我国促进工业节能降碳的电价政策初探

赵越

(中国电子信息产业发展研究院节能环保研究所，北京 100846)

目前，我国促进节能降碳的价格政策集中在电价方面，包括差别电价、阶梯电价、惩罚性电价、分时电价等。

1 我国促进节能降碳电价政策的发展演变

1.1 差别电价的演变

为抑制高耗能行业盲目发展，促进技术进步和产业结构升级，提高能源利用效率，经国务院批准，2004年6月8日，国家发展改革委向华北、南方、华中和华东四大电网所在省、自治区、直辖市发出关于疏导电网电价矛盾有关问题的特急通知，决定对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥和钢铁等6个高耗能行业试行差别电价，国家产业政策淘汰类和限制类企业，每千瓦时加价0.05元和0.02元。

差别电价政策试行2年，发挥了积极作用。但由于有关方面认识不尽一致，相关措施不够得力等原因，差别电价政策在部分地区没有得到很好落实。在电力供应紧张状况逐步缓解的情况下，个别地区还擅自对高耗能产业用电实行价格优惠，部分高耗能产业又出现了盲目发展的势头，这种现象如不及时加以引导，必将引发新一轮高耗能产业产能过剩，加大产业结构调整难度，加剧资源浪费与环境污染。为此，2006年9月17日，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于完善差别电价政策的意见》(国办发〔2006〕77号)，扩大了差别电价范围，将黄磷、锌冶炼纳入；加大了差别电价力度，淘汰类企业由每千瓦时加价0.05元提高到0.20元，限制类企业由每千瓦时加价0.02元提高到0.05元。

2010年5月12日，国家发展改革委、电监会、能源局印发《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》(发改价格〔2010〕978号)，在取消对高耗能企业用电价格优惠的同时，加大了差别电价政策实施力度。自2010年6月1日起，将淘汰类企业执行的电价加价标准由每千瓦时0.20元提高到0.30元，限制类企业执行的电价加价标准由每千瓦时0.05元提高到0.10元。

2014年5月5日，国家发展改革委、工信部、国家质检总局印发《关于运用价格手段促进水泥行业产业结构调整有关事项的通知》(发改价格〔2014〕880号)，对淘汰类水泥熟料企业生产用电实行更加严格的差别电价政策。自2014年7月1日起，对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》明确淘汰的利用水泥立窑、干法中空窑(生产高铝水泥、硫铝酸盐水泥等特种水泥除外)、立波尔窑、湿法窑生产熟料的企业，其用电价格在现行目录销售电价基础上每千瓦时加价0.4元。

2016年12月30日，国家发展改革委、工信部印发《关于运用价格手段促进钢铁行业供给侧结构性改革有关事项的通知》(发改价格〔2016〕2803号)。自2017年1月1日起，对列入《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》钢铁行业淘汰类、限制类装置所属企业生产用电，在现行目录销售电价或市场交易电价基础上，淘汰类加价标准由每千瓦时0.3元提高至0.5元，限制类加价标准仍为每千瓦时0.1元。未按期完成化解过剩产能实施方案中化解任务的钢铁企业，其生产用电加价标准执行淘汰类电价加价标准，每千瓦时加价0.5元。

1.2 阶梯电价的演变

阶梯电价是从居民生活用电开始的，2004年8月首先在浙江省实施，2011年11月在全国试行，2013年开始推广到工业领域。

1.2.1 电解铝阶梯电价

2013年12月13日，国家发展改革委、工信部印发《关于电解铝企业用电实行阶梯电价政策的通知》(发改价格〔2013〕2530号)，对电解铝企业用电实行阶梯电价，电解铝企业阶梯电价标准见表1。

