而非《里斯本公约》里的欧洲标准。[10]信息的不透明使国家间的资格认可对认证结果缺乏必要的信任，从而导致联合项目在认可过程中显得无所适从。归根结底，资格认可困境的原因在于由多所大学共同提供的联合项目，跨越了多个国家的立法框架，已经不再属于任何单一的国家教育体系。从严格的法律意义上讲，《里斯本公约》无法为联合项目的认证作出解释。由此，只有联合项目所涉及的机构、课程与学位等内容均得到所有国家承认，联合项目才能得到全面的质量认证。[11]联合项目的特殊性决定了必须为其专门设定统一的质量认证标准和程序，否则欧洲各国对其资格认可将无法可依。

二、变革进路：开展单一认证

为了解决联合项目质量认证难题，欧盟必须摒弃国家认证方式，利用欧洲高等教育一体化的优势，实现质量认证标准和程序的统一。为此，欧洲委员会（Council of Europe）及其下属机构进行了长达数十年的探索。早在2002年，欧洲大学协会（European University Association）便开展了欧洲硕士新评估方法计划（European Masters New Evaluation Methodology），确定了联合项目质量保障的关键问题。[12]2004年，欧洲质量保障协会（European Association for Quality Assurance in Higher Education）推出欧洲跨国评价计划二（Transnational European Evaluation Project II）。该计划组织了6家质量保障机构，使用联合认证的方式对3个伊拉斯谟-世界计划的联合项目进行了评估尝试，并对该方法进行了元评估。[13]2010年，在欧洲委员会的支持下，欧洲认证联盟（European Consortium for Accreditation，ECA)开展了“联合项目：质量保证与学位认可”计划（Joint programs:Quality Assurance and Recognition of Degrees Awarded），尝试使用单一认证方法进行联合项目评估。[14]到了2015年，在埃里温召开的欧洲高等教育区教育部长会议上，教育部长们正式同意了使用单一认证方法进行联合项目的质量认证。这代表着欧洲联合项目的质量认证趋向成熟，单一认证成为欧洲联合项目质量评估的官方方法。单一认证由欧洲共同部分和国家部分组成，其中欧洲共同部分是所有项目评估均要遵守的评估标准和程序，而国家部分是根据每个国家特定的法律要求进行的个别化设计，通过附则的形式添加到评估标准和评估程序之中。整体而言，单一认证的改革包括了确定认证标准、建立认证机构和统一认证程序三个方面。

（一）认证标准：基于欧洲质量标准和联合项目的特殊性制定

单一认证标准设置有两个基本的出发点：一是欧洲高等教育质量保障的基本准则；二是联合项目的特殊表征。出于对前者的考量，单一认证参照了欧洲高等教育区外部质量保障的统一框架——欧洲高等教育区质量保障标准（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area）。该质量标准的核心理念是以学生为中心，以学习成果为导向，聚焦于考量学生发展、学习成果以及学习支持等。对于后者，单一认证则以联合性为重点，着重关注高等教育机构的参与度、教师与学生流动以及项目整体质量水平。为此，单一认证标准从一般条件、预期学习成果、课程、内部质量保障系统、设施与学生支持以及教与学六个方面进行了规定，形成了以学生为中心、以联合性为重点的联合学位认证标准（见表1）[15]。

表1 联合项目单一认证标准及内容

从内容上看，单一认证标准对标了欧洲高等教育区资格框架（Qualifications Framework for the European Higher Education Area），将“预期的学习成果”这一标准贯穿始终，并使其成为其他评价内容（如课程设置、质量保障、学生支持与评价等）的先决条件。在欧洲高等教育区质量保障标准的基础上，单一认证标准还体现了一定的针对性。联合项目的质量水平在很大程度上取决于其合作水平。单一认证标准认为，合作水平的评估内容体现在机构参与和责任承担两个层面。由此在六大标准中融入了共同参与和共同承担责任的测量维度，如在“一般条件”中，标准要求“合作协议”应包含全面协调项目和共同承担责任，而这一标准也构成了学习成果、学分分配、学习评价等评估内容的前提要求。从结构上看，单一认证标准基于一致性的目标要求，形成了既稳定又具有弹性的结构形式。作为欧洲各国联合项目认证的统一模板，单一认证标准尽量兼顾了联合项目的各个方面，这些方面成为认证过程中的必要维度，构成了认证内容的基本结构。同时，出于对各国立法的特殊性考量，认证标准单独列出了国家组成部分，将国家立法的特殊要求纳入标准之中，从而形成了富有弹性的可拓展结构。

