《农业行政处罚程序规定》的主要变化及对渔政执法的影响

裴兆斌,姜沫彤

(大连海洋大学海洋法律与人文学院 大连 116023)

为规范农业行政处罚,保障和监督农业行政主管部门有效实施行政管理,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定,结合农业系统实际,1997年农业部制定了《农业行政处罚程序规定》,并于2006年进行了修订。在深化农业行政综合执法改革的背景下,农业农村部于2019年对《农业行政处罚程序规定》进行修订,此次修订不仅更加优化执法事项,还新增“案卷归档”和向纪检监察机关移送问题线索的规定。2021年农业农村部再次修订《农业行政处罚程序规定》,并于2022年2月1日起施行。新修订的《农业行政处罚程序规定》主要针对原规定中不符合新《中华人民共和国行政处罚法》的条款作了修订,调整了农业行政处罚程序的适用范围,细化了农业行政处罚案件从立案、调查取证、查封扣押到送达执行的程序规则,修改了农业行政处罚的适用规则和审查条件,完善了行政处罚和刑事司法衔接等机制。

1 修订《农业行政处罚程序规定》的重要性

1.1 权责划定趋于合理,增强渔政执法的合法性

渔业法制建设不仅是深化农业农村改革的重要内容,也是实现水域生态文明建设的基础。我国渔业行政执法任务主体是农业行政处罚机关,主要包括国务院农业农村部渔业渔政管理局、中国海警局、县级以上地方人民政府渔业行政主管部门。最新修订的《农业行政处罚程序规定》为渔业行政执法任务主体及其工作人员的渔政案件参与权、管辖权、执法权等提供了法律保障,确保其在履行行政管理职责时“有法可依,依法行政”[1]。

2019年修订的《农业行政处罚程序规定》完善了渔政对各类渔政案件的管辖规则。当行政管辖区重叠或者发生争议时,原则上,最先立案的行政机关行使管辖权;协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖[2]。而2021年修订的《农业行政处罚程序规定》进一步完善管辖规则,即直接由共同上一级行政机关指定管辖。这条规则的增加,有利于短时间内确定渔政案件的管辖机关,进而加速渔政案件的处理,避免出现案件相互推诿的现象。

同时,我国越来越注重执法程序规范的细化。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》明确了“渔政案件当事人可以申请什么人回避”的问题。在此基础上,强调对当事人陈述和申辩权利的保障,要求渔政执法机构必须充分听取当事人的意见,让当事人的程序性权利受到应有的重视。2021年修订的《农业行政处罚程序规定》除了明确渔政执法机构的案件管辖权,也对渔政执法机构的执法权进行了修订,第四十五条、第四十六条赋予了渔政执法机构实施行政强制措施的权力,第四十七条规定了解除查封和扣押的具体程序。其中第四十五条规定,在取得权利人同意并经渔政执法机构负责人批准的情况下,渔政执法机构有权依法对保管困难或者保管费用过高的物品和容易损毁、灭失、变质的物品先行处置,若上述物品已被确定为罚没财物,则渔政执法机构不可先行处置。该条款极大地保护当事人的财产权,减少渔政执法机构因保管不当被迫陷入民事纠纷的风险。

1.2 为渔政执法设定了更具操作性的程序规定

最新修订的《农业行政处罚程序规定》操作性更强,更有利于渔政执法人员对执法程序的把握。之前该规定并未明确协助机关,故在办理跨行政区域案件过程中,机关对于协助主体的确定一直有所争议。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》第十九条对办理跨行政区域案件时其他地区的协查机关进行具体规定,明确为“收到协查函的农业行政处罚机关”,使跨区域案件的办理程序更具有操作性。但该规定仅明确渔政执法机构与其他地区的渔政执法机构之间的协查关系。2021年修订的《农业行政处罚程序规定》第十九条第一款为被求助机关给予渔政执法机构协助提供法律依据,明确被请求机关可依职权提供协助,有利于机关之间的联动,完善行刑之间的衔接。