表1 电解铝企业阶梯电价标准

2021年8月26日，国家发展改革委印发《关于完善电解铝行业阶梯电价政策的通知》(发改价格〔2021〕1239号)，进一步完善了阶梯电价分档和加价标准。一是调整阶梯电价分档标准电耗指标。统筹考虑电解铝企业能源消费、统计管理情况，将原使用的铝液电解交流电耗指标，调整为铝液综合交流电耗指标，进一步体现企业整体能效水平，计算方法更为清晰，更易核查。二是合理设定阶梯电价分档标准。2022年，电解铝行业阶梯电价分档标准为铝液综合交流电耗13 650 kW·h/t；2023年-2024年，分档标准调整为13 450 kW·h/t(不含脱硫电耗)；自2025年起，分档标准调整为13 300 kW·h/t(不含脱硫电耗)。三是采用累进加价方式确定加价标准。将加价方式由分档加价调整为累进加价，对电解铝企业铝液综合交流电耗不高于分档标准的，铝液生产用电量不加价；高于分档标准的，每超过20 kW·h，加价0.01元/kW·h，不足20 kW·h的按20 kW·h时计算。四是鼓励电解铝企业提高清洁能源利用水平。明确电解铝企业消耗的非水可再生能源电量在全部用电量中的占比超过15%，且不小于所在省(自治区、直辖市)上年度非水电消纳责任权重激励值的，占比每增加1个百分点，阶梯电价加价标准相应降低1%，调整后的电解铝企业阶梯电价标准见表2。基于清洁能源利用水平动态调整加价标准。鼓励电解铝企业提高风电、光伏发电等非水可再生能源利用水平，减少化石能源消耗。电解铝企业消耗的非水可再生能源电量在全部用电量中的占比超过15%，且不小于所在省(自治区、直辖市)上年度非水电消纳责任权重激励值的，占比每增加1个百分点，阶梯电价加价标准相应降低1%[1], 调整后的电解铝企业阶梯电价标准见表2。

表2 调整后的电解铝企业阶梯电价标准

1.2.2 水泥阶梯电价

2014年5月5日，国家发展改革委、工信部和国家质检总局印发《关于运用价格手段促进水泥行业产业结构调整有关事项的通知》(发改价格〔2014〕880号)，对执行差别电价以外的水泥企业实行基于能耗标准的阶梯电价政策。2016年1月14日，国家发展改革委等《关于水泥企业用电实行阶梯电价政策有关问题的通知》(发改价格〔2016〕75号)，分为三档且以《水泥单位产品能源消耗限额》(GB16780-2012)实施之日(2013年10月1日)为界限，实行不同的阶梯电价。水泥企业用电阶梯电价加价标准(适用于2013年10月1日之前投产企业)见表3，水泥企业用电阶梯电价加价标准(适用于2013年10月1日之后投产企业)见表4。

表3 水泥企业用电阶梯电价加价标准(2013年10月1日前投产)

表4 水泥企业用电阶梯电价加价标准(2013年10月1日后投产)

1.2.3 钢铁阶梯电价

2016年12月30日，国家发展改革委、工信部印发《关于运用价格手段促进钢铁行业供给侧结构性改革有关事项的通知》(发改价格〔2016〕2803号)，对执行差别电价以外的钢铁企业，基于《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗限额》(GB21256-2013)(2014 年 10 月 1 日实施)，实行阶梯电价政策：第一档不加价，第二档每千瓦时加价0.05元，第三档每千瓦时加价0.1元。钢铁企业阶梯电价标准(适用于2014 年 10 月 1 日之前投产企业)见表5，钢铁企业阶梯电价标准(适用于2014 年 10 月 1 日之后投产企业)见表6。

第一阶段：建立一个融合标准，第一部分由所有民用要素构成，第二部分由军有民无的要素构成。这样既保证了民用要素分类与代码构成不发生变动，又包含了所有需要考虑的军用要素。

表5 钢铁企业阶梯电价标准

表6 钢铁企业阶梯电价标准

1.3 惩罚性电价

对超能耗限额耗能产品实行的加收电费政策。2010年5月，国家发展改革委、电监会和能源局印发的《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》(发改价格〔2010〕978号)中规定：“对超能耗产品实行惩罚性电价。对能源消耗超过国家和地方规定的单位产品能耗(电耗)限额标准的，实行惩罚性电价。超过限额标准一倍以上的，比照淘汰类电价加价标准执行；超过限额标准一倍以内的，由省级价格主管部门会同电力监管机构制定加价标准。”