（二）认证机构：基于元评估机制的整合设计

为了平衡国家控制与欧洲标准的矛盾，建立统一的认证模式，欧洲委员会采取协调整合欧洲各国质量保障机构进行单一认证的方法。为了确保各国质量保障机构的合法性，欧洲委员会建立了一个世界性的质量认证机构注册部门——欧洲质量保障注册局（European Quality Assurance Register）。欧洲质量保障注册局负责对国家认证机构进行元评估，以审核国家质量保障机构是否具有开展单一认证的资格。评估合格的国家质量保障机构会被列为注册机构，联合项目在进行单一认证时，可自行选择注册机构，由注册机构组织专家组进行单一认证。

一般而言，单一认证由两个或两个以上的国家质量保障机构进行，其中一个为协调机构，负责协调整个认证工作。为了保障这些机构在认证过程中的合作与运行，欧洲认证联盟作为整个认证过程的协调单位参与认证工作，负责“协调机构，规划认证程序，提供实施单一认证的信息资料和具体方法”[16]。为此，欧洲认证联盟建立了三个数据库，分别是欧洲总体注册系统（Qrossroads）、欧洲认证联盟专家交流平台（ECA Experts Exchange Platform）和欧洲联合项目数据库（ECA pedia）。注册系统提供了欧洲所有高等教育质量保障和认证机构的信息；专家平台则提供了评估专家的详细资料；联合项目数据库则是联合项目的“维基百科”，汇集了联合项目和质量保证机构的所有背景资料。通过信息的共享和整合，可以让所有利益相关者（质量保障机构、联合项目、合作高校、师生等）增进对单一认证的了解，从而整合和协调各方力量参与到认证过程中，保障单一认证的顺利进行。

（三）认证程序：统一的多阶段评估程序

单一认证使用欧洲普遍认可的统一的多阶段程序，这些阶段包括了自我评估、成立专家小组、实地考察、形成报告和认证决定。第一，自我评估。高等教育机构按照评估标准进行自我审查，单一认证要求所有参与项目的机构联合进行自我评估，最终形成一份统一的自我评估报告。第二，成立专家评估小组。专家评估小组应至少由4名成员组成，其中1名为学生。这些成员应具备联合项目所涉学科的专业知识、跨境教育质量保障经验以及参与联合学位项目的国际经验等。专家的选拔主要由协调单位负责，国家质量保障机构也可以提供建议的专家名单，经协商通过后任用。第三，实地考察。评估小组只进行一次统一的实地考察。考察过程中评估小组应全面调查联合项目参与机构代表及其自我评估报告。除此之外，还可以通过网络会议的形式增加实地考察的参与人数。第四，形成最终报告。评估小组最终形成一份评估报告，报告包含评估专家根据评估标准框架就每一项内容提出的客观发现、主观意见和结论，评估报告最终提交给欧洲认证联盟和相关的国家质量保障机构。第五，认证决定。为了确保结果一致性，欧洲认证联盟会向各机构通报其预期的认证决定，并提供协调和咨询程序。基于评估报告和欧洲认证联盟预期的认证结果，国家质量保证机构将根据其本国立法要求单独作出认证决定，并给予解释。此外，单一认证还对认证结果的上诉、公布、跟进以及周期作出了详细的规定。

三、联合项目单一认证的实践反思

目前，自2015年欧洲推行单一认证方法以来，欧洲认证联盟对位于27个国家的10个联合项目进行了正式的单一认证。从实践响应来看，一方面，荷兰、比利时等国家积极采用这一方法，同时修改了国家立法，以适应欧洲的质量保障体系；[17]另一方面，部分欧洲国家则未能充分响应，仍然继续使用国家认证方法。因此，值得反思的是其他国家遇到什么样的障碍从而未能积极响应单一认证，采用单一认证的国家对其反响又是如何，单一认证是否是联合项目质量认证的最优解？为此，欧洲委员会组织了两次同行学习活动（Peer Learning Activity），以评估迄今为止实施单一认证方法的经验与问题，总结单一认证实施过程中所遇到的障碍。通过分析同行学习活动可以看出，单一认证具有较大的实践优势，同时在推行过程中也面临着很多障碍（见表2）。