1.3 明确渔政执法主体职责

渔政执法的公正性需要多部门协作配合实现。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》统一了处罚主体,有利于落实“责任到人制度”[3],但其第八条强调县级以上人民政府农业农村主管部门设立的渔政执法机构或者人民政府单独设置的渔业行政主管部门及其依法设立的渔政执法机构在承担相关执法职能的同时,还要以所属的农业农村主管部门或渔业主管部门的名义执法,即被单独设立的渔政执法机构不能以自己的名义执法,必须以其所属的农业农村主管部门或渔业主管部门的名义执法,该条否定了单独设立的渔政执法机构的处罚权。但《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)第六条和第四十八条第一款规定,单独设立的渔政执法机构有处罚权,该规定与上位法《渔业法》相冲突。2021年修订的《农业行政处罚程序规定》删除了该条款,与《渔业法》保持一致。单独设立的渔政执法机构对外可以自己的名义对当事人进行处罚,有利于强化国家各地区渔业权益的维护。

1.4 规范执法行为转变执法理念

调查取证程序和执法过程依法而行,进而产生的处罚决定才是公正的,程序方面必须保证公正合法[4]。最新修订的《农业行政处罚程序规定》第八十三条第二款明确禁止罚没财物与农业行政处罚机关及其工作人员的考核、考评直接或变相挂钩,从实际上改变农业行政处罚机关“重收费”的执法理念,对渔政执法工作的进步具有重要意义。

2 《农业行政处罚程序规定》的主要变化

2.1 注重立法协调

党的十八届四中全会强调坚持依法治国,提高立法质量是关键。政府作为行政机关,是国家与人民对接的纽带。政府管理人民,同时政府也受人民监督,一旦人民发现政府违法行政,人民心中政府公正的形象就很难再次树立,长此以往会影响国家和法律的权威。农业行政处罚机关作为行政机关,更应当依法行政。新修订的《农业行政处罚程序规定》从立法和执法原则上,与《中华人民共和国行政处罚法》相统一强调推进依法行政。

2019年修订的《农业行政处罚程序规定》新增农业行政处罚机关在实施行政处罚时应当遵循两项原则,一是公正公开原则,二是处罚与教育相结合原则。公正公开原则是一种程序原则,“公正”强调“行政主体及其工作人员办事公道,不徇私情,平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人”[5]。“公开”则要求政府倾听群众意见,各个环节都应当接受群众监督,保障人民知政、参政的权利[6]。而处罚与教育相结合原则极具创新性,将教育与惩罚有机结合,其目的既要反对教育万能的观点,又要反对单纯惩罚的观点,从而辨证地解决处罚与教育的关系[7]。在此基础上,2021年修订的《农业行政处罚程序规定》规定了执法过程中执法工作人员数量,以及当事人在执法工作人员未出示执法证件的情况下有拒绝接受调查或检查的权利。另外,法律体系的统一性是依法行政的前提。《农业行政处罚程序规定》在2019年修订后,其上位法《中华人民共和国行政处罚法》于2021年进行修订,为与之保持一致,《农业行政处罚程序规定》于2021年再次修订,包括对立案、调查取证、听证等程序性条款的修订。如:为督促农业行政处罚机关履行职责,立案时限由“15+15”个工作日缩短为“7+7”个工作日;为规范农业行政处罚案件的证据来源,规定证据种类仅限8种,同时将通过钓鱼执法等非法手段取得的证据排除。另外,对于作出吊销许可证等农业行政处罚决定的,原规定仅要求农业行政处罚机关将处罚结果告知原、许可、批准的部门,但未有时间限制,为维护社会秩序,保证处罚决定的执行,2021年修订的《农业行政处罚程序规定》设定农业行政处罚机关向原许可、批准部门履行告知义务的期限为15日。

2.2 注重程序公正

2.2.1 行政执法制度方面

2019年修订的《农业行政处罚程序规定》规定三大行政执法制度:行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。2021年修订的《农业行政处罚程序规定》在此基础上对这3项制度进行了细化[8]。具体体现为:

第一,行政执法公示制度贯穿行政处罚的前、中、后3个阶段。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)以“行政公开”为核心要义[9],但是行政机关更侧重于前、后两个阶段,即事前与权责清单制度衔接和事后对处罚决定的公示,忽略了行政处罚案件处理过程中对于部分事项的公示。最新修订的《农业行政处罚程序规定》新增的行政执法制度以《政府信息公开条例》为法律基础,第三十二条和第六条分别对进行证据调查和作出处罚的农业行政执法人员进行规定,并在第三十二条第二款赋予当事人拒绝接受调查或检查的权利。这是《农业行政处罚程序规定》在行政执法公示制度中的主要创新,加强公民对农业行政执法的社会监督,有益于让行政执法在阳光下运行。

第二,执法全过程记录制度重在规范程序,健全制度和硬件支撑体系,实现对执法全过程的记录,当执法出现问题时,可以回溯执法过程,找寻问题源头。《指导意见》明确提出,执法文书规范化是智能执法的前提。设立行政处罚简易程序的初衷是提高行政执法效率,且与普通程序相比,适用简易程序执法过程的留痕较为困难。而内部对简易处罚程序的监督主要是对执法案卷及案件相关材料的审查。为了实现简易程序执法全过程留痕,2019年修订的《农业行政处罚程序规定》规定“案件的有关材料”全部需要归档保存备案,扩大了归档保存材料的范围,2021年修订的《农业行政处罚程序规定》规范了《当场处罚决定书》的格式和内容[10]。

第三,重大执法决定法制审核制度重在合法行政,实现内部监督与提高行政效率并行,确保行政执法行为不违法[11]。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》第五十条到第五十三条新增法制审核的规定,包括审核主要内容、审核结果及审核期限。2021年修订的《农业行政处罚程序规定》第五十条与上位法《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条相衔接,明确要求:未经法制审核或者审核未通过的,农业行政处罚机关不得作出行政处罚决定;初次从事法制审核工作的人员必须取得法律职业资格。同时,明确要求法制审核工作的专门化和专业化,以推进内部职能分离,实现内部监督。

2.2.2 行政处罚主体方面

《农业行政处罚程序规定》明确了农业行政处罚主体,保证了行政管理活动的统一性。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》明确规定:县级以上农业农村主管部门实施行政处罚[12]。将农业行政处罚权集中到县级以上农业农村主管部门,从根本减少农业行政执法层级,避免多层执法问题。在此基础上,2021年修订的《农业行政处罚程序规定》删掉“远离城市的地方如沿海、大江大湖、边境交界等水域新设渔政执法机构”的规定,精简了执法队伍,避免多头重复执法问题[13]。

2.2.3 法制审核方面

行政法最重要、最核心的内容不是实体规范,而是程序规范,把权力关进制度的笼子里最重要的方法和途径之一是健全和完善行政程序法制[14]。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》增加农业行政处罚决定法制审核制度,该制度仅适用普通程序案件,要求法制审核人员必须取得法律职业资格,且应当在办案机关负责人作出处罚决定之前进行法制审核,但对法制审核的规定过于模糊,再加上法制审核和案件审核均适用于普通程序案件,在各基层落实法制审核制度的时候,很容易将法制审核与案件审核混淆。最新《农业行政处罚程序规定》第五十条第一款缩小进行法制审核案件的范围,明确需要进行法制审核的案件共4种类型,并在第五十一条明确为:除进行法制审核案件以外的其他适用普通程序的案件。且规定经过听证程序的行政处罚要进行法制审核,明确法制审核的时间节点在下达行政处罚决定之前[15]。在审核程序方面,农业行政处罚案件可分为两种情形:第一种,对于需要进行法制审核的案件,在听取当事人陈述申辩或经听证程序后进行法制审查,案件由法制机构负责,而不是其他相关机构[16],审核后,对不同情况提出拟同意、建议纠正、建议补充调查或撤销案件、建议不予行政处罚或其他意见和建议;第二种,对于不需要进行法制审核的案件,办案机构负责人应当对案件的各个环节进行全面审查,并对不同情况作出处罚决定、不予行政处罚、可以不予行政处罚、移送其他行政机关或司法机关处理的决定。