1.4 分时电价

分时电价也称峰谷电价，即对一天中的不同时间段用电实行不同的电价，用电高峰阶段实行高电价，低谷阶段实行低电价，峰谷之间实行平电价。很早以前，我国就实行了峰谷电价。2021年7月26日，国家发展改革委印发《关于进一步完善分时电价机制的通知》(发改价格〔2021〕1093号)，要求各地以“服务以新能源为主体的新型电力系统建设，促进能源绿色低碳发展”为目的，统筹考虑当地电力系统峰谷差率、新能源装机占比和系统调节能力等因素，合理确定峰谷电价价差，上年或当年预计最大系统峰谷差率超过40%的地方，峰谷电价价差原则上不低于4∶1；其它地方原则上不低于3∶1。尖峰电价在峰段电价基础上上浮比例原则上不低于20%。尖峰时段是指根据前两年当地电力系统最高负荷95%及以上用电负荷出现的时段合理确定的用电时段。

分时电价的设计，旨在鼓励企业在用电低谷时段多用电，高峰时段少用电，从而实现电网的均衡供电用电。针对可再生能源发电快速发展的情况，分时电价充分考虑这一积极变化，调整了价差比例。这种调整，符合当前能源生产和消费结构变化实际，以及节能降碳要求，应积极推行。

2 存在的问题

2.1 覆盖产品品种偏少

目前只有7种产品实行差别电价(因实施阶梯电价，电解铝差别电价自2022年1月1日停止执行)，3种产品实行阶梯电价，六大高耗能行业中许多产品没有纳入，如工业硅、刚玉、莫来石、碳素、钛白粉、平板玻璃、铸石、铅冶炼、铜冶炼、锑冶炼和钛等，有进一步扩大范围的必要和空间。

2.2 加价标准总体偏低

差别电价加价标准，淘汰类分别加价0.3元/(kW·h)、0.4元/(kW·h)和0.5元/(kW·h)，限制类加价0.1元/(kW·h)，总体偏低。增加的电费支出，在生产成本中所占比例不够大，对这些产品的市场竞争能力没有产生重大减降影响。从各地上马高耗能项目热情不减，国家有关部门不得不屡次叫停、刹车可以看出，差别电价力度不够。

2.3 未将碳排放和可再生能源作为加价因素

除了分时电价，差别电价、阶梯电价和惩罚性电价均未将二氧化碳排放及可再生能源作为加价因素考虑，不利于落实碳达峰碳中和目标和任务。

2.4 电价机制方向单一

差别电价、阶梯电价和惩罚性电价，均采取了“只加价不减价”的单向价格机制，遵循的是不惩罚就是奖励的原则。对企业和产品实行单向约束、惩罚，对能耗低、能效高的企业没有奖励，不利于最大限度鼓励先进和鼓励创新。

2.5 惩罚性电价已不适用

实行惩罚性电价的初衷，是想通过加收电费，对单位能耗高、浪费能源的企业给予经济惩罚，进而倒逼企业进行技术改造，改进管理，降低单位产品能耗。但由于操作性不强等原因，没有得到贯彻执行。

3 进一步发挥电价政策调控作用促进节能降碳的建议

2021年9月22日，中共中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，要求“完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放和资源型行业实施电价优惠。”

虽然我国差别电价、阶梯电价、惩罚性电价和分时电价已经实行多年，但仍需根据中央要求，进一步完善和深化。就工业领域而言，建议从以下几个方面进行完善和深化。

3.1 扩大差别电价实施范围提高加价标准

建议将差别电价实施范围扩大到平板玻璃、造纸、工业硅和铜锌冶炼等行业。广东省已在2018年1月扩大到了平板玻璃、造纸、酒精、印染和制革行业。同时建议对使用高耗能落后淘汰设备的企业，实施差别电价，促进企业加快淘汰落后设备。江苏省已从2019年11月开始，对使用国家明令淘汰的高耗能设备用电实行差别电价，加价0.30元/(kW·h)；超过一年未整改或整改不到位的，加价标准提高至0.50元/(kW·h)。