表2 两种联合项目质量认证方式的比较

（一）单一认证的实践优势

与国家认证相比，单一认证具有较大的实践优势。首先，单一认证兼顾了标准的统一性和特殊性。一方面，欧洲认证联盟统一了联合项目的定义，构建了联合项目质量保障网络，这为单一认证施行统一的标准打下了坚实基础。据此，单一认证建立了统一的基本标准，对接欧洲高等教育质量标准，建立共同的评估目标，同时能够采取联合的评估行动。另一方面，单一认证考虑了各国立法的特殊性。在单一认证的标准框架中，专门设定了国家组成部分，纳入了各国立法的特殊要求。如根据葡萄牙的立法规定，联合硕士学位项目评估中ECTS学分总数必须在90～120学分之间，课程必须包含一份毕业论文，其学分应占到总学分的35%以上。[18]这一设定考虑了国家立法的特殊性以及政府对高等教育质量的控制，平衡了欧洲整合和国家多元的矛盾。其次，单一认证节省了大量时间和人力等成本。单一认证的认证过程采用一项自查报告、一次实地考察和一项最终评估报告的形式，认证周期较短，认证结果被各国认可，从而避免了国家认证中重复、混乱认证的情况，节省了大量的时间、人力和资金，同时也减少了联合项目的行政压力。最后，单一认证促进了利益相关者的共同参与。作为单一认证的协调单位，欧洲认证联盟非常注重联合项目的“联合性”，要求高等教育机构、学生、教师等利益相关者均需参与自我评估和实地考察，同时还给予了国家质量保障机构一定的自主权，即最终认证结果由该国的质量保障机构作出。

（二）单一认证的实践障碍

从表2可以看出，单一认证的不足之处在于其应用过程中需要协调各国的质量保障机构，同时需要得到各国的立法支持。由于各国的政治环境和高等教育情况各不相同，在单一认证推行过程中不可避免地会遇到各种各样的障碍。事实上，仍有很多国家在使用国家认证的方法，这足以显现出欧洲各国对使用单一认证方法的担忧。综合而言，单一认证主要受到来自制度、系统以及操作三个层面的障碍。

第一，在制度层面上，受到国家自我控制的阻力。在制度层面，国家对质量保障体系的自我控制是单一认证实施过程中的重要阻力。高等教育质量保障一直被视为一种国家主权与国家责任。国家拥有确定高校办学标准、处理高等教育事务的绝对权威。自认证成为质量保障的主要形式以来，欧洲各国的质量认证机制明显带有民族国家中心取向，即基于国家政治、经济和教育背景建立质量控制体系，具有典型的国家特色和自主性。跨国的质量认证对这种国家权威提出了挑战。虽然欧洲委员会冠以提高高等教育机构的国际声誉、促进欧洲高等教育一体化以及提升高等教育竞争力的名义，但这种同质化、标准化的认证手段并没有得到广泛认可。对此，欧盟委员会（European Commission）曾强调，联合项目体现了一种“博洛尼亚悖论”，即该项目本质上是一种跨国项目，但却在不同的国家或地区背景下开展、实施、管理与认证。联合项目不应被视为国家的项目，而应被视为欧洲的项目。[19]这种理念上的不同，使欧洲各国对联合项目质量认证的态度呈现出明显的差异。一部分国家对联合项目的质量认证相对自由，积极采用单一认证方法，如荷兰、比利时等国已经修改立法，积极采用单一认证方法。而另一部分国家仍然坚持国家控制，对单一认证的实施提出了各种限制性条件。如斯洛文尼亚是典型的国家监管模式，要求只有联合项目的全部合作机构都已获得认证之后，才可以采用单一认证，否则必须接受国家认证。[20]

第二，在系统层面上，表现出对降低多样性的担忧。对于欧洲各国高等教育系统来说，联合项目是一种重要的制度资源。作为一种高水平的跨国教育活动，联合项目不仅促进了师生流动、提升了高等教育质量，同时还促使了各个大学间不同办学模式、办学标准、教育教学方法等的融合与创新，形成了类型多样、方式灵活的高等教育合作模式。可以说，联合项目提升了整个高等教育生态系统的多样性和创新再造能力。为了鼓励这种创新模式，芬兰等国甚至并未出台相关的监管政策，支持大学自主评估。而单一认证方法延续了欧洲质量标准的认证理念，强调统一、透明和具有可比性的质量保障体系，很多国家担心这会使大学陷入技术理性的桎梏，失去制度创新能力，从而影响联合项目的自主发展，进而降低大学生态系统的多样性。事实上，单一认证的协调机制已经预留了国家质量保障要求的空间和余地，认证方式也趋向于灵活多样和国家自主，但这种建立在信任基础上的协调机制能在多大程度上发挥作用，仍有待于进一步的实践才能得到确切的答案。