2.2.4 案件的全过程方面

行政权有没有合法行使,首先必须审查其程序是否遵守法律规定。行政权的合法行使离不开法定程序的运转[17]。有关证据收集的各项规则和程序的完善,是保障农业行政处罚机关执法合法性、合理性的重要基础。例如,在执法合法性方面,《农业行政处罚程序规定》第三十四条最后一款新增非法证据排除规则。不是任何程序收集的证明材料都可以成为证据,只有一种程序收集的证明材料可以作为证据,即合法程序,可见,实现证据合法性的关键在于收集程序合法[18]。除此之外,还缩短了立案期限,督促办案机关行使职责[19],并对法制审核的主体、主要内容和审核期限都有详细的规定。在处罚决定送达方面,《农业行政处罚程序规定》借鉴诉讼法的规定和司法实践,完善了行政执法文书的送达规则和处罚决定的执行规则,其中包括当场处罚案件的行政执法文书送达规则、处罚决定的执行规则等程序上的规定。

2.3 注重机关之间的协调

机关之间相互协调配合是提高行政执法效率的关键所在。2019年修订的《农业行政处罚程序规定》,在总则部分增加了农业执法处罚机关应当按《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》及时向纪检移送问题线索的条款,成为行政执法机关与纪检监察机关、司法机关开展协作配合的重要制度依据。同时,还增加了农业行政处罚机关与其他有关机关的协调的条款,加强了农业行政处罚机关与司法机关之间的协调配合。在此基础上,2021年修订的《农业行政处罚程序规定》第十九条规范了机关之间的协助行为,要求有协助请求的农业行政处罚机关向有关机关发送协助函,第二十一条第三款要求农业行政处罚机关与司法机关在案件材料移送和案件处理信息通报两方面加强协调配合。该款规定旨在构建农业行政处罚机关与司法机关之间“互相配合、互相制约”的工作格局。构建这一工作格局的前提是,时刻沟通,并建立沟通高效、信息共享、协作紧密的工作机制。

3 对渔政执法的影响

《农业行政处罚程序规定》对农业行政处罚机关进行行政管理活动的程序规定最为详细,它在立法理念、执法制度、处罚程序、处罚主体和管辖规则方面的修订将会使农业行政处罚机关在执法过程中的程序更加周密严谨,势必会带来积极的影响。规范化的《农业行政处罚程序规定》将会推进执法工作的进行,渔政执法也会实现更严格的要求,达到更高的水平。

3.1 优化渔政队伍

优化渔政队伍既有利于实现渔政公正、严格、高效、文明执法,又有利于保护人民合法权益,推进法治政府建设。这里的“优化”可以概括为:“素质高,制度好,装备强”。“素质高”即对渔政执法人员的专业素质高要求。对于新增的法制审核制度,《农业行政处罚程序规定》提出了“初次从事审核人员要求取得法律职业资格证书”的专业化要求,这是今后渔政执法队伍专业化的标志,对此渔政执法机构不能仅仅要求渔政执法持证上岗,还应当重视渔政执法资格考试,保证在相对独立设置的渔政执法机构范围内实施渔政执法资格考试,确保考试的严肃性。

3.2 强化执法监督

《农业行政处罚程序规定》对渔政执法监督的强化体现在两个方面:①内部监督方面,新加了农业行政处罚案件向纪检监察机关移送的规定。此外,法制审核制度作为行政执法机关自我预防、自我控制、自我纠错的重要机制,充分利用执法机关内部专业力量,确保“查审分离”[20]。②外部监督方面,强化行政执法公示制度,使人民对渔政的监督有的放矢,探寻并采取方便人民监督执法的措施[21]。

3.3 加强案件归档意识

《农业行政处罚程序规定》细化了许多“案件归档”的程序性问题。“案件归档”表面上只是把案卷材料保存起来,但“归档”行为的意义重大。①渔政执法的各个环节都一定会有很多纸质材料,如行政处罚立案审批表、各种证据材料、协助调查函、处罚决定事先告知书、处罚决定书等,这些都是有日期且需要执法人员签字盖章的,渔政执法人员是否依法行政,在这些材料中都是有迹可循的,材料越完备,越可以证明渔政执法人员在执法过程中依法执政,“案件归档”能够加强渔政执法的监督机制。②初次参与渔政执法的执法人员可以将归档的案件作为参考案例,甚至可以成为工作学习中的典型案例。实践案例与法律知识不同,很多初次参与渔政执法的执法人员虽然法律知识扎实,但实践中对案件却无从下手,通过阅读以往的实践案例,身临其境,进而更快掌握渔政执法的程序。③渔政执法人员在归档自己参与的执法案件时,必然会复盘整个案件的实体和程序并对自己的行为进行反省,既有利于减少冤假错案的产生,又有利于规范执法人员的执法行为。