目前，铁合金等7种产品差别电价加价标准总体偏低。建议按照高耗能产品生产成本中用电成本所占比重，以足以影响高耗能产品市场竞争力为原则，核定各行业差别电价加价标准，达到促进高耗能高排放行业节能降碳目的。

3.2 “奖罚”结合确定阶梯电价标准并扩大实施范围

目前实行的电解铝、水泥和钢铁阶梯电价均为单向加价，电解铝铝液综合交流电耗超过13 650 kW·h/t后，每增加20 kW·h加价0.01元，水泥、钢铁也是单位能耗超过一定指标时开始加价。建议在此基础上，按照“奖罚”结合的原则，采取“超罚节奖”办法，确定阶梯电价加价标准，形成超耗能源多付费、节约能源多省钱的约束激励机制。以电解铝为例，铝液综合交流电耗低于13 650 kW·h/t时，每降低20 kW·h，降低电价0.01元/(kW·h)。

同时建议对工业硅、刚玉、莫来石、碳素、钛白粉、平板玻璃、铸石、玻璃纤维、铅冶炼、铜冶炼、锑冶炼和海绵钛等产品实行阶梯电价。这些产品均为高耗能产品，并且已经制定有单位产品能耗限额国家标准，规定了能耗限定值，其中工业硅能耗限定值为3 500 kgce/t，刚玉为16 080～2 950 kgce/t(同一产品，不同工艺，下同)，莫来石为1 600 kgce/t，碳素为6 440～72 060 kW·h/t，钛白粉为100～1 450 kgce/t，平板玻璃为12～14 kgce/箱，铸石为800 kgce/t，玻璃纤维为430～900 kgce/t，铅冶炼为140～540 kgce/t，铜冶炼为140～420 kgce/t，锑冶炼为(锑精矿-锑锭工艺)为1 250～1 400 kgce/t，海绵钛(钛渣-氯化-精制-镁电解-还原蒸馏-破碎工艺)为8 000 kgce/t、(氯化-精制-镁电解-还原蒸馏-破碎工艺)为6 100 kgce/t、(还原蒸馏-破碎工艺)为1 300 kgce/t。能耗限额国家标准为实行阶梯电价创造了基本条件。

3.3 把碳排放和可再生能源作为制定节能降碳电价政策重要依据

随着碳盘查方法的逐步完善和碳盘查工作深入开展，企业碳排放数据基本可以满足单位产品碳排放量核算需要。建议制定阶梯电价政策时，在保留单位产品能耗指标的同时，增加单位产品碳排放指标。在确定差别电价实施范围时，也能考虑企业的碳排放量。此外，亦应把企业使用可再生能源情况，作为制定各种节能降碳电价政策的参考依据，以鼓励企业利用可再生能源，减少化石能源消耗。

3.4 惩罚性电价政策可以退出

地方上，“十一五”初期就有省份实施惩罚性电价，国家2010年开始实施，但执行效果并不理想。其原因主要有：一是惩罚性电价以国家和地方规定的单位产品能耗(电耗)限额标准为基准，这与后来实施的阶梯电价有重合之处。二是计算超限额用能比较困难，可操作性比较差。虽然阶梯电价也需要计算超限额用能结果，但阶梯电价只针对电解铝、水泥、钢铁三个行业，数据获取相对容易一些。电解铝、水泥生产流程简单，能源流向清晰。钢铁生产虽流程较为复杂，但采用的是工序能耗，也比较容易计算。其它大部分行业，获取数据困难。所以建议惩罚性电价退出节能降碳电价政策。

4 结语

促进节能降碳的电价政策，对于遏制“两高”产能盲目发展，加快产业结构调整，提高工业企业能效碳效，具有重要作用。已经执行多年的差别电价和阶梯电价政策，应根据当前节能降碳形势，结合碳达峰碳中和要求，调整加价范围和加价标准，完善加价机制，实行超耗超排加价约束，节约减排减价奖励。对已不符合实际、难以落地的惩罚性电价政策，应及时退出。