第三，在操作层面上，体现为认证过程中的技术障碍。单一认证是由欧洲认证联盟协调来自不同国家的质量保障机构合作完成的，在联合行动过程中往往会遇到很多技术性障碍。首先，语言障碍是较为明显的。欧洲国家的语言差别很大，由于语言沟通不足，对质量评估标准的理解往往产生偏差，从而造成认证过程中的沟通不畅。很多国家甚至要求将认证的所有条款和报告翻译成本国语言，以避免误解的发生。[21]其次，各国立法对单一认证具体条款的规定有所不同，如认证的有效期限、认证持续时间和上诉程序等存在着较大的差异，由此产生的行政负担使质量认证很难一致而有效地推行。最后，单一认证的协调工作同样困难，尤其是寻找经验丰富的评审专家组。“当专家并不总是那么容易的，可能会遇到一些挫折。专家需要强大而灵活地组合不同信息的能力，这更像一种外交的能力。”[22]

四、结语

在全球一体化进程下，建立统一、透明和相互信任的质量保障机制，以促进跨境教育的发展已经成为国际趋势。欧洲质量保障体系从国家认证到单一认证的转变，是解决联合项目质量认证难题，促进联合项目持续发展的有效尝试，体现了联合项目质量保障的国际趋势。就目前的实践成效来看，欧洲单一认证有益于联合项目的质量保障和长期发展，但也需要欧洲各国在理念、制度和行动方面突破瓶颈。

（一）理念构建：充分认识联合项目的特殊性

作为合作密切的跨境高等教育项目，联合项目的特殊性在于合作高校求同存异，共同开发课程、开展教学和颁发学位，进而达到教育教学制度的融合与创新。欧洲单一认证模式充分体现了联合项目的“联合性”理念，并将其渗透到整个标准和认证过程中。在评估标准中，尤其注重考量高等教育机构的参与程度，以合作水平作为衡量联合项目质量水平的重要标尺。在认证过程中，强调所有利益相关者的参与，主张联合项目的整合发展。这种认证理念能有效地考察参与项目的高等教育机构的参与和合作程度，评估联合项目的整体质量和水平，促进联合项目的可持续发展。欧洲各国应充分认识联合项目的特殊性，摒弃国家控制的理念桎梏，积极参与到“共治共赢”的联合项目质量保障中。

（二）制度保障：建立与欧洲标准接轨的质量认证体系

欧洲单一认证的开发与实施，有赖于一体化的质量保障体系，建立在标准化的欧洲质量认证标准之上。虽然欧盟已经通过“博洛尼亚进程”，建成了一套可比较的质量保障标准和方法，然而，欧洲各国的立法乃至质量保障机构，在联合项目的质量保障方面仍然千差万别。如何确保各国对单一认证的认证结果保持一致，是欧盟继续贯彻单一认证方法的重要出发点。而在此之前，首先要确保各国在立法上做出让步，在质量标准上与欧洲标准对标，建立统一又相互认可的质量认证体系。

（三）行动落实：推进保障质量认证的国家实践

质量认证的全面实施，不仅要有理念层面的重视和制度层面的保障，而且更重要的还要有实践层面的行动落实。单一认证不是欧洲层面的补充性方法，而是要取代国家认证成为各国广泛使用的统一方法，这就需要各国政府、质量保障机构乃至大学积极主动地落实行动，以实现这种“取代”。如在政府层面，除立法外，还应出台专门针对联合项目质量认证的政策规范，设立大学开展联合项目的“底线”标准；在认证机构方面，需熟谙单一认证方法，并组织设立专家组，积极配合和参与欧洲认证联盟的质量认证过程；在大学层面，需要认识到联合项目和单一认证的特殊性，成立专门的质量保障办公室，统筹协调各利益相关者参与大学的行动。