总之,最新修订的《农业行政处罚程序规定》的施行,要求农业行政处罚机关及其工作人员必须尽快熟悉和掌握新变化,切实转变执法观念,提升专业素质,重视程序公正,进而不断提高执法水平。

4 《农业行政处罚程序规定》的实施建议

4.1 深刻领悟立法原意

《农业行政处罚程序规定》的立法宗旨是通过规范办案机关的执法程序,来保障并监督其依法行政,进而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。农业行政处罚机关及其执法人员应当熟练掌握最新《农业行政处罚程序规定》的内容,如果仅从文字表面上学习法条,无法合理行政,甚至可能导致行政行为违法。

第一,深刻理解“不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”的情形。当事人一般在下达处罚事前告知书之后进行陈述、申辩。在当事人进行陈述、申辩后,原则上是不可以给予更重的处罚的,即最终作出的处罚决定要与事前告知的处罚决定相同或更轻。但是办案机关应当认识到,不给予更重行政处罚的前提是基于原有的事实和证据[22]。当出现新的事实和证据,且依据新的事实和证据作出的处罚决定比事前告知的处罚决定更重时,则可以因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

第二,深刻理解“首违不罚”的涵义。《农业行政处罚程序规定》第四十九条第五项中的“初次违法”对应《中华人民共和国行政处罚法》新增的“首违不罚”,“首违不罚”的目的是让当事人更加积极主动地学法、知法、守法,形成以公民为主导、以行政机关为辅的双向执法[23]。农业行政处罚机关应当注意,《农业行政处罚程序规定》中规定“首违不罚”必须同时满足3个要素:初次违法、危害后果轻微和及时改正。同时,即使处理的案件同时满足上述3个要素,农业行政处罚机关也不可以“一刀切”地作出不予行政处罚的决定。“可以不予行政处罚”的“可以”一词显然包含了司法裁量的空间[24]。故农业行政处罚机关对首违行为既可以作出处罚决定,也可以不予行政处罚。

第三,可以扩大案件审查的范围。虽然案件审核仅适用于普通程序案件,但办案机关负责人不可忽视对简易程序全部案卷材料的审查,必要时,也可对简易程序案件进行案件审核。

4.2 定期培训渔政执法人员

无论是渔政执法人员还是渔政执法辅助人员,都应接受定期培训。培训内容应包括思想政治、渔业知识和相关法律知识。思想政治方面,学习习近平新时代中国特色社会主义思想,增强渔政执法人员和辅助人员的社会责任心;渔业知识方面,建议请当地的渔民来授课,充分发挥其熟悉当地水情渔情的优势,同时能够激励渔民自愿组建渔政协助巡护队伍;相关法律知识方面,建议请多年办理渔政案件的渔政执法人员、律师、法官。当新法颁布时,渔政执法机构应当第一时间将修改的相关法律知识进行整理,方便一线渔政执法人员和辅助人员执法。在授课的形式上,可以根据实际情况,采取线上或线下的方式进行授课。

4.3 全面升级渔政执法软硬件

我国大多数地区渔政执法的软硬件设施都比较落后,无法为提升渔政执法能力提供科技支撑力量。只有全面升级渔政执法软硬件,才能推动打造渔政执法规范化建设的升级版。软件方面,要快速建设渔政执法综合管理系统,实现办案流转网上运行,加快执法信息互联互通。同时大力推进电子公告,全面提升公告送达的覆盖面和精准度。没有先进的硬件设施,软件设施再完善,也毫无用处。由于渔政执法涉及海上执法,所以对硬件设施的要求更高,建议采用卫星通信技术,实现渔政执法的海上实时监控。